财税视角下农村公共产品供给的影响因素与机制创新

任高飞 陈瑶瑶

摘要：农村公共品的有效供給不足是当前“三农”问题的重要制约因素。文章围绕《后农业税时代村级公共品供给机制研究》一书研究内容，介绍了农村税费制度改革后农村公共品的供给制度变迁与供给模式，分析了农村公共品供给的影响因素，并从财税治理视角提出创新农村公共品供给机制的改革建议。

关键词：财税治理；农村公共产品；供给模式；供给机制

公共产品供给的相对不足是当前农村经济和城乡一体化发展的重要制约因素。由彭长生编著的《后农业税时代村级公共品供给机制研究》于2016年1月由中国科学技术大学出版社出版。该书基于安徽省401个村庄的调查，对“一事一议、筹资筹劳、财政奖补”等农村公共品供给模式进行了大量基层实践考察，以安徽省84个“村村通”公路工程、村庄整治融资等为案例，对村级公共品供给的动力机制与影响因素进行了深度调查分析，研究案例具有标本意义，研究内容切合农村实际；主要章节遵循先文献综述、基本理论阐述，再案例、实证分析，最后结论启示及政策性建议的写作体例，针对农村税费制度改革后农村公共品供给面临的机制问题，从公共财政视角提出农村公共品供给机制的优化和政策建议，对当前城乡一体化建设尤其是农村社区建设具有重要的现实指导意义和政策参考价值。

一、农村税费制度改革后农村公共品供给制度的变迁与供给模式分析

（一）农村税费制度改革后农村公共品供给制度的变迁

从农村税费制度改革视角，可将农村公共品供给制度的变迁划分为税费改革前和税费改革后两个阶段，其中税费改革前，又以实行家庭联产承包责任制为分界点可划分为前后两个阶段，每个阶段农村公共品的供给方式和制度特征比较具体见表1，本文重点关注税费制度改革后的农村公共品供给制度。

为进一步减轻农民负担，规范农村税费制度，推进新农村建设，我国自2000年开启了具有划时代意义的农村税费制度改革，先后取消了乡村统筹费、农村教育集资、村提留等收费，并在2006年彻底终结了具有2600年历史的农业税。经过近17年的农村税费综合改革和探索实践，农民负担明显减轻，公共财政不断向农村渗透，为城乡一体化发展奠定了坚实基础。农村税费改革冲击了原有的县乡财政收支结构，税费项目的取消致使基层政府公共投入资金来源减少，加之农村劳动力向城市大量流动，农村公共品供给不足问题日益凸现，农村公共品供给制度由“一事一议，筹资筹劳”逐渐向“一事一议，财政奖补”演变，“筹资筹劳”的农村公共品供给制度实施难度不断加大。本文对当前“一事一议”制度困境产生的原因和出路进行了分析，对安徽省东至县开展“一事一议，财政奖补”的实践进行了调查研究，结果表明：与由村民自己“筹资筹劳”相比，“财政奖补”极大地提升了村干部和村民参与地方公共品供给的积极性，但在推进农民合作供给公共品方面作用有限。

（二）农村公共品供给主体变迁与模式分析

农村公共品应由谁来供给，目前学术界主要有三种观点：市场化方式供给、非政府组织供给、政府供给。农村公共品如何有效供给，各地农村基于资源禀赋和经济发展水平差异其供给模式不尽相同，但有一个基本理念：农村公共品投入应包括中央政府投入、地方政府投入、集体投入、各种基金扶持和社会捐助。在农村税费改革后，政府作为农村公共品供给的主体，国家对“三农”的财政投入力度不断加大，尤其是用于农村的基本建设支出大幅增加，增幅较快。1956～2006年每年国家用于农村的基本建设支出及变化趋势见图1。

在这60年期间，以1956年、1976年、1996年、2003年这四年为观测点，国家用于农村的基本建设支出年环比增长率分别是138.70%、12.23%、28.65%、24.44%，而这四年的国家财政支出年环比增长率分别为13.62%、-1.79%、16.32%、11.78%，可以发现国家用于农村的基本建设支出年环比增长率均要高于财政支出年环比增长率。表2为2010～2015年全国公共财政支出及国家对农村“一事一议”补助和道路建设支出，其中国家财政对村级“一事一议”的补助和对农村道路建设支出无论是支出总额还是占同年财政支出比例，总体均呈增长趋势，这两项支出近五年平均增长率分别为15.2%和11.31%，均高于近五年GDP的平均增长率，这些数据充分表明国家逐渐作为农村公共品的供给主体发挥越来越重要的作用。

本文对农村公共品供给主体变迁进行了回顾，在农村公共品供给主体的变迁中，政府两度退出又两度介入，这体现了不同历史时期政府对“三农”问题重要性认识的变化。本文以“村村通”道路工程为例，对集体经济主导型、社区精英主导型、自愿捐助型、集体经济和自愿捐助复合型等农村公共品合作供给模式进行了具体分析，统计分析发现，农村公路（路基）建设模式以集体经济主导型为主，自愿捐助型比例最低。由于当前大多数农村集体经济比较薄弱。因此，国家依托财税治理介入农村公共品供给，激发民间的合作、捐助潜力，不仅必要而且迫切。

二、农村公共品供给的影响因素分析

（一）基于社区角度的农村公共品合作供给影响因素分析

在农村经济快速发展、农民收入不断提高、农民工大量由农村向城市流动和国家对农村投入不断增加的背景下，如何推动农村社区公共品集体合作供给，逐渐富裕的农民合作意愿是否强烈，从社区角度，通过对安徽省6县12乡84个行政村的调查，用Logit和Tobit模型对上述问题进行了实证分析，在控制了项目因素后发现，村集体收入和村民收入是农村公共品合作供给的主要影响因素，社区特征异质性对集体合作结果影响较弱，而劳动力流动对集体合作行动没有影响。从社区层面看，个体和集体的资源禀赋水平是决定集体合作成功与否的重要因素，从经验数据否定了传统理论和国内学术界对农村集体合作的悲观预测，为理解农民在集体合作中提供公共品的行为和结果提供了新的解释和研究视角。因此，解决农村公共品供给短缺的根本出路在于发展集体经济，通过公共财政治理，推进农业结构调整，促进农村二、三产业发展，大力扶持乡镇特色产业，增强乡村经济内在活力，以此带动农民收入不断增加。

（二）资源禀赋和社会偏好对农民合作供给的影响

“一事一议、财政奖补”政策是一种国家主导下的农村公共品投入机制，不仅提升了国家对农村财政资金投入的效率和效果，而且提高了村民参与集体行动的积极性。但由于我国农村地域广阔且人口众多，能获得奖补的项目非常有限，即使在获得“财政奖补”的项目中，也需要农民之间进行合作，自愿筹集资金来解决财政资金的不足问题。经济生活中，个体差异不仅表现在偏好差异，还存在自身资源禀赋的差异，以安徽某农村“村村通”工程中集体合作捐助修路为案例，分析了资源禀赋和社会偏好对公共品合作供给的影响。农村税费改革后，社区公共事务的国家强制力淡出，公共品供给中的相对公平偏好显现出来，在公共品合作供给中，农民的一些社会偏好导致其成为“相机合作”者，这就要求村“两委”等农村公共事務管理者在提供公共品时，要尊重村民的资源禀赋差异，通过村民普遍认可的社会规范引导合作供给行为；应采取适当的激励手段，使农村中的致富能手、德高望重者成为各项公共事务的带头人；设计除基于自利假设的激励相容合作机制外，还应激发村民的社会偏好，使更多利他主义行为出现。

三、财税治理视角下农村公共品供给机制的创新

（一）建立基于PPM的公共品自愿供给机制

提供点机制（Provision Point Mechanim，简称PPM）是被西方学术界广泛研究并成功应用的一种激励机制。PPM主要有三项规则：一是提前设置一个公共品目标预算（PP）；二是如果所有捐助达不到这个PP，所有人的捐助将全部足额返还（MBG）；三是如果捐助之和超过PP，将按照每个人捐助占总捐助的比例返还（PR）。该书以“一事一议”方式进行农村公共品供给的制度安排为背景，将PPM自愿捐助机制引入到农村公共品供给的“筹资筹劳”实践中，对PPM的有效性进行了检验，研究发现：与没有任何合作规则的自发性捐助行动相比，PPM具有相对有效性，设置一个公共品供给的临界成本（PP）对捐助具有显著正面影响。在农村公共品自愿供给捐助中，增加规则设计可以提高集体合作成功概率。PP、MBR和PR规则为村“两委”组织集体供给行动提供了策略依据，对改进“筹资筹劳”政策具有借鉴意义。

（二）构建公共财政框架下需求导向型的农村公共品精准供给决策机制

不同地区的农村基于地理环境、发展状况和农民的偏好不同，对公共品的需求具有差异性。当前农民对农村公共品的供给选择缺乏畅通的需求表达机制和有效的制度安排，公共品的供给项目和规模一般由政府直接决定，偏离农村实际和农民意愿的公共品供给导致供给效率的缺乏和有限资源的浪费。当前农村公共品供给的重点集中在生活垃圾处置、安全饮水工程、农田水利设施、医疗卫生、社会治安、劳务用工信息、农业科技培训等方面，基层政府在公共品供给项目选择时，应对农民的需求及其位序进行充分的走访调查，不断改进“一事一议”制度，建立基于农民需求导向的农村公共品供给决策机制，扩大农民的决策权利，推行公共项目公示制、听证制，将农村公共品供给纳入公共财政体系，构建符合公共财政框架的农村公共品精准供给模式。

（三）创新县乡财政体制，构建农村公共品的长效供给机制

农村税费改革以来，传统的县乡财政收入结构发生了重大改变，与此同时，财权与事权的不对称致使县乡财政支出缺口不断加大，农村公共产品的供给缺乏财力保障；受农村公共品较强的外溢性和投资报酬率低的影响，社会资本难以大规模注入农村公共品供给项目，农村公共品供给渠道、模式较为单一。创新财政管理体制是解决县乡财力被过度汲取和基层财政困难的根本，在后“营改增”时代地方税体系改革中，应加快构建基于保障地方财力的地方主体税和省市县分税比例，合理划分中央和地方政府在农村公共品供给中的责任，积极推进“省直管县”财政管理体制改革，整合县级涉农的专项转移支付资金，提高资金使用效率和基层财政对农村公共品的供给能力。同时，综合运用财政贴息、税收优惠等财税政策，扶持农村公共领域尤其是基础设施投资项目发展，通过政策红利引导社会资本向农村公共项目聚集，促使农村公共品供给主体向多元化发展，建立以财促农、以税惠农的农村公共品长效供给机制。

参考文献：

[1]彭长生.后农业税时代村级公共品供给机制研究[M].中国科学技术大学出版社，2016.

[2]余丽燕.“一事一议”农村公共产品供给分析——基于福建省的调查[J].农业经济问题，2015（03）.

[3]国家统计局网站[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn.

[4]国家财政部网站[EB/OL]. http：//www.mof.gov.cn.

*基金项目：江西省社科规划课题“生态产品供给侧视域下精准生态补偿的财税政策研究”（16YJ10）。

（作者单位：九江学院）