基于史密斯模型的重大火灾隐患挂牌督办过程研究——以F 市D 广场为例

黄普铭

（韶关市消防救援支队，广东 韶关 512026）

在我国经济社会的快速发展过程中，一些地方和单位消防安全意识淡薄，忽视了对消防安全的投入，产生了大量火灾隐患甚至是重大火灾隐患，已成为威胁城市公共安全的重大风险. 现行的《中华人民共和国消防法》（1998 年4 月颁布，2008 年10 月、2019 年4 月两次修订，2021 年4 月修正，以下简称《消防法》）第五十五条规定，“消防救援机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由应急管理部门书面报告本级人民政府. 接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改”［1］. 国务院办公厅关于印发《消防安全责任制实施办法》的通知第六条规定，“县级以上地方各级人民政府应当落实消防工作责任制，……建立常态化火灾隐患排查整治机制，组织实施重大火灾隐患和区域性火灾隐患整治工作. 实行重大火灾隐患挂牌督办制度. 对报请挂牌督办的重大火灾隐患和停产停业整改报告，在7 个工作日内作出同意或不同意的决定，并组织有关部门督促隐患单位采取措施予以整改”；第八条规定，“对重大火灾隐患，应当组织有关部门制定整改措施，督促限期消除”［2］. 可以说，重大火灾隐患挂牌督办已经有了法制层面的政策. 然而在具体的政策执行过程中，由于建筑火灾隐患成因复杂，整改难度较大，导致各地的执行方式和效果不一［3］. 常规的路径是政府名义挂牌、消防部门督促、单位自行整改；非常规的路径是政府名义挂牌、政府牵头督促、“政府+部门+单位”协同整改［4］. F 市D 广场重大火灾隐患3 次由政府挂牌督办整改，先后采取了常规与非常规的路径，前后历时14 年才得以完成整改，是一个典型的重大火灾隐患挂牌督办案例.笔者运用史密斯政策执行过程模型进行分析，提出合理化的建议，为同类型的重大火灾隐患整改工作提供参考.

1 研究框架：史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型是由美国学者托马斯·史密斯在20 世纪70 年代提出，主要有理想化政策、目标群体、执行机构和政策环境等4 个相互影响的核心要素（见图1），是政策执行领域一个重要的分析模型［5］.

图1 史密斯政策执行过程模型

2 F 市D 广场重大火灾隐患整改过程

F 市D 广场位于当地商业步行街中段，是一幢集购物、小商品城、旅业、数码城、娱乐休闲、办公、餐饮等功能于一体的综合性商业大厦，始建于1994 年10 月. 开发商最初拟建地下1 层、地上6 层，建设过程中自行加建为9 层（高36 m，总建筑面积近50 000 m2），在未办理消防审核验收手续情况下，于1997 年建成投入使用，至今已20 多年. 现有产权业主160 多户，经营商户500 多家，高峰时段近6 000 人同时在大厦内经营、消费购物. 与诸多既有建筑一样，既存在疏散楼梯宽度不足、防火间距不足等先天性的火灾隐患，又存在后期违规私搭乱建、改变原有结构、改变场地用途、电线私拉乱接、占用消防通道等行为，加之部分业主拆分变卖，产权复杂，消防安全管理责任主体混乱，隐患问题重重，整改难度极大［6］. 当地消防部门先后于2004、2014 年提请市政府挂牌督办整改，采取常规做法，由于物业公司和业主整改资金筹措困难，整改成效不理想（见表1）. 2018 年6 月，F 市政府成立了D 广场火灾隐患整治工作指挥部，打破常规，由市财政出资及垫资整治. 市长亲自担任指挥长，29 个中省及市直有关单位的主要领导为成员，市长与16 个单位主要领导签定整治工作责任状，召开了40 多次会议，研究并解决了110 多项具体工作任务. 在各成员单位的共同努力下，分阶段整层查封，使用第三方公开透明资金运用情况，并由市司法局聘请法律顾问提前介入，负责整治过程中的法律问题把关. 经过一年的时间，全面完成了D 广场重大火灾隐患的整治工作，通过了整治专家组的联合验收，排除了F 市中心威胁公共安全多年的重大风险.

表1 F 市D 广场重大火灾隐患3 次整改过程比较

3 F 市D 广场重大火灾隐患挂牌督办过程因素分析

3.1 理想化政策：上下需要衔接

目前，重大火灾隐患整改最根本的政策依据就是《消防法》. 按照《消防法》规定，消防机构发现火灾隐患，应当及时通知有关单位或者个人采取措施，限期消除隐患. 对于营业性场所，逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款.但责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安消防机构报请当地人民政府依法决定，由公安消防机构执行.《消防法》 还规定，消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府. 接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改. 也就是说，重大火灾隐患必须整改消除. 这也是在D 广场重大火灾隐患多次挂牌督办过程中，当地政府和消防部门的最大底气所在. 但是，在对于挂牌如何实施、挂牌期限等方面，全国没有统一的政策规定；虽然2006 年5 月，当时的公安部消防局曾经颁布过《重大火灾隐患判定、督办及立销案办法（试行）》，对消防部门如何开展工作进行了规范，但是现在已经废止；F 市所在的省以及当地也都没有出台相应的实施细则，导致D 广场重大火灾隐患整改陷入僵局.

3.2 执行机构：消地需要协同

现行消防法律法规，消防部门对经济和社会生活影响较大的企业没有停产停业的决定权，只能报请政府决定. 传统的挂牌督办常常是一挂了之，由当地人民政府发文予以挂牌，但实际上整个过程是由消防部门进行督促整改，政府的分管领导或主要领导通常会在某个重要时间节点到现场进行检查，但是真正落实的执行机构还是消防部门. D 广场重大火灾隐患整治涉及公安、工商、住建、城管、国土、消防、司法、供电等10 多个部门和3 大通信运营商，单靠消防部门肯定协调不过来的. 在前两轮的挂牌督办过程当中，就是这样的一个形式. 到了第3 轮整治，市政府成立了由市长任指挥长的火灾隐患整改指挥部，可以协调20 多个相关的部门单位，这才真正形成了强有力的执行机构开展整改工作.

3.3 目标群体：矛盾需要化解

在D 广场重大火灾隐患挂牌督办中，目标群体主要是业主、经营商户和物业公司. 他们各有各的诉求. 有的经营户安全意识淡薄，认为并不危险，等待观望；有的认为由于消防设施维修改造工程范围较大，需要一些商户临时搬迁，如果采取全部停业“一刀切”的方法，对他们的影响非常大. 由于整改资金近千万元，主观上并非不想整改 ，但受现有经济条件的制约而无力整改. 业主不愿意承担，物业也一直拿不出来这么多钱，垫资的话，事后的追缴，他们没有这个相关的能力，如果要提请法院的追讨，他们也是有心无力. 在第3 轮的挂牌督办中，F 市政府发现了这个问题. 考虑到该广场的一些物业是国资委下属的企业所有的，因此，这个部分就由市财政出资或者先行垫资，事后再采取用法院、司法部门介入进行追讨. 同时，采取分阶段整层查封用于施工，最大程度了减少了对经营者的影响，因而得到了大家的支持.

3.4 政策环境：内外需要联动

由于重大火灾隐患挂牌督办涉及各行各业，如何凝聚政府部门和商户业主的共识，增加整改的动力，减少整改的阻力，这需要良好的政策环境. 在3 次的挂牌督办当中，消防部门都是借助当时社会上发生的一些重大事件契机，提请政府进行挂牌. 在前2 次的挂牌督办过程中，消防部门主要是从外部发力，通过提请政府挂牌督办，在新闻媒体曝光企业的火灾隐患，广泛营造整改声势，使得企业主体承受着较大的舆论压力，从而配合开展整改［7-8］. 2004 年吉林“2.15”中百商厦特大火灾后，全国都开展了公众聚集场所消防安全专项治理，F 市消防部门抓住契机及时提请市政府开展了第1 轮挂牌督办；2014 年5 月，D 广场二楼的一间小商铺由于电线短路引发火灾，身处其中的广大业主和商户深受触动，当地新闻媒体也进行了广泛的报道，消防部门因势利导，又向市政府提请了第2 轮挂牌督办. 但是，仅靠企业自身无法筹措巨额的整改资金，而且涉及建筑外围的供电线路、宽带改造、外墙广告招牌、遮雨棚拆除等工作，没有相关行业部门参与发力，导致整治工作陷入困境. 因此在内部方面，政府以及各行业部门需要足够的动力履行自身职责. 2018 年，全社会上下都对“管生产必须管安全、管行业必须管安全、管业务必须管安全”有了更深刻的认识，在消防改革和应急管理体系整合的大背景下，F 市消防部门再次向市主要领导汇报了D 广场的重大火灾隐患情况，启动了第3 轮挂牌督办. 市政府成立了整治工作指挥部，市长亲自担任指挥长，与16 个单位主要领导签定整治工作责任状，还举行了誓师大会，通过刚性问责机制“一插到底”，显著提升了整改效能.

4 改进措施和建议

通过以上的梳理，F 市D 广场重大火灾隐患挂牌督办一波三折，前后延续14 年才彻底完成整改的原因，正是没有能够在政策执行过程的4 个核心要素找准着力点，影响了执行效能. 因此，为了使类似的重大火灾隐患挂牌督办工作能够更加顺利进行，笔者建议在政策执行层面，需要在4 个方面有针对性加以改进.

4.1 制定配套文件，完善合理政策

F 市所在的广东省已于2022 年颁布了《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》，要求县级以上人民政府实行重大火灾隐患挂牌督办制度［9］. 各地政府应当出台《重大火灾隐患挂牌督办工作办法》等配套的规范性文件，明确政府挂牌督办的范围、政府职责、部门职责、整改资金保障、责任制考核等内容，建立重大火灾隐患挂牌督办的长效机制.

4.2 明确责任主体，建强执行机构

重大火灾隐患挂牌督办工作是一项复杂的系统工程，需要采取强有力的手段攻坚克难，持之以恒地将整改推进深入. 属地政府应当承担整治行动的总指挥责任，成立火灾隐患整改指挥部，或者由当地消防安全委员会调集各方力量参与整治. 同时，消防部门应当做好主推手，落实消防监督执法责任，确定隐患底数台账，提供专业整治依据和参考.

4.3 抓住主要矛盾，掌握目标需求

重大火灾隐患单位通常涉及责任主体多，要抓住矛盾的主要方面，通过调查问卷、座谈会等形式，充分了解群众诉求，做好资金来源、停业补偿、设施要求、整治意见等方面的调查摸底，可以有效减少群众抵制的阻力、推进隐患整治.

4.4 内外双向发力，改善政策环境

一方面，火灾隐患整改指挥部或者消防安全委员会要加大督导力度，实行绩效考核，严格问责问效，通过压力传导，充分调动各相关行业主管部门的整改工作动力. 另一方面，要针对经营主体，加大整改隐患的宣传，通过媒体曝光、张贴告示等方式，营造隐患必改的氛围，争取社会群众的理解和支持，增强舆论氛围.

5 结束语

通过运用史密斯政策执行模型分析，可以知道理想化政策、执行机构、目标群体及环境是影响重大火灾隐患整改政策执行的重要因素. 因此，应当完善合理政策、建强执行机构、掌握目标需求和改善政策环境，不断优化政策执行过程，从而提升重大火灾隐患挂牌督办的执行效果.