成都市PPP模式发展现状及对策研究

闵连星　罗茜

摘要：PPP模式是近年来我国大力推广的公共项目建设模式，文章在梳理成都市发展PPP模式的社会经济条件和主要举措的基础上，利用财政部PPP综合信息平台数据，对目前PPP模式的发展现状、及存在的问题和障碍进行分析，并建议从模式创新、人才培养、完善政策和扶持民营企业等方面推动PPP模式发展。

关键词：成都；PPP模式；现状；对策

PPP即政府与社会资本合作模式，可以有效缓解政府的财政支出压力，并提高公共项目的供给水平和运作效率，在全世界范围内被广泛采用。2013年以来，在各级政府部门的推动下，我国也掀起了PPP项目建设新浪潮。通过对成都市发展PPP模式的发展条件、举措、现状、问题和不足进行分析和归纳，提出针对性发展对策，可以促进PPP模式加快实施，释放积极效应，并为国内其他城市和地区提供经验借鉴。

一、成都市发展PPP模式的条件

1. 地区经济发展水平稳定增长。统计显示，2016年成都实现地区生产总值12170.23亿元，占四川全省GDP总量的37.24%；同比增长7.7%，比全国平均水平高1个百分点。

2. 固定资产投资规模加速增长， PPP模式应用空间大。2016年，成都市完成社会固定资产投资8370.50亿元，同比增长14.3%，增速比2015年上升8.5个百分点。但固定资产投资占GDP比重68.63%，排名第16位，低于平均比重（72.80%）约4.17个百分点。

3. 城镇化水平不断提升，基础设施建设需求旺盛。截至2016年底，常住人口1591.76万人，常住人口城镇化率70.62%，远高于全国平均水平（57.35%）和四川平均水平（49.10%）。根据《成都市新型城镇化规划（2015-2020年）》，到2020年，全市常住人口规模将达1650万人，常住人口城镇化率达到77%。

二、成都市发展PPP模式的主要举措

1. 制定地方性政策规章，优化制度环境。围绕PPP项目的推广和地方政府债务管理，成都市在积极贯彻国家和省级层面各项政策法规的同时，结合成都市的具体情况，颁布实施了多项地方性政策和制度，如《成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则（试行）》等，对PPP项目实施的基本原则、适用范围和运作方式进行明确，并从流程管理、投资回报、政策支持和合作保障等方面提出了具体的保障政策。除此之外，相关部门正在加紧修订《成都市特许经营权管理办法》和制定《成都市政府与社会资本合作项目评估实施细则》，加快完善PPP配套政策。

2. 完善组织和机制建设，支撑PPP模式推广。成都市围绕“一中心、一制度、一平台和一队伍”，不断完善PPP模式推广工作的组织和机制建设。“一中心”是指成立市级PPP服务中心，统筹全市PPP项目推广工作，并向各区县进行推广；“一制度”是指在初期成立PPP工作领导小组管理办法的基础上，进一步推出更加正式的PPP工作联席会议制度，实施有效协调，避免“政出多门”；“一平台”是建立市PPP综合信息平台，以平台为依托，积极组织开展PPP项目征集入库及识别、筛选、准备等工作；“一队伍”是指专业人才服务队伍，由市PPP中心建立市级PPP专家库和咨询机构库，已面向社会公开征集PPP评审咨询专家254位，为PPP模式推广提供智力支持。

3. 创新驱动发展，探索PPP新模式。成都市在全国范围内，率先在市政基础设施领域探索试行“拨改租”模式，即由社会资本建设或购买城市基础设施项目，政府授权有关部门与其签订租用合同，并支付使用租金；在合同到期后，社会资本依照合同约定向政府移交相应设施。为促进“拨改租”模式落地，成都市专门制定了《成都市政府租用企业投资的城市基础设施项目管理工作暂行办法》，并先后确定27个试点项目，总投资379.3亿元。

4. 积极宣传推介，打造示范项目。一方面积极参加四川省“政府与社会资本合作”项目签约、推介、PPP创新论坛等会议；同时也利用市级资源，召开项目推介会，积极和中国政企合作投资基金（国家PPP基金）开展合作，积极推介成都市的PPP项目。其中，成都市天府新区第一污水处理厂及成都科学城生态水环境综合治理项目也先后被确定为财政部和四川省PPP示范项目。

三、成都市PPP模式发展现状

根据全国PPP综合信息平台数据，截至2017年9月底，成都市纳入国家财政部PPP项目库的项目30个，总投资927.94亿元。2015年以来，入库项目数快速增加，但项目的平均投资额也有所下降。

1. 储备项目占比高，落地率高。储备库项目（识别阶段）17个，占比56.7%，略高于全国平均水平（52.3%）；管理库项目（准备、采购、执行和移交阶段）13个，其中执行阶段项目6个，无移交阶段项目，落地率46.2%，分别高出全国和四川平均水平11和7.1个百分点。

2. 行业和区域分布非常集中。所有入库项目仅涉及六个行业，主要集中在交通运输、市政工程、生态建设和环境保护三个行业，其项目数占比分别为33.3%、30%和20%，投资额占比分别为63%、18.7%和11.9%。从区域分布来看，除市本级外，涉及到9个区市县。从项目数来看，其中以新津和大邑最多，分别为8个和4个，合计占比40%；从金额来看，以市本级和新都最大，分别为491.9亿元和97.1亿元，合计占比63.5%。

3. 項目类型以新建为主，运作模式大多采用BOT。入库项目中共有新建项目24个，投资额835.4亿元，分别占比80%和90%；存量项目4个，投资额42.3亿元；混合项目（存量+新建）2个，投资额50.2亿元。入库项目的运作方式和项目类型的相关性很强。其中，24个新建项目全部采用BOT模式；存量项目有3个采用ROT模式，1个采用TOT模式；两个混合项目也分别采用BOT+ROT、BOT+TOT的方式。

4. 回报机制以政府付费和可行性缺口补助为主。入库项目中，使用者付费项目4个，投资额425.5亿元；政府付费项目13个，投资额151.8亿元；可行性缺口补助（使用者付费和政府付费结合）项目13个，投资额425.5亿元。

四、成都市实施PPP项目的困难和不足

1. 現有项目行业、类型和运作模式相对集中。目前已征集的PPP项目主要集中在市政工程和交通运输领域，两者合计超过半数，在文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等基本公共服务领域的项目储备较少。同时，项目以新建项目为主，存量项目较少，盘活存量资产的效果尚未充分发挥；而且项目的运作模式单一，以特许经营权为主，尚未涉及服务外包类运作模式。

2. 项目治理能力不足。在PPP项目的评审和管理过程中，涉及到物有所值评价、财政承受能力论证、项目绩效评价等技术性工作，操作流程复杂和专业知识要求较高。地方政府和项目实施机构现有人才的专业知识和实践经验难以满足需求。在项目实施过程中仍然存在固定回报、明股实债等问题。

3. 配套法律体系不完善。PPP项目实施所涉及的土地、金融、税收等配套政策尚不完善。目前成都市具有使用者付费基础的储备项目较少，为提高项目可经营性和降低财政支出负担，需要为项目配置土地等经营性资源。但按照现行土地管理政策，经营性土地使用权必须通过招拍挂方式获取，无法确保PPP项目的社会资本方一定能够获得相应土地；而且在成都市现行税收政策下，社会资本方接收土地和移交项目时，均需承担5%的税金，增加了资源配置成本。

4. 民营企业参与不足。目前成都市签约PPP项目中的社会资本多为各级国有企业，民营企业参与较少。因PPP项目投资大、周期长、回报率低，而民营企业自身的技术能力、融资成本竞争力相对弱，且在政策的稳定性、项目争议处理等方面存在顾虑，导致整体参与积极性不高。

五、成都市进一步发展PPP模式的对策建议

1. 以模式创新驱动PPP模式发展。在推广“拨改租”模式的基础上，继续推进PPP模式创新，探索利用TBT等新型模式，加快存量项目的PPP模式转化，以项目试点方式，积极探索外包类和私有化类项目模式，以灵活、多样的具体模式推动PPP模式应用范围的扩展和落地效率的提升。

2. 加强人才队伍建设，提高项目治理能力。加大培训力度，以多样化的培训方式，丰富现有人才队伍的知识结构，强化实践操作能力培养，提升人才的专业综合能力。充分利用人才新政，支持政府部门和社会资本机构引进海外和沿海地区的高端人才，完善人才队伍结构。加强PPP项目机构库和专家库建设，充分借助外脑，提升管理专业水平。

3. 完善PPP模式政策体系。积极参与推动PPP国家专门立法，加快出台PPP项目资源配置支持政策，优化项目评审和实施流程，制定项目操作指南和技术性标准，健全PPP模式动态监管机制，尽快建立PPP模式发展的配套政策体系。

4. 加大对民营企业的支持。保证民营企业参与公平竞争机会，打破民营企业投资的“玻璃门”。优化融资环境，整合各级政府政策性金融资源，深化与国家PPP基金和四川省PPP投资的合作，提高项目融资能力和效率，从而进一步降低参与门槛，激发民营企业参与积极性。

参考文献：

[1]王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004（05）.

[3]孙学工，刘国艳，杜飞轮，等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（02）.

[4]査勇，梁云凤.在公用事业领域推行PPP模式研究[J].中央财经大学学报，2015（05）.

[5]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（09）.

*基金项目：成都市会计学会项目：PPP模式对成都市地方政府债务化解效应分析及应用研究”（项目编号：KT2016-Z1）；四川省教育厅人文社科重点项目：基于文化内涵的工业资源旅游价值评价及开发策略研究（项目编号：17SA0040）。

（作者单位：闵连星，成都中医药大学；罗茜，成都市财政局）