基于网络化治理的仙桃国际大数据谷治理模式研究

陈丽璇

摘要：随着互联网、大数据、人工智能等高新技术的不断发展，大数据巨头不断加快与地方政府合作，建设大数据产业基地，大数据产业发展迎来了“黄金期”。网络化治理作为一种新的公共治理模式，为大数据产业园的未来发展提供了诸多参考。文章通过分析网络化治理的内涵及特征、网络化治理的主体及作用、网络化治理的运行机制，以探索出网络化治理在仙桃数据谷中应用的关键因素。

关键词：网络化治理；治理模式；大数据产业园

为适应全球大数据产业快速崛起趋势，构建具有国际竞争力的创新生态圈，2014年重庆市决定规划建设仙桃国际大数据谷。仙桃数据谷在“实施国家大数据战略加快建设数字中国”的重大部署和国家临空经济示范区的战略定位背景下，“布局‘1+3+5+10+N创新生态体系，聚焦智能汽车、智能终端、航空产业、生命健康、智慧城市等5个产业方向的核心大数据，联动国家信息中心、两江云计算中心、掌握海量数据企业等集聚数据资源，布局物联网（IOT）、集成电路设计（IC）、人工智能（AI）等3大核心产业，重点发展智能汽车、智能终端、航空产业、生命健康、智慧城市等5大产业，打造智能样机生产平台、全套3D打印平台、智能外观设计平台、智能汽车协同创新平台、仙桃国际学院人才培养平台、超算平台、工业设计云平台、类脑技术平台、生物医药研发平台、航空服务平台，针对“智能汽车、智能终端、航空产业、生命健康、智慧城市”等5大产业领域提供完善的行业整体解决方案，建立产业与科研深度融合的桥梁。目标企业包括工业、航空、金融、健康、教育、设计、商务、城市管理等大数据应用领域，以及虚拟现实、服务机器人、智能穿戴、智能终端的行业龙头。”

中国共产党第十九次全国人民代表大会在北京顺利召开，报告指出我国要“进一步深化供给侧结构性改革，支持传统产业优化升级，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，因此，仙桃数据谷规划建立及其发展是顺应时代浪潮，立足于一个良好的发展平台上，为大数据产业的发展提供了有利的条件。十九大报告还指出我国的社会主要矛盾已经发生转变，公众的需求越来越多元化，这需要政府提供更多元、更优质的公共服务。仙桃数据谷的各项新兴技术成果广泛涉及城市管理、教育、健康、金融等领域，促进与政府工作的深度融合，不仅是提高政府工作效率的重要法宝，也是政府向公众提供更多元、更优质服务的工具。

面对这个信息爆炸的时代，政府面临的挑战愈来愈复杂，政府治理的难度愈来愈高。对于仙桃数据谷来说，政府在引导其发展过程中扮演的角色和应当承担的责任应当有所转变，这就需要一种更加高效和更有适应能力的治理模式——网络治理模式。网络治理模式通过引入多元的参与主体，创新仙桃数据谷的治理机制，优化仙桃数据谷的资源配置，对促进其发展具有重要的现实意义。

一、网络化治理的内涵及特征

网络化治理作为治理理论的重要组成部分，产生于20世纪末，最初运用于企业管理中，公共管理意义上的“网络化治理”是20世纪90年代提出的。 在理论发展初期，许多欧美学者对网络化治理没有十分清晰的定义，同时也没有提出明确的网络化治理框架。直到斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《网络化治理——公共部门的新形态》一书中才首先对网络化治理立论体系作了较完备系统的介绍，对网络化治理的定义、优势、挑战等都作了详细的阐释。他们认为，“网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的有影响的发展趋势正在河流，即：非营利组织、营利组织等广泛参与到公共服务的供给中；改变传统的官僚制结构，采取横向‘协调，纵向减少层级的做法使行政管理序列变得更为扁平化，提供有效地管理公司合作网络，从而在多元服务需求和多用户服务管理的基础上建立互动和倾向于网络化运行的服务模式。” 具体而言，网络化治理大致有以下特征：1.网络化治理包括政府、营利组织、非营利组织和公民等多元参与主体；2.多元主体间相互信任和合作；3.各主体追求共同的公共利益，实现其共同追求的目标；4.利益出现分歧时采用平等协商的机制；5.风险共担的伙伴关系网络。

二、网络化治理的参与主体及其作用

（一）政府部门

在网络化治理模式中，政府与其他参与主体之间的关系趋于紧密，改变了过去管理和控制的特点，从“划桨人”转变为“掌舵者”。在整个治理模式中，政府的作用是做好体制机制的安排、政策法规的完善以及监督机制的规范工作，促使其他参与者有效地参与到治理中来。同时，把握好治理客体发展的大方向，凝聚各参与主体间的共同目标，促使多元化参与主体共同治理，监督其他参与主体遵循公共伦理规范，防止在治理过程中权力滥用，确保能持续提供高质量的公共产品和服务。

仙桃数据谷位于重庆市渝北区，因此，在其发展过程中，除重庆市人民政府以外，渝北区人民政府作为其治理过程中最直接的重要参与者，要在发展方向上引导数据谷走创新驱动道路，鼓励大数据企业间积极合作，加强技术研发，不断攻克高精尖难题，形成能随时掌握主动权的技术优势，还要促使各企业与政府工作的高度契合，实现最终的共同目标。

（二）营利组织

营利组织与政府基于平等地位建立合作关系，在网络化治理框架下共同参与公共物品及服务的供给。PPP模式作為近年来兴起的一种政府部门与营利组织之间的新型关系，能较好地解决政府部门的部分难题，基于伙伴关系，实现二者的利益共享、风险共担。将双方建立在合作共赢的基础上，可以更加合理的配置资源，提高公共物品的质量及公共服务的效率。

仙桃数据谷中各企业虽作为独立的个体，有各自的企业经营理念和经营方向，但同时又都处于渝北区打造“创新生态圈、智能制造基地、国际航空港”三大功能的总体目标之下。例如，仙桃数据谷中的科大讯飞公司新研发的阅卷机器人正在渝北区试用，不只是选择题，其他主观题机器人同样能阅卷评分。依托大数据库阅卷的机器人，减轻老师压力的同时，也提升了试卷阅评的公平性。另外，该公司的语音识别技术也已经以“智慧庭审”的方式在重庆第一中级人民法院、江北区人民法院等启用，记录庭审笔录比人工更加完整、快速，识别率更快，让庭审时间缩短20%～30%。这些高新技术用于公共服务的供给中，不仅减轻工作人员的压力，提高了工作人员的服务效率，其结果也更加客观，增加公众的满意度。

（三）非营利组织

非营利组织是独立于政府部门和营利组织之外，影响社会的主要力量之一，在网络化治理的框架中，非营利组织更是参与提供公共物品及服务的重要一环。对于政府部门来说，非营利组织有相对较小的垄断性和相对较大的竞争力，协助政府治理不易参与的领域，促使政府职能由“全能型”向“治理型”转变。对于营利组织来说，非营利组织可以搭建起其与政府之间的桥梁，二者通过长期持续的合作，也可以使营利部门获得更稳定的竞争优势。

仙桃大数据与物联网职业培训学院（以下简称“仙桃学院”）是由渝北区人民政府联合国家信息中心、北京协同研究院共同发起成立。它是渝北区培养和汇聚科技人才、打造创新生态圈、加快建设国家临空经济示范区的最新成果，也是渝北区认真贯彻落实党的十九大精神、市委五届三次全会、深入实施创新驱动发展战略、集聚发展新产业新业态的具体举措。 同时，其在未来还将成为集公益性和开放型科研教育基地。仙桃学院作为一个非营利组织座落在仙桃数据谷中，为产业园内各企业和政府搭建起一个良好的沟通平台，尤其是在人才的持续培养与交流上显得尤为重要。

三、网络化治理的运行机制

建立起完善的网络化运行机制为最终实现网络化治理提供了制度保障，多元化主体的参与、主体之间加强沟通交流以及相互信任与合作都是完善机制的关键环节。

（一）多元化参与机制

网络化的治理需要多元化的参与主体，政府部门应当首先完成制度设计，为营利组织和非营利组织参与到治理中做好制度安排，促使其发挥各自的优势，积极地参与到治理的过程中，完成对网络化治理客体的政策制定、政策执行到政策终结的全过程。当然，整个参与过程都需要建立在各参与主体相互信任与协商的基础上，各主体发挥各自的优势，以使网络化治理取得较好地效果。

（二）互动机制

互动机制是网络治理的内生机理。 互动机制的运作，为政府部门、营利组织和非营利组织之间搭建起有效联结的纽带，通过直接或间接的纽带影响其他参与主体，增强主体间的信息交流与资源的优化配置。同时，有效的互动机制有利于打破参与主体间的信息壁垒，有利于各主体提高各自的工作效率，提供更高质量的公共物品和服务。

（三）信任机制

信任是治理网络得以形成和发挥作用的关键因素。 政府作为重要参与者之一，改变过去以官僚制的治理模式，从“划桨人”变为“掌舵者”，依靠的是营利组织和非营利组织的积极作为。只有参与主体间相互信任与合作，才能减少分歧，相互协调，减少治理的阻碍，推动网络化治理的有效进行，最终实现共同的目标。

（四）协商机制

网络化治理的进程需要通过民主协商，各参与主体充分表达各自的意志，经过讨论之后确立共同的目标，完成利益的分配。因此，協商是网络化治理过程中不可或缺的一部分，任何的意见或分歧都要采取积极协商的方式解决，否则就可能导致这张网络化关系网出现破裂。

四、仙桃数据谷网络化治理模式构建的关键因素

（一）坚持发展理念，实现共同目标

仙桃数据谷应立足于现有的产业规划定位，由渝北区人民政府主导，搭建信息化交流平台，园区内大数据高新技术企业（“1+3+5+10+N”产业体系）、园区周边的高校（仙谷学院、西南大学、重庆工程学院等）、非营利组织等共同参与，在互动协商的基础上，找到各参与主体间共同的发展目标，在实现各自的组织目标的同时，承担起共同促进仙桃数据谷发展的责任，将仙桃数据谷打造成为一个利益共享、风险共担的利益共同体。

（二）改革创新政府职能

在仙桃数据谷中运用网络化治理的模式，政府职能不仅要改变过去“划桨人”的角色定位，更重要的是创新政府职能。政府掌好手中的舵，完善好顶层的制度设计是其最重要的职能之一，包括如何治理、如何评估、如何监督以及如何进行财政支持等。创新政府治理模式，打破全能政府的模式，突破公共物品供给的政府垄断。具体来说，引入非营利组织，通过非营利组织搭建起政府与仙桃数据股之间的桥梁，通过PPP模式实现公共服务更好地供给。

（三）建立信息化互动平台

推进国家治理体系和治理能力化，大数据是提升政府治理能力的新途径。政府与其他多元参与主体之间建立起互动协商的信息化平台，通过这个平台政府为仙桃数据谷的发展提供最优的资源配置，政府也吸纳谷中的高新技术手段，为政府提高政务工作的效率助力。同时，通过这个信息化平台，打破各参与主体间的信息壁垒，避免“信息孤岛”。仙桃数据谷中扬升信息公司对渝北区的智慧城市建设已经开始不断有的活力注入，以智慧政务为例，其一是政府政务办公的一体化、智能化，用大数据实现移动办公、问题的及时发现与分拨处理；其二是通过大数据对政策文件、案件信息进行收集分类，为政府日常工作提供便利等。

（四）发挥非营利组织的作用

从体制机制的设计出发，为非营利组织提供充足的发展空间，积极培育非营利组织的力量。尤其是在政府失灵和市场失灵的领域，充分发挥非营利组织的优势，为仙桃数据谷发展进程中的各项公共事务提供有力的支持。同时，通过非营利组织为仙桃数据谷提供第三方的咨询、监督和评价等服务，可以为其发展提供更为客观的依据。

（五）引入营利组织提供公共物品

仙桃数据谷不仅是一个大数据产业的集聚地，更是一座微缩的智慧城市，它按照“以人为导向”和“产城融合”新理念，规划建设集商务办公、宜居生活、时尚文化、低碳生态、智能智慧的创新型产业城区。作为一座微缩的的智慧城市，数据谷中的各项公共服务领域均可采用PPP模式，既通过政策鼓励引入营利组织提供公共物品，这其中尤其应当包括数据谷中的高新技术企业参与提供公共物品，实现一种自我管理的模式，同时也符合政府部门在网络化治理模式下转变职能的目的。

（六）构建仙桃数据谷绩效评价体系

以重庆仙桃数据谷投资管理有限公司为主导，设立相对独立的绩效评估机构，建立系统性的仙桃数据谷的绩效评估标准。以数据谷中各项公共事务参与者为评估对象，通过建立层次化的评估指标，全面评估仙桃数据谷的发展方向及事务成效。重点加强对仙桃数据谷的建设、公共资金利用情况、高新技术企业孵化效益的评价考核，通过绩效评估也是监督公共权力运行，保障资金的效益，完善监督机制，提升公共服务能力和水平。

五、结语

重庆市仙桃数据谷自2014年开始建立，到2017年底仍没有全面建成。因此，在分析了仙桃数据谷的初步发展成效的基础上，网络化治理是一种行之有效的治理模式。但是，更多的探讨还应当仙桃数据谷全面建成以后，结合政府的进一步发展安排、谷内各企业的特点等更多的实际情况，提出更有可操作性的建议。

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（作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院）