美国石油行业管理理论法律研究

潘 佳，Thompson Paine

（1，河北大学 政法学院, 河北 保定 071002；2美国斯坦福大学 法学院，美国 加利福尼亚州 斯坦福 94305）

一、行业概况及当前政策态度

美国石油业以私企为主，石油产业作为综合性影响行业，涉及产业发展，环境安全，经济稳定，政治外交等诸多领域。美国作为世界第三大石油生产国，产量占世界的 10%；世界第一石油消费国，占世界总消费量的 23%。主要来源地区是东南部的墨西哥湾和西北部的阿拉斯加州。如今，国家能源需求结构中，石油占40%。国家石油消费量海外依存度已达57%。虽然美国的经济实体很依赖石油行业，然而负面的影响不容忽视，最突出的是环保问题，1989年的埃克森·瓦尔迪兹号（Exxon Valdez）溢油事故和2010年BP墨西哥湾的溢油事故给国际社会敲响警钟。美国的经济生活方式对石油的依赖性也会产生二氧化碳排放和空气污染问题，环保之外的石油有关的国际政治问题和新型贸易壁垒矛盾也很突出。

美国石油行业中三家最大的公司分别是ExxonMobil（埃克森美孚国际公司）、ConocoPhillips（康菲石油公司）和Chevron（雪佛龙公司）。其中 ExxonMobil是世界排名第二大上市的公司。每日生产量有4百万亿桶，储量有720亿桶，精炼厂有38个，遍布世界21个国家。[1]ConocoPhillips的每日生产量是2百万亿桶，2008年的收入有24.6亿美元，工作人员有3.4万，分布在全球40个国家。[2]除了行业地位高的因素，三个公司通过游说拉票（所谓“lobbying”）的途径对政府产生很大的影响力。ExxonMobil、ConocoPhillips和Chevron2009年的游说拉票消费分别是27.4百万美元、18百万美元、20.8百万美元。除了政府部门和石油企业之外，民间组织，尤其是环保组织和媒体，还发挥着重要作用。它们常常通过宣传石油行业的环境破坏行为，来影响舆论，并对政府施加监管压力。

目前在美国，有几个值得注意的趋势：国际石油涨价、美国国内政治压力与变化，可再生能源的增长的重视，因突发环境事故引起的对石油行业的监管理论反思。

第一，国际石油涨价。小布什总统（2001年—2009年任总统，共和党人）任期内，美国石油涨价现象突出。美国老百姓大部分有汽车，如果石油价格增长快，必然导致强烈的舆论回应。从政府官员角度看，石油涨价是一件很可怕的事情。涨价的同时，由于小布什总统政府反对经济监管，石油行业的监管规制被放松。政府认为，监管多行业的成本就高，成本高，石油价格相应抬高。比如，据国会在布什政府指导下通过的《2005年的能源政策法令》（Energy Policy Act of 2005）第390条规定，降低了申请新油井钻探的许可，扩大了收到政府批准的项目与油井地点，减少了环保局监督新油井钻探项目的权力。

第二，奥巴马总统上台之后，促进应对气候变化和惩治公司腐败的势力的政策愿望强烈。在促进对应气候变化人士的眼中石油公司是最强劲的敌人之一。小布什政府任期中，为了对抗石油涨价，石油行业享受了很多免税政策。墨西哥湾漏油事故之前，很多人已经对石油公司有看法。

第三，着重发展新能源。石油涨价显示了美国石油供给的依靠性和相关经济的脆弱性。为了减轻海外依赖，一个可进行的解决方式是大力发展新能源。2008年的能源政策法令（Energy Policy Act）涵盖了一些支持新能源发展的规定。

二、行业管理理论

宽泛的说，美国主要有三个行业管理理论：控制型管理理论、以市场为基础的管理理论和自管型管理理论。

从二战至今，美国各个行业的管理方式属控制型管理（控制性管理的突出政府的重要价值，强调国家干预，由有权机关直接设定监管标准和相关措施，并通过法律确定下来）。比如，政府要求每一辆在美国制造或者进口的汽车必须安装安全带，不论生产公司花费多少成本。美国环保局在清洁空气法令的授权下实施了公司平均燃料经济性标准 Corporate Average Fuel Emissions Standards（CAFE）。CAFE标准规定的目的是强迫汽车行业制造消油更高效，减少汽车的二氧化碳排放。每一家公司，无论公司经济和生产情况怎么样，必须服从规定的要求。最近宣布CAFE标准生效在2011年，据报道，奥巴马政府将推出一套新的燃油经济标准时间定为2012至2016年。新的标准将是一个妥协的联邦标准。2011年的标准要求百分之八的燃油经济性提高到27.3英里，或30.2英里平均为乘用车和24.1英里，轻型卡车。此举为27.3英里的平均成本将是汽车制造商14.6亿美元。[3]

以市场为基础的管理方式早在几年前已为学者和官员谈及。国会前几年讨论的煤炭总量管制和交易制度（carbon cap-and-trade）属于市场为基础的管理方式。所谓“总量管制和交易”，是指在限制温室气体排放总量的基础上，通过买卖行政许可的方式来进行排放。具体来说，就是美国等发达国家对于空气品质未达标准的污染源（这些污染源多分布在发展中国家），依照其空气品质改善目标配给“容许排放权”，并规范其逐年应削减的排放量比例、达成的目标年及最终容许排放权。各污染源取得容许排放权后，即能于开放性市场中自由进行交易买卖。这一机制为《京都议定书》首创，旨在通过对排放权的限制来减少碳排放量。

对企业而言，政府管理则作为一种干涉，一种限制，一种障碍，因为控制型管理方式不灵活，约束限制死板。一般的，与控制型管理方式相比，企业者会更青睐市场为基础的管理方式。该制度模式下，企业有更多的自由来决定如何有效地利用公司资源解决问题。

最近有些学者在探讨一种新的规管理论：自管型管理理论。①学者用英文称自管型规管理论为“Management-based regulation，”“experimentalism，”“enforced self-regulation，”“systems-based regulations，”and“safety-case regulation.”详见：Online Coglianese，Cary & Lazer, David, Management-Based Regulation，Management-Based Regulation: Using Private Managementto Achieve Public Goals （2004）6, KSG Working Paper Series RWP01-047 [hereinafter Coglianese & Lazer]. [EB/OL]. [2010-06-02]. http://ssrn.com/abstract=297162.自管型管理理论内涵广泛，包括各种各样的管理制度。该制度的一个典型案例是马萨诸塞州的减少利用毒物法令 Toxic Use Reduction Act（TURA，1989年）。[4]1333-1365这条法令的政策目的是减少公司的毒物排放。对这个问题一个控制型管理方式提议有可能会让所有排放毒物的公司安装一种减排技术。如果是通过市场为基础来解决的，政府会设定一个排放标准，倘使一家公司的毒物排放超过标准，它可以买其他公司的排放信用。这样一来，公司预算时可以把毒物排放的成本作为因素考虑。不过TURA采用了另外方式是让地方企业减少毒物排放。TURA要求了用毒物的企业草写自己的控制与减少毒物排放的计划。理由在于，最了解一家企业的系统和目的可不是政府官僚，而是本企业的负责人。那么说，最高效的减少毒物排放方式是只有本企业经营者能计划。既然TURA实际上不要求企业得到政府的批准，只要求企业做一个威胁最小化计划，其他的一些自管型管理制度要求计划受到批准。

另外一个环保方面的自管型管理制度体现在美国核能行业与能源部的合同式的合作方式。美国能源部有规管联络办公室（Office of Regulatory Liaison），负责同核能行业的一所行业协会合作。这所行业协会被称为核能经营者学院Institute of Nuclear Power Operators（INPO）它组织每一家美国核能企业在一起计划和规定全行业的安全程序与规责。[5]95能源部的监管联络办公室与INPO通过合同，让INPO向能源部报道很多行业里的信息、统计和安全计划。这种合作方式是三里岛核能事故发生之后建立的，而且从那次事故以来核能行业从来没发生这种灾难。

由此，自管型规管方式的特点是企业计划的自由多、行业与政府的合作多。要是这种制度设立得好，保持得好，监督得好，那就会导致又有效（政府的目的）又高效（行业的目的）的结果。①

三、墨西哥湾灾难事故石油行业管理理论分析

2010年4月20日，英国石油（BP）的一处海上钻井平台（Deepwater Horizon）在墨西哥湾发生爆炸，触发了美国历史中最惨重的环境破坏灾难。两个月后，美国人民对美国媒体的愤怒很强，对BP与奥巴马政府都很不满意。

事故后的一段时间里对石油行业监管的未来会很有影响。如此大的事件会引起同样大的一个反应。问题在于事故与前面的相关脆弱的政策会触发一个恶性循环。第一步，石油涨价；第二步，行业监管松开；第三步，发生严重的事故，进一步加强存在的石油行业的反感。第四步，舆论对事故的强烈反应使得政府不得不采取相应大的回应措施。第五步政府作出政令回应，严格的监管措施出台。据华社消息：美国众议院曾于 2010年7月30日以209票赞成、193票反对的微弱多数通过了旨在加强近海钻探监管的《统一土地、能源和水资源法案》，但其中部分内容在参议院或将面临强烈反对。这一法案取消了目前原油泄漏事件责任方的7500万美元赔偿上限；禁止过去7年中存在重大安全或环境违法行为的公司获得新的近海钻探许可；要求石油公司证明自己具有应对可能发生的石油泄漏事件的能力，其油气开采关键设备的安全性也需经过独立机构认证。法案还要求拆分墨西哥湾原油泄漏事件发生后备受指责的美国矿产资源管理局，并要求每单位石油和天然气开采均需拨备一定费用以保护自然环境。

虽然这次环境破坏事故影响很大，但是这场灾难也是一个机会。灾难后的一段时间是石油行业游说拉票势力最弱的一段时间，因此这是政府和环保组织最好的机会促进支持环保的政策。这次事故也是一个好时机来发展新能源的政策，因为现在人民更多获悉了石油业的破坏性能力。对政府而言，也有一个好机会改革石油监管制度。

这就是此次事故法律方面难以权衡的后续矛盾：反应性的规定过分重视环保，并削弱石油行业的经济实力与供给功能。不过，也可以把这次的事故看作一个机会。政府可以采取控制型管理理论方式的规定，比方说要求石油企业在每一处海上钻井平台安装某一种防止性的技术，或者要求企业通过政府设计的安全程序。措施的危险在于两方面：其一，由于舆论的强烈反应，政府的严格政策回应不得不因此作出。其二，由于凭靠政府的专门知识来产生影响性质规定不及企业经营者，所以政府采取的措施很有可能不会高效。用市场为基础规管方式的措施解决石油行业漏油问题笔者尚未考虑出没有合理的方法，此处不详述这方面内容。

在笔者看来，与官方的控制性回应态度相比，自管型管理方式在这次的政府反应中效果会更好。每家石油钻井企业的经济情况，内部成本等经营内容都是本企业的官员最了解，而不是政府官僚和国会议员。那么，TURA的计划方式会很合理。石油企业可以作内部的计划，政府，诸如如能源部和环保局，可以联合行使批准计划的权利。如此一来，政府与行业的关系既灵活又不乏合作性，而且这种合作性是在专门知识上发展的，不是通过游说拉票发展的。通过计划与批准的程序还能能保持各方的沟通与联系。

政府针对石油行业的管理上可以从核能行业的 INPO经验借鉴经验。在环保科技方面，石油企业可以在行内实施所谓最好行业做法（best practices）。行内合作的动机是，如果一家企业发生像这次漏油事故同样严肃的错过，全行业会受害。这种合作会一边减少每一家企业的服从规定成本，另一方面也强化了政府与企业的合作和互信机制。

四、结语

石油行业是一个非常难监管的行业，尤其是始终并将不断面临的供给需求与环保责任的矛盾。美国自管型规管理论在矛盾中会发挥更好的作用。一个自管型监管的制度设计越是完美，企业自由就越多，消费者的价钱就更低，政府犯错误的机会也会少。行业有专门知识优势和措施选择权，政府有批准和惩罚的权利。这样一来，灾害的可能性则会减小。中国的石油业主要是控制型管理，市场型管理已经在环保领域得到了很好的应用。石油行业正在进行新一轮的市场化改革，环保，经济安全，国家安全和新型贸易壁垒的矛盾不断涌现。在笔者看来，中国的市场化阶段，企业发育状况，传统体制弊病尚未根除，以及石油行业的特殊属性使然，石油业总体上适用自管型管理论条件尚不成熟。

[1]Online Yahoo Finance, Exxon Mobil Company Profile.[EB/OL]. [2010-05-28]. http:∥biz.yahoo.com/ic/10/10537.html.

[2]Online Yahoo Finance, Conoco Phillips Company. [EB/OL]. [2010-05-28]. http://biz.yahoo.com/ic/105/105905.html.

[3]Online Report, President Obama to announce tougher 2012-2016 CAFE standards tomorrow. [EB/OL]. [2010-06-02]. http://usa.315che.com/en/Yj3MM9gQ=W=a.htm.

[4]Bruce Ackerman & Richard Stewart.Reforming Environmental Law. Stanford Law Review 37(1985).

[5]Rees，Joseph V.Hostages of Each Other: The Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island.Chicago:The University of Chicago Press, 1994.