农村 “两委”换届“后遗症”浅探——广西贺州市2011年农村“两委”换届调研

奉全胜，梁 惟

（1.2.中共贺州市委党校，广西 贺州 542800）

农村 “两委”换届“后遗症”浅探
——广西贺州市2011年农村“两委”换届调研

奉全胜1，梁 惟2

（1.2.中共贺州市委党校，广西 贺州 542800）

农村“两委”换届“后遗症”的主要表现在村干部年龄老化、非理想的人当选、“两委”不和以及出现落选后村干部心理失衡等现象。“后遗症”产生的原因在于受“打工经济”、宗族派系势力、政策和制度上的不足等因素的影响。根治“后遗症”应完善民主与法制、完善离职定补制度，通过关怀与培养，以及壮大农村集体经济等途径来进行。

农村；“两委”换届；后遗症

“村民自治被认为是1980年以来中国农村的一个重要的政治进步，每三年一次的村级选举使村民的民主权利意识有所提高，选举规则也不断规范。”[1]然而，在一些地方的农村，“两委”换届后或多或少会出现一些“后遗症”。探究这些“后遗症”的生成原因、找到其根治的对策，对于我国农村的发展和稳定，无疑具有重要意义。

一、“两委”换届“后遗症”的主要表现

（一）村干部年龄老化，治理村庄的能力有限

干部队伍的新老交替、领导班子的新陈代谢是一种自然规律，也是党的事业薪火相传的需要。如果村里的干部总是那几个老面孔，缺乏新鲜的血液，不仅影响到干部队伍的新老交替，也会影响到村委治理村庄的能力。这些人由于历史、年龄的关系，受教育程度相对偏低，思想相对比较保守，不能大胆地面对村中的事务和发展农村经济，他们引导和带领村民生产致富的能力也将会比较有限，村庄的活力和生机因此也会比较有限。从统计数据看，各县（区）农村“两委”干部的平均年龄都不高，年龄结构都得到了进一步的优化。比如，在八步区《2011年村（社区）“两委”换届选举工作总结》中提到，新一届村级“两委”班子成员平均年龄41岁，比上届低2岁，其中40岁以下612人，占38.4%，比上届提高4.8个百分比；30岁以下152人，占9.5%，比上届提高1.2个百分比。然而，在全县（区）农村“两委”干部平均年龄不高和下降的背后，还是难掩“两委”干部年龄老化这个突出问题。比如，同样是八步区，同样是在今年，在《做好新形势村（社区）“两委”换届选举工作的思考和探索》明确提到：“村干部年龄老化、文化程度偏低的现象比较严重”。平桂管理区在《换届选举工作情况汇报》中也提到“两委干部年龄老化严重，文化素质普遍较低”。据富川县选前的摸底调查，该县连续工龄达10年、年满60岁和村（社区）“两定”干部21人，连续工龄达15年以上、年满55周岁的村（社区）“两定”干部63人。据调查，换届后，村干部年龄老化现象在贺州市仍是一个常见的问题，尤其是村党支部干部老龄化现象尤为明显，后备党员干部缺乏尤为明显。有些村庄甚至出现因村支书没有合适的人选，导致原任支书已达退休年龄而不得不继续连任的情况。比如，八步区黄洞瑶族自治乡全乡共有4个村，换届后，只有一个村的支委书记是46岁，另外3个村的支委书记都是50岁以上，其中有一个已达60岁。村干部老龄化的另一表现是，有些村后备干部缺乏，“两委”干部选来选去都是那几个老面孔。比如富川瑶族自治县某乡，全乡共有9个村（社区），本次换届后，其中有2个村的“两委”干部全部为前任原班人马，一个都不发生改变。

（二）非理想的人当选，乡镇政府与村（支）委关系难顺畅

在农村党组织的换届选举上，贺州市已经实现在全市实行“公推直选”。八步区农村支委换届基本程序是，先选出支部书记，然后选副支书，最后选支部委员。候选人在支部书记落选后，仍可参选副支书，在副支书落选后，仍可参选支部委员。在完成村支委的换届后，在村支委的领导和监督下进行村民委员会的选举。选举的具体操作由村民选举委员会进行，村民选举委员会主任由村支书兼任。贺州市其他县（区）农村“两委”换届的基本程序与八步区的大同小异。在“两委”的换届过程中，乡镇政府只起监督和引导作用，做到了充分发扬民主，使换届选举真正体现党员群众的意志和愿望。

然而，由于诸多原因的影响，一些村的“两委”在换届后，当选的并非理想的人选，甚至出现上级政府不愿看到的人当选及黑恶势力进入村委的情况。这些当选的非理想人选，主要是指有黑社会倾向的，或者有过带领村民与乡镇政府作对的，或者有过违法乱纪前科的村民。尤其处于关键岗位的村支书、村委主任，当这两个岗位的当选者不是上级政府所愿意看到的人时，换届后，乡镇政府与村（支）委的关系能否顺畅就有疑问了。比如在富川瑶族自治县柳家乡的龙岩村，上届选出的村支书和村委主任在任上都曾煽动村民与政府作对，最后的结局是两人都被免职并受到司法机关的查处。在本次“两委”换届中，仅支委书记一职，富川县出现有3例并非以候选人身份当选的，也就是以“另选人”的方式当选的。有乡镇领导指出，以“另选人”当选的村支书肯定不是组织认可的人选，但由于选举过程并无发现违法现象，上级必须对他们进行任命。但是这对乡镇政府与村（支）委的关系就会多少有些影响，上级政策的贯彻实施也会受到影响。

（三）“两委”不和，村民自治陷困境

“两委”不和一直是村民自治的核心难题。它们之间的矛盾主要体现在村委会主任和村支部书记身上，如果两者恰好都是强势人物，陷入权力争斗，勾心斗角，各自拉帮结派，分庭抗衡的现象屡见不鲜，从而导致一些村庄基层治理处于瘫痪状态，如果矛盾激化甚至会酿成恶性事件，影响了社会稳定与和谐。这种情况在全国各地都不鲜见，贺州市同样出现过这种情况。柳家乡的龙岩村，由于垃圾处理厂和风力发电站这两大项目的兴建，巨大的利益分配引发众多的分歧，基于血缘的亲疏和利益的差异，长期以来形成了两大派系。2009年，支委书记和村委主任因违法违纪被免后，乡政府一直想补选支委书记，但一直都没成功。因为只要推出一个候选人，与该候选人不同派别的党员就集体缺席选举大会，支书一位的空缺一直维持到本次换届。本次“两委”换届，在乡政府的协调下，出于平衡力量的考虑，预先设计支书和村委主任两个关键职位分别是两派的人选担任后，换届终于取得成功，支书和村委主任分别代表两个派系。现在换届刚结束，“两委”矛盾尚未显现，但矛盾的种子早已埋下，日后“两委”相处以及村庄的治理问题显然还需各方共同努力。

（四）个别落选村干部心理失衡，影响村庄的和谐与稳定

每次“两委”换届后都会有个别落选的村干部不能摆正自己的心态，总是怀疑有人在选举中做了手脚，致使自己落选。于是他们处处发泄自己的不满，除了用上合法的与非法的上访外，还利用自己在上届任职的机会，不配合换届的交接，有些人还造谣惑众，煽动村民与新“两委”作对，甚至利用黑恶力量来为自己“出气”，引发暴力打斗。有些心理失衡的落选者还长期在明里和暗里跟新村委作对，处处带头非法上访，阻挠村委的工作，制造新矛盾，惟恐天下不乱，这部分落选者其实已变成了威胁农村和谐稳定的策源地。落选村干部心理失衡现象各地都时有发生，在上届富川瑶族自治县柳家乡的社区“两委”换届上，原任村委主任因未获正式提名为新一届村委主任的候选人，就怀疑是村支书在搞鬼，于是就采取威胁、恐吓等手段来应对村支书，后来还召来黑社会势力进行打斗，严重地影响了社区的和谐与稳定。本次“两委”换届，八步区和钟山县在总结汇报材料上都提到了落选村干部心理失衡、上访这个问题。

二、“后遗症”的成因

（一）受“打工经济”的影响

青壮年外出务工，导致村干部年龄结构老化，整体素质下降。从总体上说，贺州是一个欠发达地区中的欠发达地区、后发展地区中的后发展地区。2009年，全市生产总值、财政收入、一般预算收入、规模以上工业增加值、进出口总额等多项指标总量均排名全区倒数第一，其中人均生产总值仅为全区平均水平的72.67%，人均财政收入858元，仅为广西平均水平的45.25%。家乡的贫瘠和落后，使得大批有一定能力、素质较高的农村青壮年外出经商打工，老人和小孩留守农村，导致村干部年龄结构老化、整体素质下降，导致农村后备干部缺乏，真正有驾驭市场经济、发展农村经济等能力，并且在年龄、思想、文化等方面都符合条件的人选很少。昭平县在《换届选举工作进展情况汇报》中提到“部分村外出务工经商选民占选民总数的五分之二以上”。

（二）宗族派系和黑恶势力的影响

宗族派系的影响是非理想人当选和“两委”不和的重要原因。宗族派系影响“两委”选举，导致非理想人当选。中华民族有着源远流长的封建宗族派系观念，如今封建社会早已结束，但宗族、派系等封建社会遗留下来的负面文化在农村仍深有影响。改革开放后，由于行政影响力在乡村社会的逐步弱化，宗族活动再度活跃，宗族势力的不断壮大。为了给本家族谋取更多的利益，他们往往以血缘关系为基础，由族长或家族中权威人士出面推出代言人，通过串联、游说，甚至贿选、威吓的手段动员本族村民，形成庞大的利益集团来左右村委会的选举过程，以达到控制村级政权的目的。于是，不少群众往往把民主投票投成了“家族票”、“派系票”，从而致使不是组织认可的人当选为村干部。“两委”换届后，各宗族派系从各自的利益出发，对“两委”中的代理人施加影响，并进而影响村委的决定，这就容易引发“两委”之间的矛盾。

同样，黑恶势力的插手影响也是非理想人当选和“两委”不和的重要原因。

（三）政策和制度上的不足

1.政策和制度上的不足是导致“两委”不和的一个原因。“如果村支两委的关系普遍出现了不协调的状况，那么根源在于不同制度规范之间存在矛盾，村支两委之间的权力冲突不过是这种矛盾的外化。”[2]《村组法》规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，即村委会与村党支部是领导与被领导的关系，村民自治是在党领导下的自治。《村组法》同时也规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。于是，农村党支部与村委会就成了一对难以调和的矛盾。为什么会出现这种情况？关键在谁说了算的问题上。由于农村的事务错综复杂，难以区分孰重孰轻，这导致了实践中村支书与村主任在许多问题上拥有同样的决定权。在这样一个不协调的机制中，其结果就是矛盾和混乱：村支书说的，村委会就是不执行，或者软拖硬抗，阳奉阴违。从目前情况来看，制度的缺陷确实使“两委”在实际工作中引起矛盾，造成“两委”不和的状况出现。

2.政策和制度上的不足也是导致落选村干部心理失衡的一个因素。目前，贺州市对离任村干部的补助和保险问题没有明确的和统一的规定，县（区）操作起来比较难，一些退下来的村干部的补贴问题如何处理，没有具体的措施，而且现行的干部离职享受定补的条件过于苛刻。比如，钟山县在选举工作汇报中就认为，村干部管理问题还需要进一步明晰，离退休村干部的待遇问题，特别是对村干部离退休工龄、年龄的鉴定标准没有新的政策依据，还是延用80年代的文件。富川在《村（社区）“两委”换届选举工作进展情况汇报》也提到，该县对离职村干部享受定补的条件依据仍然是90年代县政府制定的标准：一是男年满60周岁，女满55周岁，连续工龄达10年者；二是男年满55周岁，女满50周岁，连续工龄达15年，因病不能坚持工作，经乡镇党委、政府批准者；三是除上述条件外，连续工龄达20年离职者。这样的规定就会导致这样的结果发生：有些村干部已经做了10多年，还差一两年就可符合离职定补的条件，离职定补相当于干部退休金，然而偏偏这时候在换届中被换了下来，于是他会觉得“白干了十多年的村干部”，这难免有些心理失衡，容易引发一些矛盾和冲突。

三、根治“两委”换届“后遗症”的对策

（一）民主与法制是根除“后遗症”的根本途径

暗箱操作和不公平竞争是引发矛盾、产生换届“后遗症”的最大根源。在换届过程中，相关党政部门要创造出一个公平、公正、公开、民主的环境，确保选举在依法依规中进行。要组织全体党员和群众代表学习严肃换届纪律的文件精神，要把“5个严禁，17个不准，5个一律”以及“10不准”印发到每个党员和选民手中，让每个选民将换届纪律牢记于心，不闯红线。同时，加大监督工作力度，对贿选、拉票，宗族、宗派、宗教和各种非组织活动干扰、妨碍换届选举工作的，及时予以制止和纠正；对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、砸毁票箱、冲击选举会场等破坏、妨碍换届选举工作的，要及时依法坚决打击。只有在选举中做到依法依规进行，做到民主与法制，才能消除宗族派系势力和黑恶势力对换届的影响，才能选出农村的理想“两委”干部，也只有这样才能减少落选村干部的失衡心理。

（二）培养与关怀是做好换届后续工作的重点

要重视对后备干部的培养和落选村干部的关怀。重点培养选拔种养殖大户、双带能手、大学生村官等一批村级后备干部。落实好落选村干部各种补贴待遇，引导村（社区）干部正确对待换届中的“进、退、留、转”，帮助解决他们在任期间各种遗留问题，消除不稳定隐患，使他们愉快地接受党员群众的选择，支持新一届班子开展工作。要帮助、监督新老班子及时做好公章、帐册、档案等移交工作；指导帮助村里建立和完善各项制度，进一步规范村务公开和民主管理工作；帮助新班子立足本村实际，进一步理清发展思路，特别是制定好村级集体经济发展规划和新农村建设规划。

（三）集体经济的壮大是农村留住人才的基础

在市场经济的今天，由于城市与农村在生活和工作条件等方面存在着巨大的差距，大量的农村精英不愿意呆在穷乡僻壤的农村，许多有知识、有能力的中青年外出务工，这是可以理解的。外出务工虽能增加农村的收入，但同时也会产生一系列的社会问题，农村的问题始终还是要靠农民自己来解决的。只有政府加大对农村的投入，逐步改善农村的生产和生活条件，逐步壮大农村的集体经济，才能逐步把农村的精英人才——青壮年留下来，为发展农村、管理农村作贡献，才能增加农村发展的后备力量，才能根本性地提高农村“两委”换届的质量，才能根本性地提高农村“两委”干部的质量。

（四）完善离职定补制度是减少落选村干部心理失衡的重要途径

目前贺州市现行的农村干部离职享受定补的条件过于苛刻，三县两区对离职村干部的离职年限标准和计算方法并不相同，在一定程度上可以说有违公平公正。做了十几年村干部，在还差一两年就可以享受离职定补的情况下被换届换了下来，这难免使落选者产生心理失衡。随着时代的进步，随着经济的发展，全市应该提高农村干部的待遇，扩大全额补贴干部的范围，降低村干部享受定补的条件，并制定全市统一的村干部离职定补年限标准。

除了上述的主要措施外，要根治换届的“后遗症”，做好选前宣传、信访、摸底调查等工作，以及做好重点难点村的换届试点工作都是十分重要的。

[1]谭青山.村级选举后的治理困境与对策[J].华中师范大学学报，2011（1）.

[2]郭正林.中国农村二元权力结构论[J].广西民族学院学报，2001（6）.

Aftereffects of New “Two Committees” Elections in Rural Areas——On the New“Two Committees”Election of 2011 in Hezhou Rural Areas

Feng Quansheng1，Liang Wei2
（1.2.Hezhou School of the Communist Party of China,Hezhou 542800,China）

The aftereffects of the new “Two Committees” elections in the rural areas mainly include an ageing leading group,unsuitable candidates elected,disharmony between the old and new “Two Committees” and psychological imbalance of the unelected candidates.These aftereffects result from the influence from the labor economy,clan forces,policy and institutional deficiencies,etc.The aftereffects should be resolved by improving the democratic and legal system and the system of granting fixed living subsides to those who leave office,by giving care and cultivation and by strengthening the rural collective economy.

rural areas;the new“Two Committees” elections;aftereffects

D67

A

1673-8535（2011）06-0043-05

2011-10-06

奉全胜（1969-），瑶族，广西富川瑶族自治县人，中共贺州市委党校讲师，教研室主任，研究生，研究方向：党史党建。

梁惟（1974-），男，广西博白县人，中共贺州市委党校讲师，哲学硕士，研究方向：政治哲学。

覃华巧）