邯郸市社会事业“十二五”规划的发展思路

顾海燕，王丽萍

（邯郸学院 法政系，河北 邯郸 056005）

19世纪末，德国人最早从慈善事业、救济事业的发展脉络中概括出“社会事业”的概念。在我国，社会事业指为了社会公益目的，由政府或其他社会组织举办的科（技）、教（育）、文（化）、卫（生）、体（育）等各种社会服务的集合。自从党的十六届三中全会提出科学发展观，党的十六届四中全会提出“社会建设”以来，社会事业发展作为社会建设的重要组成部分，对落实科学发展观、构建社会主义和谐社会具有重要意义。在“十一五”的最后一年，通过分析邯郸市社会事业发展的成就和面临的困境，为制定“十二五”规划提供发展思路。

一、邯郸市社会事业发展的现状

“十一五”的五年，邯郸市社会事业取得一定发展：财政投入方面逐步增加，如市政府每年设立非物质文化遗产保护专项资金50万元，国家级、省级非物质文化遗产名录数量均列全省第一；[1]4在基础设施方面，邯郸数字图书馆走在了全省的前列；[1]1在服务水平和质量方面，广播电视自办频道增至8套，节目年播出时长增至46000小时，广播电视信号覆盖率基本达到100%；[2]1在体制改革方面，邯郸率先在全省成立了文化市场综合执法大队；[1]5在产业发展方面，截止2008年底，文化产业实现增加值 44.9亿元，占全市生产总值的2.3%。[1]5

与此同时，邯郸市的经济社会发展与全国的一样存在“一条腿长、一条腿短”的问题，社会事业发展中还面临诸多困境：一是邯郸市社会事业的基础设施还难以满足人民群众的基本需求，滞后于经济发展水平，与邯郸市的区域经济中心地位不相适应（见表1）。

表1 2009年中原经济区部分城市、河北省部分城市生产总值、旅游收入比较

二是社会事业体制改革力度不大，政府责任不到位和包揽过多并存，财政性投入“缺位”与“越位”并存。

三是社会事业的品牌发展方面缺乏整体规划，统一的资源由分散的部门分割运作，各部门依据本部门的利益和导向确立规划，造成资源浪费，效率降低，缺乏具有邯郸特色的统一区域观念。如以“太极文化”为基础的广府古城旅游文化产业和体育产业的发展中，涉及文化创意、文化旅游、文化体育、旅游纪念产品开发、地方特色产品推广等多行业、多部门的联动配合。邯郸市的民众和外地旅游者在领略太极拳深厚的文化底蕴过程中，需要了解太极拳的发展历史，欣赏和习练太极拳术，用太极纪念品展示邯郸消费的特定符号价值，购买地方特色产品。“太极拳”是依托统一的“邯郸文化模式”存在，而不是割裂的具体物件。

四是社会事业的发展存在不平衡性，城乡之间、东部地区、中部地区与西部地区之间在投入力度、供给水平、服务可及性、供给质量、成本负担等方面都存在不平衡性。以卫生事业发展为例，邯郸市下辖15县市在区域面积、人口总量分别占全市的91.7%和81.03%，但在医疗服务床位和卫生技术人员方面却只占全市的52.8%和50.84%，与其地域面积和人口总量不匹配（见表2）。

图2 邯郸下辖15县市与邯郸全市医疗卫生资源对比

二、邯郸市社会事业“十二五”规划的初步思路

“十二五”期间，邯郸市社会事业的发展规划应立足科学发展观的要求和社会发展的实践，以“两个创新，两条主线，五项目标”的“225”模式制定发展目标与对策，即以“创新社会事业发展的理念”和“创新社会事业发展的体制”为依托，抓住“统筹基本社会事业均等化”和“非基本社会事业满足多元化需求”两条主线，明确社会事业的归属主体，建构邯郸社会事业发展的“多元主体、多样运作、多方考核”的创新体制，实现“拓展社会事业发展模式，优化社会事业发展途径，增加社会事业发展灵活性，促进社会事业发展公平性，提升社会事业发展效率”的五项战略目标。

三、邯郸市社会事业“十二五”规划的创新思考

当前，政府日益重视社会事业的发展，将其放到突出位置。如果只有发展的愿望，缺乏制度创新的勇气，社会事业就难以取得预期的效果。“当前公共产品供给不足，公共服务的资源配置不合理、不公平，与社会事业发展滞后有关，也与社会事业领域改革滞后有关。”“对此，思想要解放一点，胆子要大一点，步子要快一点。”[3]1邯郸市社会事业的“十二五”规划可以围绕发展理念、体制、模式等创新发展思路。

（一）创新社会事业发展理念，明确社会事业的归属主体

在邯郸社会事业“十二五”规划中，可以创造性地确立“政府的主导地位，社会事业组织的执行地位、非政府机构的补充地位、邯郸市民的归属地位”的发展理念。邯郸市民是社会事业的归属主体，是社会事业的受益者、监督者、评估者，“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”。[4]72首先，在拟定社会事业发展规划草案时，就发展思路、目标、方向、重点工作、重大项目等向社会各界公开征求意见，应当看其是否代表和反映了最广大群众的根本利益，是否致力于提供与经济发展相适应的公共物品与公共服务；其次，明确邯郸市民的监督者地位，在社会事业的实施运作中，通过政策规范赋予其监督的权利；最后，确立邯郸市民的评估者地位，在社会事业发展的评价指标体系中，设置反映人民群众感受“主观生活质量”指标，即在邯郸生活的人们所感觉到的或所承认的生活质量。

（二）创新社会事业发展体制，践行“以人为本”的发展观

政府在社会事业的发展中要有所为，也要有所不为，其前提是明确政府职责范围，区分“基本社会事业”与“非基本社会事业”的界限，建立社会事业的分类承办模式。政府是公益性基本社会事业的主办者，负有全额投入的责任，并要保证均衡化。对于市场化和满足个性化需求的非基本社会事业，政府是组织者、协调者和监管者，要鼓励和扶持社会力量参与，明确其行为责任，加强规划引导，进行有效监管。

1.履行政府组织者和协调者的职责，优化社会事业发展途径

社会事业由于其公益性质，相关法律制度以及政策的严格约束是其发展的驱动力，政府要当好组织者和协调者，为社会事业发展提供制度支撑。一方面，应立足市情，遵循国际准则和借鉴外省市有益经验，积极推进社会事业领域立法工作，着力制定符合邯郸实际和发展前景的地方性法规，加强社会领域法规的监督检查工作，完善法规体系，逐步实现社会事业发展的制度化和规范化，健全社会事业发展的法规体系；另一方面，要发挥各项优惠政策的作用。认真梳理国家及河北省关于社会事业发展的各项政策，切实抓好落实，尽快研究出台推进社会发展的若干配套优惠政策。

2.履行政府监管者职责，提升社会事业发展效率

政府要履行好监管者的职责，重视社会事业的约束性和可测评性，建构推动和把握社会事业发展成效的手段。可以结合邯郸实际，按照国家相关规定，组织专家科学论证，建立《邯郸市社会事业发展评价指标体系》，设立独立的社会事业发展评估机构，提升发展质量，提高发展效率。为此，应明确监督与预警的长效化、动态化机制，即以长效的监督机制来保证社会健康发展，把社会发展目标纳入各级党委、政府的政绩考核，把领导干部落实社会发展目标责任制的情况作为衡量政绩和选拔奖惩的主要内容，任期内逐年考核，离任时进行审核，对工作失职的要追究责任；以动态的预警机制来保证社会稳定，把社会发展中敏感而重要的变量作为制定政策和规划的重要依据，增强应对各种突发公共事件的主动性。

（三）创新社会事业“均等化”发展模式，拓展和延伸“邯郸创造”模式

我们在经济发展中提出了“邯郸创造”的发展模式，可以在社会事业的模式创新中实现“邯郸创造”的拓展和延伸。实现均等化是邯郸市社会事业的长远发展目标，短期内应注重“均等化”发展模式的创新。

1.创新社会事业均等化的区域统筹机制，增加社会事业发展灵活性

“十二五”期间，以邯郸地域载体，不同时期、不同区域形成的文化系统的有机统一整体，打造“五个区域文化中心”品牌的形式，建构统一“邯郸文化模式”的区域统筹概念，摒弃将各文化系统割裂开来分析的思维。以重点项目建设为依托，统筹发展规划和资源开发，统筹各自区域内的社会事业和社会产业，形成统一的品牌运作流程，以区域发展带动实现邯郸市的城市与农村，东部、中部与西部的社会事业均等化：即以市内传统“赵文化”为基础，进行区域文化内涵的发掘和传承，建构“邯郸文化标志中心”；以东部大名“宋府明城”建设为依托，以黑陶、草编、织布等文化遗产保护、传承、应用为主导，整合东部社会事业资源，建构“邯郸文化遗产中心”；西部“女娲文化”、“红色旅游文化”和“生态旅游文化”相结合，建构“邯郸文化精品旅游中心”；南部以“邺城遗址保护开发”、“漳河文化产业园区”和“溢泉湖度假村”开发建设为契机，整合传统与现代文化，建构“邯郸文化现代产业中心”；北部以“广府古城”、黄粱梦“梦城”和“太极拳推广”为先导，整合北部的旅游、会展、传媒、健身等社会事业产业，建构“邯郸文化古城中心”。

2.创新社会事业发展的部门统筹机制，增加社会事业发展灵活性

在前述的邯郸社会事业区域统筹的发展中，每一个区域中心的建构都涉及到社会事业发展各部门之间、社会事业各部门与其他部门之间的横向协调和市县（区）的纵向协调等实践困境。为此，可以探索试行“邯郸文化模式”的上下联动、左右联动的部门联动协调机制，建立“大事业部制”理念，试行以主管市长牵头、协调各部门的“社会事业委员会”运作机制，将文化、广播、体育、卫生、旅游、科技、教育、财政、规划、土地等多部门整合在一起。如以永年“邯郸文化古城中心”建构为载体，多部门整合的“社会事业委员会”协调运作，系统开发太极文化的研究与推广、太极拳的动漫影视作品、太极拳运动会、广府、黄粱梦、太极拳的地域旅游和文化产品开发等社会事业产业。

3.建立“一个机制，五个倾斜”的公共财政，促进社会事业发展公平性

“统筹社会事业均等化”并不是所有的社会事业都均等，所有的城乡、区域之间都不存在差异，而应是政府主导的满足现阶段基本公共服务需要的最低标准的均等化。“十二五”期间，市级公共财政改革可以在投入领域试行“一个机制，五个倾斜”，即建立社会公共服务财政支出持续稳定增长机制，调整市财政支出结构，提高社会事业支出的比例，扩大政府购买社会事业公共产品的范围，探索市、区在公共产品供给事权划分方面的调整方案，发挥公共财政的主导作用；“五个倾斜”是财政支出向基本公共服务领域倾斜，向农村地区倾斜，向东部地区倾斜，向重点建设项目倾斜，向薄弱行业倾斜。

[1]邯郸市文化事业“十一五”发展成就和“十二五”发展思路及目标[R].邯郸市文化局，2010.

[2]邯郸市广播电影电视局“十一五”工作总结暨“十二五”工作部署[R].邯郸市广播电影电视局，2010.

[3]温家宝.关于发展社会事业和改善民生的几个问题[J].求是，2010，(7).

[4][法]托克维尔.论美国的民主（上）[M].北京：商务印书馆，1991.