河北省文化体制改革现状与对策研究

刘颖辉，王丽萍

（邯郸学院 地理与旅游系，河北 邯郸 056005）

一、引言

文化是一种生产力，是综合国力的重要组成部分，当今世界文化与政治、经济相互交融，在综合国力竞争中的地位越来越突出，越来越重要。同经济体制改革，政治体制改革，教育体制改革，科技体制改革等一样，改革开放以后文化体制改革百花齐放，百家争鸣，有了突飞猛进地发展。但长期以来，制约文化发展的一个重要因素，就是把公益性文化事业和经营性文化事业相混淆，政府统包统揽。应该由政府主导的公益性文化事业长期投入不足，应该由市场主导的经营性文化产业长期依赖政府，束缚了文化事业和文化产业的发展，文化体制改革迫在眉睫。

二、我省文化体制改革中出现的问题及面临的挑战

近些年来，我省文化体制改革在探索中前进、在创新中发展。省委、省政府始终把文化建设放在全局工作的重要战略地位，认真贯彻中央决策部署，坚持物质文明和精神文明两手抓、文化事业和文化产业同发展。尽管在推动文化建设方面不断取得新成就，但在改革的进程中还或多或少地存在着一些问题，突出反映在以下方面：

（一）文化体制改革面仍然临着体制机制性障碍

政府多头管理、职能交叉问题仍然存在。新改组的文化新闻广电出版部门并没有能够实际行使起相应部门的统筹管理职能，文化事业与文化产业的各个门类目前仍然分别属于文化新闻广电出版厅局、报社、文联、电视台、旅游、教育、体育等不同部门的多头管理，不可避免地存在政府职能交叉、工作相互推诿、各行其是、重复投资、缺位与越位并存、统筹协调困难等诸多问题。[1]10-11

（二）文化法律体系不够完善

从目前的立法情况看，我国在公共文化领域的法制建设相对滞后，法律法规不健全，立法盲点较多，文化领域诸多方面仍无法可依。到目前为止，只有《文物保护法》、《著作权法》、《图书馆法》、《博物馆法》以及全国人大刚通过的《非物质文化遗产保护法》还相对完善，其他许多文化重要领域，如文艺创作、文化建设、文化事业、文化产业、对外文化交流等方面，还没有相对完善的相关法律，有法可依的根本问题还没有得到解决，根据领导兴趣好恶和文化理解力高低来决定文化发展的情况在许多地方仍普遍存在。与社会经济等领域的立法相比，文化立法总体比较迟缓，尤其是备受关注的电影电视方面没有规范的法律。

（三）政府在绩效考核中侧重于经济指标而忽视文化指标

目前我国政府部门绩效考核指标体系的设置在很大程度上侧重于对经济指标的强调，政府部门推行哪类文化服务、文化服务的效果如何等指标却没有得到足够的重视，导致各级政府绩效考核中过度关注GDP，惟GDP 至上的现象普遍存在。除此之外，政府财政在文化上的投入也非常有限。据统计资料显示，我省城乡居民的人均文化资源占有量与同等水平省份或地区相比存在着较大的差距，尤其是图书馆、博物馆、艺术馆等文化基础设施在建设数量上明显不足、服务范围上十分有限。这些无一不与政府绩效考核中忽略文化指标有关。

（四）多元化投融资体制和文化创新机制亟待建立

现行的投融资体制仍未突破投资主体单一化的政策框架，社会化、多元化、市场化的文化投融资渠道不够畅通，吸引外资及民资投入文化产业的政策体系尚未建立。由于目前河北省大多数文化单位属国有性质、资金的来源主要靠政府投入和财政优惠政策，在调动民营资本和引进外资发展文化产业方面尚缺乏强有力的政策支撑，因而抑制了文化产业资本扩张。

三、加快我省文化体制改革的措施

（一）进一步理顺宏观管理、微观搞活的体制和机制

要以加强宏观管理和减少直接控制为原则，明确界定政府文化管理部门与基层文化单位、文化组织团体的职能。由微观管理为主转为宏观管理为主，由直接管理为主转向间接管理为主，由具体地办文化转为间接地管文化。政府应从对基层文化单位的人事、财务、业务等具体管理中解脱出来，集中精力考虑事关文化发展的方针大计，切实履行好政策调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能，运用文化政策、文化法规和文化经费，对文化艺术和对外文化交流事业进行调控，发挥政府应当发挥的导向作用。基层文化单位作为独立的法人，与政府主管部门不再是下级与上级的隶属关系，而是被指导与指导的关系，从而最大限度地赋予基层单位自主权，使之成为自主经营、自我积累、自我发展、自我激励、自我约束的市场运营主体，充分调动基层文化单位和广大文艺工作者的积极性，增强其自身活力，真正实现“政事”、“政文”分开，宏观掌控，微观放活。

（二）加强文化立法，完善文化法律法规体系

文化法制建设的目标首先应该是法律框架比较完整，文化保护、公共文化、文化产业发展、文化市场管理等重要领域都建立起相关的基本法律制度，形成比较完整的文化法律体系框架。另外，在完善相关框架性制度的同时，不断细化具体制度，各相关领域有专门的法律或者行政法规进行规范，逐步解决制度空白的问题，并且相关制度措施要具有科学性、有效性、针对性和可操作性，基本形成相对完善的具体法律制度。与此同时，既要抓好相关改革实施意见和法规的制定出台，又要贯彻好已出台的一些具体措施，努力取得人民满意的实际成效。按照“谁出台改革意见、谁负责具体落实”和“一级一级，逐层落实”的原则，确保改革措施落实到位。[2]29

（三）进一步拓宽文化投融资渠道，鼓励各类社会资本对文化产业进行投资经营

自筹资金有限，银行贷款不畅，成了许多文化企业面临的一个难题。尽管我国民资丰厚，但文化企业与金融市场脱节还是比较严重，资本在与文化企业对接时始终不够顺畅。随着非公有制经济对国民经济的贡献率越来越大，激活民间资本的投资热情，已是文化产业发展的迫切需要，因此，应鼓励、支持、引导社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业。[3]59要按照“内外有序、逐层开放”的原则，逐步降低市场准入门槛，建立市场准入机制，对于需要产业化的文化领域或单位，逐步向社会资金开放并尽快出台文化开放领域的市场准入标准、准入程序及管理监督办法；要加大对社会投资的政策扶持力度，在项目审批、土地使用、税费征收、贷款获得、贴息享受、股票上市、债券发行等政策的制定和执行上，实行无差别政策待遇。

（四）政府在绩效考核要加大文化考核指标的比重，完善政府文化管理职能

政府在推动文化体制改革的过程中，要改变以往的过多关注经济指标而忽略文化指标的现状，切实把文化考核指标纳入到政府的绩效考核指标体系当中去，建立文化GDP 的概念，构建基于地方政府绩效考评的文化GDP 指标体系。[4]271-272只有当文化发展成为考核指标，才能对文化体制改革起到积极的助推效果。江苏省在这方面做得就比较好，据了解，江苏省盐城市为进一步推进文化盐城建设，市委宣传部和市统计局定期对全市和各县（市、区）的文化及相关产业发展绩效进行定量评估，具体包含：文化发展、政府投入、文化服务、文化消费四大类别，共15 项指标。评价方案采用指数化的综合评价方法，通过合成一个单一的、体现文化发展绩效的综合指数。动态地观察分析全市文化发展状况，监测各地文化发展进程。

（五）完善和支持文化事业发展的相关优惠政策

设立专门的文化产业引导资金，用于文化项目扶持和艺术创作。可以从各级电视台广告收入当中按一定比例提取资金来补贴文化项目和艺术创作，特别是对重大题材，可以加大提取比例。同时，我们还可以利用税收政策来加大对文化项目的支持，比如说减免销售增值税等。再者就是通过彩票发行来募集资金，或者通过激励手段，完善社会资助制度。[5]16-17

[1]王丽萍. 邯郸市“十二五”文广体卫社会事业发展研究[R]. 邯郸市发改委“十二五”规划重大研究课题研究报告.

[2]谢鲁. 加强文化立法推动文化发展大繁荣[J]. 宁波经济，2008(6).

[3]杨巍. 地方文化产业发展研究——以绥化市为例[D]. 长春理工大学学报：社会科学版，2010，23(6).

[4]周国梁. 文化产业竞争力评价指标体系研究[J]. 经济与文化，2010(3).

[5]赵勇. 河北省文化产业发展中地方政府行政责任研究[D]. 石家庄：河北师范大学硕士学位论文，2012.