建国前后河北乡村基层政权建设——以廊坊地区为例

荣宁

（廊坊师范学院教务处，河北廊坊065000）

建国前后河北乡村基层政权建设
——以廊坊地区为例

荣宁

（廊坊师范学院教务处，河北廊坊065000）

廊坊地区在抗战时期是晋察冀根据地的游击区，基层政权建设是以两面政权的组织形式出现，并以坚持敌后武装斗争、加强党的基层组织建设来推动与巩固的。解放战争时期，基层政权建设推进较快，并通过土改工作扩大了执政基础。建国初期，基层政权经过调整、合并，撤区建乡，普选乡村政府，召开各界人民代表会议等，更加规范化、民主化。

建国前后；廊坊地区；基层政权；撤区建乡

建国初期，河北省的乡村基层民主政权建设是在晋察冀边区革命根据地的基础上开展的。抗战时期，由于敌我态势的不断变化，出现了根据地地区、游击区和半根据地半游击区等不同形态的地区。廊坊地区，由于地处京津之间的特殊位置，成为红色政权和日伪政权争夺的前沿阵地，属于游击区，乡村基层政权以“红白”两面政权为存在形式。解放战争时期，根据地不断扩大，基层政权也不断加强。建国之后，经过区划调整和政权组织制度的逐步规范，基层政权建设进入了稳固与发展阶段。本文以廊坊地区为例，探究建国前后河北省乡村基层民主政权建设的历程与经验，以期有益于现今的新农村建设。

一、抗战时期的基层民主政权建设

中国共产党领导下的河北地区基层民主政权建设，是从抗战时期晋察冀边区政府成立之后开始的。卢沟桥事变爆发后，共产党领导的八路军立即开赴抗日前线，115师在政治委员聂荣臻的带领下，在以晋东北五台山为中心的晋察冀地区创建了根据地。1938年1月10日，晋察冀边区军政民代表大会在河北阜平县城隆重召开，晋察冀边区政府正式成立，建立了晋东北、冀西和冀中3个行政区。边区政府相继颁布了《晋察冀边区县政府组织法大纲》①河北省社会科学院历史研究所、河北档案馆：《晋察冀抗日根据地史料选编》（上册），河北人民出版社，1983年版，第25-26页。《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》②谢忠厚、宋学民：《晋察冀边区民主政权建设文献选编》（上册），中共党史出版社，2013年版，第62页。等文件，指导各县区的基层政权建设。冀中区所属的廊坊地区位于华北的咽喉要地，地理位置十分特殊，成为日伪重点控制的域区。“七七事变”后，国民党的各级政府纷纷南逃，日军迅速占领了廊坊地区，在此修筑大量据点，进行严密控制，仅文安境内就有据点45个。③文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，中国社会出版社，1994年版，第65-67页。1937年12月，日军在北平成立了伪“中华民国临时政府”，下辖河北、山西、山东、河南4省及北平、天津2市，廊坊就隶属于伪河北省津海道。随后，伪安次等县政府相继成立。④中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，铅印本，1993年版，第32页。晋察冀边区根据日军对华北地区控制的程度，分为根据地地区和游击区，不同地区采取的抗日策略也有所不同。

为了开辟大清河以北抗日根据地，冀中区组织抗日队伍进入各县区，领导当地群众抗日，建立基层民主政权。1938年5月至1939年1月，相继成立了文安县、安次县、大城县和永清县抗日民主政府。在冀中区的领导下，各县抗日民主政府按照晋察冀边区政府颁布的《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》等文件，开展基层政权建设。基层政权建设大体可划分为三个阶段。

第一阶段是从1938年到1940年左右，这一阶段是在敌后开辟抗日游击区，基层抗日政权初步建立。1938年，文安县抗日民主政府将旧政府所辖7个区公所改建为7个区级抗日民主政权，各区亦均设区长1人、助理员数人。全县辖302个村，各村设村长。1939年11月，因各区被日军侵占，县抗日民主政府及抗日团体组织撤离，由任丘县代管。①文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第430页。永清县在1939年将全县312个行政村划分为10个区（其中，六、七区合建），同时开展村级政权改造，建立了基层党支部。到1939年底，先后在一区、二区、五区、八区、九区、十区建立了党的区委会，在19个村建立了村党支部，各村主要领导都由党员担任，加强了基层政权的建设。②永清县地方志办公室：《永清县志》，河北人民出版社，2000年版，第381-382页。1938年，大城县沿用了国民政府时期的10个区的设置，只在一至八区（即一区城厢区、二区白洋桥、三区姚马渡、四区西子牙、五区邓家务、六区大广安、七区里担、八区纪庄）开展工作，建立了区政权和党的区委，对一至八区的288个村庄的旧政权进行改造，建立了郝屯村、牛村、白洋桥、张街、樊良村、窨子头、季村、白贾村、刘马策村的村党支部，九、十区未开展工作。1940年，开展民主宪政工作，建立了县议会，对村政权进行了再次改造。③《大城县志》编委会：《大城县志》，华夏出版社，1995年版，第67、175页。1938年6月，安次县抗日民主政府成立，下辖有码头、葛渔城、得胜口、调河头4个游击区。④中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，第38、52-58页。随着游击区的扩大，后将4个区调整为8个区，但是由于干部缺乏和敌人封锁严密，有的区派不进干部，有的区派进去干部也站不住脚，区委区政权很不健全。到1938年底，全县20多个村庄建立了党支部，50个村建立起村级政权和群众组织。1940年5月，安次县根据中共中央北方分局和冀中区党委指示，开展民主宪政运动。通过民主选举产生各级人民代表会议机构并选举产生村长、区长、县长，实行“三三制”。与此同时，主力部队配合地方工作，保卫选举运动的开展，捍卫革命果实。⑤中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，第38、52-58页。

通过基层组织向群众贯彻党的方针政策，开展减租减息、动员参军、瓦解日伪、战勤支前等工作，抗日武装力量不断壮大，抗日游击范围也不断扩大。

第二阶段是从1940年左右到1943年，日军对抗日游击区进行了疯狂的大“扫荡”，基层政权遭受严重破坏。为了坚持抗战，有力地打击日伪，晋察冀边区政府根据斗争的实际情况和对各地斗争经验的总结，做出了《关于目前游击区政权组织及工作的决定》，指出：在敌强我弱的形势之下，公开的抗日政权已经绝对不利于我保存力量，所以在继续发挥我政治上的优势的同时，利用敌伪政权的组织形式，或者把抗日政权加以伪装，是权时应变的必要措施。两面政权就是利用敌伪政权组织形式掩盖抗日政权的伪装方法。

两面的村政权，在组织形式上可以是多种多样的，以能迷惑敌伪视线、掩护抗日工作为准，不必强求其同，但不需要两套组织同时存在，有两套组织的地区应该变作一套。两面政权从其本质上可以分作三种。一是抗日的两面政权。一般是由一面的抗日政权改变而来，因处于敌强我弱的形势之下，不得不应付敌伪（在游击根据地）或用伪组织形式伪装自己（在接敌区及部分的游击根据地）。二是中间的两面政权。一般是由豪绅地主或者地痞流氓把持的政权。这种政权动摇于敌我之间，我们必须打击其亲日的一面，发扬其抗日的一面。三是亲日的两面政权。基本上是敌伪的政权，但因我在政治上的优势表面倾向我，应该利用种种机会、种种方法打击之，动摇之，争取之，使其由亲日的两面政权变为中间的两面政权，或者直接转变至抗日的两面政权。⑥《晋察冀抗日根据地史料丛书》编审委员会、中央档案馆：《晋察冀抗日根据地》（第1册）《文献选编（上册）》，中共党史资料出版社，1989年版，第681-683页。

根据边区政府的对敌斗争精神，廊坊各地区都开展了具有地方特色的对敌斗争和基层政权建设。1939年11月，鉴于抗日斗争处境艰难，冀中区党委决定撤销中共文安县委及文安县抗日民主政府。1940年7月，在文安县抗日民主政府恢复两个月之后，又将文安县、新镇县抗日民主政府合并为文新县。1942年7月，再将文新县改为“第四联合县”，辖有文安、新镇全部、雄县所属大清河以南村庄和霸县所属老堤以南诸村，下设各区，设区长1人、助理员数人，村设村长、民政、财政、教育、敌工等干部，开展秘密地下工作。还有部分村改为双重政权即两面政权，村内办事人员既是保长、甲长，又是人民政权秘密工作人员。①文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第430、15、430页。

1941年的日军大“扫荡”，大城县区、村政权遭到严重破坏。县政府根据抗日战争的需要，按“骑河跨路”的方法调整全县区划，将全县373个村划分为10个区，由于时处游击环境，县、区无固定驻地。为便于与日、伪军周旋，保守秘密，还为部分村、镇起了化名，如“大城”化名“章武村”、“流庄”化名“过路村”、“白杨”化名“一姓村”、“杨庄子”化名“河边村”、“盖益村”化名“石桥村”、“樊庄”化名“大林村”、“大流漂”化名“归后村”、“臧屯”化名“柳林村”、“蓦门”化名“三姓村”等。同时，坚持基层政权的建设，如七区在区委领导下，秘密发展党员，改造村政权，建立了14个村党支部，又建立了30多个村的抗日两面政权。②《大城县志》编委会：《大城县志》，第67、175、24-25页。

1941年6月，日军实施“新号作战”（又称“冀北作战”）行动，对冀中十分区进行空前规模的大“扫荡”。同时，推行乡村保甲制，建立伪保甲和情报员制度，村村实行“连坐法”。一时间，不但大股抗日武装无法活动，分散的抗日工作人员也难以存身。根据斗争形势的需要，十地委决定将十分区划成三个联合县，安次县撤销，划入永安固霸第三联合县，以便抗日武装有较大的回旋余地，便于和敌人周旋。1942年4月，十地委在任丘李庄召开联合县县委书记会议，讨论了实行革命的两面政策以掩护抗日斗争工作等问题，决定选派一批优秀党员进入伪组织，建立名为保甲村实为抗日村的两面政权。到1942年底，安次地区有60多个村被改造成“白皮红心”的两面政权。1943年6月，地委在东淀大苇塘召开扩大会议，要求克服不敢斗争、单纯躲藏的右倾思想，巧妙地掌握两面政策，积极开展以武装斗争为主的各种形式的斗争。由于坚持了正确的革命斗争策略，地方干部和分散武装在原安次腹地站稳了脚跟，保存了革命力量，一些村庄也由中间的两面政权变为抗日的一面政权，扭转了抗日斗争的被动局面。③中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，第66-81、95页。

第三阶段是从1944年到日本投降。随着国际形势的变化，1944年5月12日，中共晋察冀分区发出《关于目前边区形势与工作方针的指示》，要求各战略区利用敌人向正面战场进攻、敌后情况相对缓和的有利时机，整训部队，发展生产，开展局部反攻，县区村各级政权恢复建立。1944年5月，大城县抗日武装攻克县西、北据点7处，将任河、大城解放区连成一片；6月，八地委决定七、八区（七区流标一带、八区子牙河东）划归九分区，建立静大县。1945年2月开始反攻，7月收复大城县城，随后调整区划，将10个区划分为7个区，下辖246个行政村。④《大城县志》编委会：《大城县志》，第67、175、24-25页。1944年，撤销四联县，恢复文新县。1945年6月初，恢复文安县和新镇县，8月文安县划为9个区1个市（左各庄市），区、村各级政权相继建立。⑤文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第430、15、430页。

二、解放战争时期的基层民主政权建设

抗战胜利后，国民党军队在华北地区占领了铁路沿线和一些重要的城镇，但广大的农村地区得到解放，区、村一级的基层政权得到恢复和建设。如安次县领导机关在1945年9月进驻安次县城，将全县划分为8区，除八区廊坊、大马房一带当时为敌占区外，其他各区都得到解放，400多个村建立了政权，200多个村建立了党支部。⑥中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，第66-81、95页。1945年6月，文安县抗日民主政府进驻县城，将全县划分为9个区1个市，区设区长和副区长各1人，下设财粮、教育、民政各1人；全县的239个村，分别设立了村长、副村长、治安员和粮食员。⑦文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第430、15、430页。

1946年5月4日，中共中央发出《关于清算减租及土地问题的指示》（即“五四指示”），廊坊各县委遵照上级指示精神，积极准备落实土地政策。同时，国民党部队开始进攻安次、宛平、文安各地，安次县城等地被占。为适应新的斗争形势，组织上重新调整了区划，如将文安县和新镇县再次合并为文新县，安次县北部4个区（王玛、旧州、白家务、廊坊）划归大兴县管辖，安次县重新划分为7个区。土改工作就是在坚决回击国民党进攻的同时展开的。当时土改工作按照“先抓示范，由点到面，逐步展开”的工作计划开展，到10月底结束。文安县共搞了6个示范村，划分了阶级成份。在6个村的626户中，划分地主13户、富农107户、中农317户、贫农149户、赤贫40户。取得的胜利果实有土地3000亩、粮食400石、房屋73间，均分给了试点村的贫雇农。试点工作结束后，县委召开经验总结会，将试点的经验归纳上报地委。11月初，地委总结交流各县土改试点工作经验，随后将土地改革运动转向深入阶段。1947年1月初，地委号召翻身农民参军参战，保家保田。许多县、区领导干部带头参军，带动广大青年农民踊跃入伍。2月初，安次县委采取措施，加快边缘区土地改革。县委抽调一部分县区干部及翻身骨干10余名，成立翻身大队，由县农会主任带领，奔赴六区，帮助农民翻身。5月，地委就土改运动中安次、新城等县个别村侵犯中农利益问题发出通知，要求全区各级党组织认真纠正土改中出现的诸如此类违犯政策的问题。①中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，第104-110页。

永清县在“双减”的基础上，将地主、富农多余的土地分给无地、少地的农民，并派遣土改工作队深入傅家场、苏家务、乔家营等7个示范村，贯彻土改政策，组织发动群众，在20天时间里共清算11户地主的土地、财产，把2万多公斤粮食、百余间房子分给贫农。在示范村的带动下，全县的土地改革运动掀起高潮。到1947年初，全县243个村中有185个村进行了土地改革，占全县农村总数的76%，共清算出土地5万多亩，粮食30万公斤，房子1259间。4月，国民党军占领永清县城，地主组织了还乡团进行反攻倒算，土改运动中断。各区、村在永清县委工作队的领导下，坚持“一手拿枪，一手分田”，白天清算，夜间分粮，全县土地改革复查工作有了很大的进展。②永清县地方志办公室：《永清县志》，第174页。

1948年1月，按照地委决定，各县开始贯彻《土地法大纲》，开展新阶段的土地改革运动，没收地主土地，按人口平均分配，并结合土改进行整党。安次县委每个区派一名常委指挥土改运动，重点是三、五、六三个区，并抽调百余名县、区干部，组成土改工作队，分赴各区、村，帮助指导土改。4月，文安县征收、没收以及调剂出来的土地共40192亩，其中5423户贫雇农获得土地3.22万亩。同时，将1597亩土地补给了566户缺地中农；还给逃荒户、荣军户留出土地2482亩。6月，文安县土地改革运动基本结束，全县农民共获得土地340192亩。③文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第431、149页。10月，永清县全境解放，全县335个村庄（包括从津武、安次划归永清的38个村）除韩村、东西营、陈家场等26个村之外，基本上都完成了土地改革工作。

1948年1月，刘少奇致电华北、山东、热河解放区党的负责人，提出了乡级政权的建设问题。他说：“华北有许多地方无乡一级组织，因此一个区领导四五十个或六七十个村，小区亦领导二三十个村，如此断然无法领导。故必须建立乡一级组织，以区管理七八个或上十个乡，以乡管理五六个或上七八个村，成立乡代表大会及乡农会与乡政府和支部等，以乡为基层组织，工作重点放在乡，如此即可大大免去村中复杂的组织形式，减少村干部、村财政，而且工作效能会加强。”④中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第17册），中共中央党校出版社，1992年版，第17页。

不久，刘少奇再次致电薄一波重申乡级政权建设问题。1948年8月，华北人民政府成立后，根据中共中央的指示，推进乡（村）政权建设，规定乡（村）人民代表会议为乡（村）最高权力机关，由本乡（村）全体选民选举产生，对全乡（村）人民负责，并受上级机关领导。乡（村）政府委员会为本乡（村）最高行政机关，由主席、副主席及委员5至9人组成，经本级乡（村）人民代表会议选举产生，在人民代表会议的监督以及上级政府的领导下开展工作。⑤河北省档案馆：《华北人民政府民主建政史料选》，《档案天地》2003年增刊第1期。但是，由于当时的政治环境不稳定，支援前线战胜国民党军队是主要的工作，所以无法全面开展乡级政府的普选工作，乡级政权建设的要求没有坚决地贯彻落实，如安次县在1949年3月重新调整行政区划，下设城关、葛渔城、码头等11个区。5月底，据县委统计：全县有党支部124个，党员1626人；有农会组织的村218个，无农会的村184个；有民主政权的村360个，旧政权52个。①中共廊坊市安次区委党史研究室编：《安次县民主革命时期大事记（1919—1949）》，第144页。然而，并没有乡级政权建设的情况。据相关材料，廊坊地区各县大约在1953年左右开始建乡工作。②中共廊坊地委组织部编：《廊坊地区政权系统组织史资料1949—1987》，河北人民出版社，1991年内部打印，第23-27页。

解放战争时期的基层政权建设是和党的基层组织建设、土地改革一起进行的，党的基层组织建设使基层政权建设有了强有力的组织保障；土地改革使广大贫苦农民获得了祖祖辈辈期盼的土地，扩大并夯实了基层政权执政的群众基础，充分展示了基层政权的执政能力，增强了广大农民对基层政权的信任。

三、建国初期的基层民主政权建设

新中国建立初期，河北基层民主政权建设步入正常化的轨道，主要从三个方面开展。

（一）重新调整区划，稳固基层政权

建国初，为了解决适应战争的需要而合并县、区建立的联合县的问题，各县都进行了区划的调整。同时，随着政治环境的稳定，各地区开始落实刘少奇同志关于建立乡一级政权的指示，加强基层政权的建设。1950年12月8日，政务院颁布了《区各界人民代表会议组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，区和乡作为县之下一级行政机构，在不设区的地方设置县的派出机构——区公所。《区人民政府及区公所组织通则》规定，区人民行使政权的机关是区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会议）和区人民政府。在区人民代表大会闭会期间，区人民政府即为区内行使政权的机关。区人民政府委员会由区人民代表大会选举的区长1人、副区长及委员各若干人组成，委员会成员由县人民政府报请省人民政府批准任命。区长、副区长及委员的任期为1年，连选可以连任。《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关是乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡行使政权的机关。乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举的乡长1人、副乡长及委员若干组成，成员由区报请县人民政府批准任命。

《区人民政府及区公所组织通则》对区、乡、村人民代表会议与人民政府的代表名额、资格、选区划定、任期及职权作了明确规定。③政务院：《区人民政府及区公所组织通则》，《河南政报》1951年第1期。从区、乡（行政村）人民代表会议代表的构成及民主选举上看，充分体现了基层政权建设的民主性与代表性，充分吸纳了革命根据地基层政权建设所取得的经验，为新政权的建设夯实了基础。

按照中央和河北省的指示精神，廊坊各县进行了区的调整和乡级政权的建设。永清县于1949年将下辖的9个区调为6个区，后又调为4个区，到1952年底再调为5个区。霸县在1949年10月时下辖7个区，1950年调整为6个区，9月再调为4个区，1952年9月再调为5个区，1954年5月胜芳镇并入霸县，为县辖区级镇。安次县在1949年将下辖8区1镇调整为5区1镇。大城县在1949年底将原有的16个区划为8个区，1950年2月划为7个区，8月再划为5个区，至年底又增加1个区，为6个区。1949年3月，文新县与新雄县合并称文安县，辖12个区、1个市，共306村，到12月调整为7个区，1950年8月调整为5个区，1952年10月又调整为6个区，辖行政村331个。④文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第55-59、430页。

从1953年开始建立乡一级政权：安次县于5月分两批先后建立63个区辖乡和3个区辖镇；永清县共设了61个乡；霸县于1953年6月在区下建乡政府64个，1954年3月，信安乡改称信安镇，5月，胜芳镇及其所辖6个乡并入霸县，1956年6月将全县70个乡并为32个乡；1953年6月，文安县在区下设乡级政权72个（后改为68个）；1953年6月大城县在6个区下设67个乡。

区、乡设置后，按照“组织通则”选举产生了区、乡、村人民政府，如文安县在1949年就普遍建立了各级人民代表会议制度，各区选举出区长1人、副区长1—2人，组建了由区长、副区长、秘书、民政、教育、财粮、公安特派员等组成的区政府，村政府设村长、副村长各1人，粮食、教育、治安各1人。1953年设乡后，选举产生了乡人民政府，设乡长1人、副乡长2—4人、委员若干人、秘书1人，其中驻乡委员3—4人，均为半脱产，由国家给予少量生活补助。下设民政、财政、文教、治安、生产各1人。①文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第430、459页。

（二）召开各界人民代表会议和人民代表大会

根据中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》关于“在普选的地方代表大会召开前，由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权”的精神和《省各界人民代表会议组织通则》的有关规定，各县分别召开了会议：安次县从1949年至1956年4月，召开了两届十一次各界人民代表会议，履行了相应的职权；永清县从1949年到1954年7月，召开了四届十二次各界人民代表会议；霸县从1949年11月至1954年5月，召开了三届各界人民代表会议；文安县从1949年11月至1954年6月，召开了三届各界人民代表会议；大城县从1949年12月到1954年6月，召开了三届各界人民代表会议；三河从1949年12月至1954年7月，召开了五届各界人民代表会议；香河县从1949年12月至1954年6月，召开了四届各界人民代表会议；固安县从1950年4月到1954年7月，召开了两届各界人民代表会议。②中共廊坊地委组织部、中共廊坊地委党史资料征编办公室、廊坊地区档案处：《河北省廊坊地区政权系统、地方军事系统、统一战线系统、群众团体系统组织史资料（1949—1987）》，河北人民出版社，1991年版，第182-185页。

1954年9月，《中华人民共和国宪法》颁布。此前，《宪法》曾以草案的形式发布，根据《宪法》草案的规定，各县分别于1954年6月下旬至7月上旬召开县人民代表大会，选举产生各县人民政府正副县长和人民法院院长及出席省的人民代表大会代表。为做好第一届人民代表大会的相关工作，采取了先试点再普选的方式。文安县成立了县、乡选举委员会（区建立了核心小组3—5人），由党、政、军、工会、青年、妇女会、民政局、商业局、文教局、卫生局、爱国人士等方面代表组成，下设由15人组成的选举办公室，内设秘书、登记、宣传、检查4个股。先以董村为试点，从1953年3月10日至9月21日，结束了普选工作。从1954年2月18日至3月9日，全县的普选工作分四个阶段完成。各乡选举结束后，立即召开了乡人民代表大会，选举出乡长、副乡长212人，乡人民委员会委员943人，每个乡成立生产建设、文教卫生、治安保卫、民政、调解、财粮6个委员会和武装委员会、乡村农民协会、妇女代表委员会3个群众组织。此次选举，共有选民116729人，参选人数87639人，占选民总数的75%，共选出人民代表2147人（其中妇女代表230人）。③文安县地方志编纂委员会：《文安县志》，第430、459页。

（三）撤销区级政权

区级政权组织机构在抗战时期因其管理区域较大，机构较小，灵活机动，独当一面，能够独立地在敌后开展武装斗争和领导群众抗日活动，发挥了重要的作用。新中国成立后，社会稳定，省、县、区、乡（镇）的四级行政区划体制就显现出层级过多、机构重叠的弊端，特别是《宪法》颁布后，明确规定了我国的行政区划为三级制：省、县、乡（镇），区级政权组织机构完成了其历史使命。1957年，根据中央的指示，撤销区级政权组织机构。2月，安次县撤销了区级政权组织机构，将63个区辖乡和3个区辖镇合并为32个乡镇；1958年2月，又将32个乡镇合并为18个乡镇。1957年8月，霸县撤销区级政权组织机构，将32个乡合并为16个乡。1958年1月，永清县撤销区级政权组织机构，将61个乡合并为14个乡。1957年12月，文安县撤销区级政权组织机构，将68个乡并为18个乡。1957年7月，大城县撤区并乡，将59个乡合并为17个乡。

撤区并乡，一是将乡的辖区适当扩大，数量比原来区的数量适当增加，解决了区的辖区过大、辖村数过多的问题；二是将村的部分行政职权收归乡政权，使村级组织简政，以组织生产为其主要职能。

四、基层民主政权建设的经验

从抗日战争时期到新中国成立初期，我党的基层民主政权建设取得了伟大成就，为抗日战争、解放战争的胜利和建国初期的社会主义建设事业奠定了坚实的政权基础，也积累了许多好的政权建设经验。

一是村级政权是基层政权建设的核心。村级政权，无论是在民国时期还是建国初期，虽然都不是一级政权组织，但是其作用却是非常重要的，因其最直接、最密切地与普通人民群众联系在一起。不掌握村级政权就无法掌握人民群众，没有人民群众的支持，任何政权都会成为无源之水，处于悬浮状态，是没有根基的，是不牢固的。特别是在抗日战争时期，有人民群众支持，抗日政权才能存在、才能发挥作用，人民群众才能成为抗日的中坚力量。

二是基层政权建设要以基层党组织建设为根本。正如把党支部建在连队上才能牢牢掌握枪杆子一样，把党支部建在基层政权中，基层政权才能稳如磐石。党员干部是革命事业的中坚力量，基层政权的建设和改造，都是以党组织建设为基础的，哪里的基层党组织建设得好，哪里的基层政权建设就推进得快，政权就稳固。

三是区政权变化最为频繁。区政权是民国时期县下一级组织，并为边区政府所沿用，一般区的办公机构为区公所，设区长1人、助理员2—4人。1938年秋季反“扫荡”之后，鉴于区的辖境过大（一般管五六十个村）、领导单位过多、事繁人少，显得力量单薄，1939年春进行调整，将辖区变小，实行小区制（一般辖村30个以下，辖境不超过60里），并适当扩大编制，助理员分工，民、财、教、实各设1人。这样使区政权能更密切地与村发生联系，便于发挥民主政治精神。1940年夏，公布了《县区村组织暂行条例》，改区政会议为区民代表会，并将议事机关改为权力机关，选举区长，执行选举、罢免、创制、复决四权。如此一来，区成为县下的一级行政区划，导致政权级数过多，影响行政效率，且在一县之内各区之特点并不显著；区成为一级行政区划，具有单独立法权，亦有碍县政统一。故1941年冬，决定区代表会议暂行停开。另外，区的辖区划小之后，县政府领导单位太多，又增加了经费开支；在游击区，区为独立开展对敌斗争的单位，区的边境过小，不利于开展敌后游击战。1941年初，适当改划，区的数量减少1/5，区的辖境再次扩大。1942年实行简政，将区的教育、实业助理员裁去，加强县的教育、实业部门。建国初期，区的辖境趋于不断扩大，如文安县1945年5月解放，全县划为9个区、1个市，辖239个村，每区约辖24村；1949年3月，文新县与新雄县合并称文安县，下设12个区、1个市，辖306个村，每区约辖24村；1950年7月，设7个区，辖331个村，每区约辖47村；1952年9月，设5个区，辖331个村，每区约辖66村；1952年10月又增加1个区，为6个区，村数不变，每区约辖55村，至1957年撤区并乡。

区一直处在县之下的一级实、虚政权的不断变化之中。因战争的原因，区的辖区趋于不断扩大，使县的职权行使感到不便，而且区作为县的虚一级政权机关，却要管辖数量较多的村，行政事务繁杂，职权不明，影响行政效率和政权稳定。1953年乡级政权建立，具有了取代区级政权的趋势，1957年正式撤销区级政权。

Establishment of Rural Grass-Roots Governments before and after the Founding of PRC：Take Langfang for Example

RONGNing
（Teaching Affairs Office，Langfang Normal University，Langfang Hebei 065000，China）

Duringthe period ofAnti-Japanese War，Langfangwas the guerrilla area ofthe Jin-Cha-Ji base，and establishment ofthe grass-roots governments appeared in the two-sided forms that were developed and consolidated by both upholding the armed struggle and strengthening the Party's grassroots organizations.During the war of Liberation，the establishment of grass-roots governments was advancing rapidly，and the ruling foundation was enlarged through the work of land reform.At the beginning of the founding of the PRC，grass-roots governments went through adjustment and merging，township in place of district，general election，representative conference，etc，and graduallybecame standard and democratic.

Before and after the foundingofPRC；Langfang；grassroots government；township in place ofdistrict

K269

A

1674-3210（2017）02-0077-07

2017-03-05

河北省教育厅河北省高等学校科学研究计划重点项目“建国初期河北村镇基层政权建设与社会秩序重建研究”（SD161069）。

荣宁（1965—），女，河北三河人，廊坊师范学院教务处教授，主要研究中国现当代史。