多源流视域下我国普惠性学前教育政策的演变逻辑与价值取向

罗腊梅, 胡秋梦

(1.重庆第二师范学院 国际学院; 2.重庆市中小学教师发展中心, 重庆 400065)

党的二十大报告指出,教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑,是提升未来我国国民素质、社会文明程度以至国家文化软实力的关键因素。在这继往开来的新时代,教育机制和教育体系正在发生深层次变革,知识和人才在教育发展中的地位越来越重要,而教育特别是作为现代国民教育体系起点的学前教育作为奠定人全面发展的重要阶段日益受到各国的关注,世界各国都把办好学前教育作为繁荣国家与民族这一重要战略目标的前提,并在这一目标之下制定相关政策以支持其发展。总体看来,世界上具备完整教育体系的国家大多将学前教育置于国民教育体系的关键地位,认为尽可能为公民提供免费学前教育是国家义不容辞的责任[1]。改革开放四十多年以来,我国着力于学前教育事业的发展,推行学前教育立法工作。

学前教育立法这一国家行动,其发展经历了怎样的演进历程?其演进历程中又呈现出哪些政策特征?基于学前教育发展历程,运用金登的多源流理论开展我国学前教育政策制定过程的分析,将有助于从问题、政策、政治三个源流研讨其政策演变的基本逻辑,尝试为学前教育普惠发展提供有益的借鉴与启示。

一、学前教育发展的简要回顾

学前教育发展紧密联系儿童的成长,密切关系国家和民族的未来。目前,推进学前教育发展已经成为我国教育事业改革与发展的重要内容之一,我国学前教育事业发展所取得的显著成效在过去 70多年的时间里得到充分印证。全国教育事业发展统计公报显示,2021年我国共有幼儿园29.48万所,其中普惠性幼儿园24.47万所,学前教育在园幼儿 4805.21万人,其中普惠性幼儿园在园幼儿4218.20万人;学前教育毛入园率达到88.1%;幼儿园专任教师319.10万人[2]。全国教育经费执行情况统计公告显示,2021年全国幼儿园生均一般公共预算教育经费为9505.84元;幼儿园生均一般公共预算教育事业费支出为9029.65元;幼儿园生均一般公共预算公用经费为3224.93元[3]。自1949年中华人民共和国成立以来,我国的学前教育事业发展可以划分为5个阶段:曲折发展的初期(1949—1978年)、规范管理的建设期(1978—2000年)、深化改革的初期(2001—2010年)、深化改革的发展期(2010—2020年)、高质量发展新阶段(2020年至今)。

曲折发展的初期(1949—1978年)始于中华人民共和国成立之初颁布的《共同纲领》,提出“注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”,目的是解放妇女劳动力和关注幼儿教育问题。1951年政务院颁布的《关于改革学制的决定》将实行幼儿教育的组织称为幼儿园,招收3～7周岁的幼儿[4]。1952年我国第一个学前教育法规《幼儿园暂行规程(草案)》颁布。这一阶段我国学前教育发展经历了从开始关注到平稳发展再到急功近利再到重新调整的曲折发展阶段,着力于从改造旧教育为实用出发在政策导向、国家财政、师范院校建设等方面促进学前教育发展。虽然发展的初期阶段经历坎坷曲折,但是为后期的稳步发展积淀了良好的实践经验。

改革开放以后,伴随经济的迅猛发展,学前教育发展滞后的现状亟待改变,实现“幼有所育”目标的重要性日趋凸显,我国学前教育逐步进入了规范管理的建设阶段(1978—2000年)。在这个阶段,重要的措施是国家层面有序推进学前教育法制化进程,主要体现在全国性托幼工作大会的召开、《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》的颁布和修订。1979年《全国性托幼工作会议纪要》主要从加强领导、事业经费、人员报酬、托幼组织管理、建设保教队伍、提高保教质量五个方面对学前教育事业发展提出了指导性建议。1989年颁布的《幼儿园工作规程(试行)》对幼儿园各项保教工作进行了全面的规定。同年,《幼儿园管理条例》作为首个学前教育行政法规颁布。而1996年修订后的《幼儿园工作规程》则对幼儿园的工作目标、原则和内容进行了系统梳理,做出了更为详细的规定。作为新中国成立以来与学前教育发展密切相关的两个重要文件,我国学前教育逐步走向法治化规范化,这也成为学前教育深化改革的前奏。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》提出鼓励社会办学,幼儿园办学主体的多元化带来发展格局的变化,标志着我国学前教育进入深化改革的初期阶段(2001—2010年)。2018年出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》全面系统地提出了学前教育深化改革发展的新方向和新目标。2020年9月7日,教育部发布《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》,标志着我国学前教育从深化改革的发展阶段(2010—2020年)进入高质量发展新阶段。进入高质量发展新阶段,2023年6月2日,国务院总理李强主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过《中华人民共和国学前教育法(草案)》,决定将草案提请全国人大常委会审议。总体而言,逐步成熟的学前教育事业发展呈现出从初期的“一穷二白”迈向日趋规范化和法制化的“普及普惠”阶段。

二、理论分析框架:多源流理论及其适切性

1984年美国公共政策学家约翰·W.金登在其出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流理论。该理论试图阐释“为什么某些问题的议程受到决策者的注意,而另外一些却被忽略了”[5],并指出“一项政策被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的问题源流、政策源流和政治源流三者共同作用的结果,而并非一种因素单独作用的结果”[5]。多源流理论在政策分析中的应用很广泛,采用简洁且具有阐述力的方式分析某些问题何以能上升到政策议程上,即阐释政策方案从选择到制定再到建立的过程。问题源流指多样化的社会问题“漂浮”于社会环境之中,但不是所有问题都会被提上政策议程。对于政策制定者而言,识别问题的过程需要依靠对引发某些问题的焦点或危机事件、对某些问题紧密相关的评价指标以及对现行政策的反思和理解。政策源流指政策共同体对问题源流中的重要问题提出的解决方案的集合。“政策企业家”是这一政策共同体的另一个名称,例如高校层面的理论研究者、政策层面的实践研究者、智库成员、相关利益集团等。不同的“政策企业家”往往从各自不同的立场提出政策意见或建议,以期最大限度得到采纳并实施。产生强有力影响的政治因素形成政治源流,诸如执政党的理念、相关利益集团、普通国民的意见等。3种源流的发生、发展与运作是彼此独立的,在关键时间节点3种源流汇合,在共同作用之下找到解决问题的办法,即确立政策议程,从而开启“政策之窗”。

“教育政策研究的一个主要目的就是解释国家为何要采取特定的政策行动或计划,而非其他方案。”[6]显然,多源流理论作为一种教育政策研究方法有利于分析教育政策从提出到实施的完整过程。在开放多元的现代社会,基于多源流理论的政策分析框架有助于剖析从问题识别到政策实施的教育政策演进历程,也有助于探究教育政策制定的影响因素以及阐释其对政策议程产生的作用。为此,多源流理论对于探究我国普惠性学前教育政策演变的基本逻辑具有明显的适切性,以问题、政治、政策切入,从学前教育政策制定过程的视角,探寻其演变逻辑和价值取向,能为阐释学前教育及其政策认知提供一种新的思路。

20世纪末,多源流理论开始用于剖析教育政策,如继续教育、创新创业、异地高考等[7]。本研究基于学前教育事业发展,将多源流理论运用于剖析我国普惠性学前教育政策演进历程,深入探究行动主体的社会各方对其所赋予的意义及政策意图,从而阐释其价值取向。

三、我国普惠性学前教育政策演变的逻辑:多源流理论的视角

(一)问题源流:执政党所关注的待解决问题的变化

从新中国成立具有鲜明政治特点的改造旧教育的学前教育政策到如今强调公益普惠的学前教育政策,提高学前教育普及程度并以此推动学前教育事业发展一直以来都是我国学前教育改革的核心。而促进学前教育改革的深层动因在于学前教育要实现“幼有所育”的目标与为我国社会主义事业建设服务不匹配,如何才能实现学前教育初步的公益普惠是新中国成立初期学前教育事业发展面临的主要问题。此后,伴随改革开放,学前教育开始转向全面普及普惠优质均衡发展,逐步构建学前教育公共服务体系。显然,“幼有所育”目标设定的内在逻辑是学前教育发展要适应国家经济社会发展战略的需要。

虽然基于初步公益普惠的目标定位带动学前全面普及普惠均衡发展,构建学前教育公共服务体系的核心一直未变,但是其内涵意蕴和时代任务经历着不断的变化。新中国成立初期,如何调动全社会力量参与社会主义建设成为当时摆在国民经济面前一个棘手的现实问题。为了解放广大妇女,满足她们从家庭中走出来,参加社会生产、政治学习和社会活动的需要,当时我国学前教育发展的重点就是建立大量的托幼机构,目标在于实现学前教育普遍平等的发展。改革开放以后,经济体制和社会结构发生巨大变化,改变农村学前教育滞后的状况成为发展学前教育的重要动因。特别是进入21世纪以来,我国学前教育被视作重大民生工程,公益普惠成为学前教育发展的主要方向。随着《中国教育现代化2035》的出台,我国开始着力于实现2035年学前教育发展目标,即普及有质量的学前教育。

(二)政策源流:不同“政策企业家”的合力助推

纵观我国普惠性学前教育政策变迁历程,多元化的政策主体表现突出。这些政策主体中不仅包括作为内部“政策企业家”的高校从事学前教育研究的学者,而且包括外部的“政策企业家”,如学前教育机构的管理者、学前教育政策的研究者、社会公众、新闻媒体等。学前教育政策制定过程离不开内外部“政策企业家”的合力助推。

新中国成立之初,学前教育政策具有显著的政治特点,基本上是国家政府主导的,当时以学前教育机构为代表的外部“政策企业家”在学前教育的社会服务功能上与国家政府达成了共识,但是在学前教育专业化问题上他们存在不同意见。但无论是跃进式的学前教育普及,还是“文革”时期的学前教育受挫,总体来说并未影响这一时期学前教育人民性的增强,公益普惠在30年间初步实现。改革开放以后,内部“政策企业家”的作用不断增强,以学者、教授为代表的高校内部“政策企业家”不断呼吁学前教育的“早期教育”功能取向,专业化管理的意愿不断增强,启动学前教育立法受到政府的高度重视。1979年颁布的《全国托幼工作会议纪要》指出,办好托幼事业是社会主义制度优越性的具体体现,要求大力发展农忙托幼组织。由此,学前教育发展进入了不断规范化专业化管理的阶段。进入21世纪,“政策企业家”对农村学前教育滞后的问题高度关注,积极投入发展农村学前教育中,推动了2003年《关于进一步加强农村教育工作的决定》的颁布实施。2011年以来,“学前教育三年行动计划”所开展的3期计划显著推动了农村学前教育发展,学前教育在普及普惠的道路上进一步迈进。

(三)政治源流:公众舆论引导下的国民情绪控制逻辑

从我国普惠性学前教育政策变迁中可以看出,国民情绪控制逻辑一直贯穿始终。在公众舆论的引导下,国民情绪和诉求强有力地影响和促进学前教育的发展,一方面推动学前教育政策出台,另一方面让公众认识和理解学前教育政策,提升政策实施效果。

新中国成立初期,计划经济时代如何有效释放家庭劳动力,让每一位家庭妇女走出家庭,参加到社会主义建设中来成为当时学前教育发展的重要推动力。改革开放以后,民办幼儿园的大力发展解决了学前教育资源严重匮乏的难题,然而“入园难”“入园贵”和“小学化”现象不断凸显,公众舆论从客观上倒逼内外部“政策企业家”思考如何实现学前教育公益性和普惠性的价值取向。在这个时期,国民情绪在推动公益普惠性学前教育政策出台的过程中起到至关重要的作用。例如2010年颁布的《关于当前发展学前教育的若干意见》,将学前教育属性界定为“重要的社会公益事业”,是一项“重大民生工程”,指出发展学前教育事业要坚持“公益性和普惠性”。总体而言,公众舆论引导下的国民情绪在推动我国普惠性学前教育政策演变过程中发挥了重要作用。

(四)三流合聚:“政策之窗”打开

从我国普惠性学前教育政策整体发展历程来看,1952年颁布的《幼儿园暂行规程(草案)》、1979年发布的《全国托幼工作会议纪要》、2001年发布的《幼儿园教育指导纲要(试行)》、2010年发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》、2023年原则通过的《中华人民共和国学前教育法(草案)》可以分别被看作曲折发展的初期、规范管理的建设期、深化改革的初期、深化改革的发展期、高质量发展新阶段“政策之窗”打开的重要标志。在“政策之窗”开启的前段时期,虽然问题、政策和政治源流已经趋于成熟,但打开“政策之窗”的必要条件是3条源流交织作用、汇聚合力。在问题源流的强力推动之下,政策议程的政策源流使得不断呈现的问题有了解决的路径。总体而言,政治源流是导致我国普惠性学前教育“政策之窗”开启的主要原因,即公众舆论引导下的国民情绪的直接推动。

任何“政策之窗”开启都有其可能性和必然性,我国普惠性学前教育“政策之窗”的开启同样如此。就问题源流而言,我国普惠性学前教育发展之所以可以纳入政策议程,得益于国家社会经济发展的需要和对学前教育之教育本性的追求。新中国成立之后,我国学前教育发展从面向工农发展学前教育到初步实现学前公益普惠,着力在改造旧教育中探索人民性的学前教育发展之路。改革开放以后,我国经济社会结构发生巨大变化,“以人民为中心”发展学前教育迫切需要学前教育的规范化管理。特别是进入21世纪以来,面对“幼有所育”的艰巨任务,学前教育深化改革,从推进城乡学前教育的普及到全面推进普惠性学前教育,不断满足人民群众对有质量的学前教育的要求。因此,以学前教育公益普及推动教育质量提升,实现学前教育“幼有所育”贯穿我国普惠性学前教育政策演变的整个历程。就政策源流而言,实现学前教育公益普惠的可行办法主要来自内外部“政策企业家”的政策建议、备选方案以及策略路径。就政治源流而言,在公众舆论引导的国民情绪直接推动下,我国普惠性学前教育政策实施的重要基础便是其政策在较大范围内所形成的共识以及各方的全力支持。

四、结论与启示

(一)我国学前教育政策产生的特征

基于多源流理论视角发现,我国普惠性学前教育政策的演进历程呈现出3个主要特征:其一,普惠性学前教育“政策之窗”打开并最终付诸实施是问题源流、政策源流和政治源流交互作用后走向合力的结果。以执政党所关注的待解决问题的变化带动学前教育走向普及普惠形成了我国学前教育政策产生的问题源流;不同“政策企业家”的合力助推构成了我国学前教育政策产生的政策源流;公众舆论引导下的国民情绪控制形成了我国学前教育政策产生的政治源流。推动我国普惠性学前教育“政策之窗”的开启并实施得益于三流之汇聚。其二,我国普惠性学前教育政策的产生表现出“自上而下”和“自下而上”双向融合的特征,其产生过程是由不同“政策企业家”合力推动的,对其理解应当摒弃单一逻辑。一方面,国家政府的理念对我国普惠性学前教育政策产生具有显著作用,是“政策之窗”打开的关键要素;另一方面,社会大众、高校、学前教育机构等内外部“政策企业家”对备选议案的长期推动以及公众舆论引导下的国民情绪对学前教育政策议程不断产生的压力,在一定程度上加速了我国普惠性学前教育政策的产生和最终付诸实施。其三,我国普惠性学前教育政策的演变历程是学前教育发展耦合于我国经济社会迅猛发展不断对学前教育提出新要求的过程。这一过程是教育与经济社会不断改造组合的过程,最终整合为我国学前教育普惠问题。这也表明,我国普惠性学前教育政策产生本身就是新的教育理念的生成过程。

(二)我国学前教育政策应有的价值取向——学前教育本性与执政党理念的和谐统一

“作为一种指导教育事业发展的公共资源,教育政策秉持何种价值观念和价值标准,必将对教育政策的实施效果产生重要影响。”[7]“学前教育兼为教育体系和社会服务体系的重要组成部分,从外部看,一个时期的学前教育发展一定会受到这一时期社会政治、经济、文化的影响;从内部看,对教育质量的不断追求是推动学前教育发展的主要因素。”[8]我国学前教育改革和发展的逻辑和动力主要来自学前教育内部对教育本性的追求。“我国学前教育立法研究必须采纳教育福利的视角,立法保障学前教育公共支出,强调儿童福利和社会公正,推动高质量的学前教育事业有序发展。”[9]公益普惠是世界范围内学前教育政策都表现出来的价值取向。发展学前教育关乎国家和民族的未来,在全面推进教育综合改革的步伐中,学前教育可持续发展成为当前面临的重要任务。因此,实现我国学前教育普及普惠必须严格遵循学前教育自身的发展逻辑和内在规律,同时满足国家利益和社会发展的需求,实现学前教育本性与执政党理念的和谐统一。

新中国成立之后,我国学前教育曲折发展的历程更多受益于国家政策的支持。总体而言,我国采用以渐进式普及学前教育推动实现学前教育公益普惠是比较符合我国国民经济社会发展现状的,有助于促进我国学前教育的高质量发展。然而,对于学前教育发展而言,国家的政策支持始终是外在因素。学前教育保障儿童受教育权,确保办学公益和普惠往往是通过学前教育内在对教育本性的坚持和追求实现的。而在我国推进学前教育公益普惠的过程中,执政党的理念曾在一定程度上导致了社会力量在助推学前教育发展中急功近利,走向“非教育”甚至“产业化”,缺乏对其办学的规范与引导,忽略最基本的,也是最重要的质量问题。

儿童权利与国家意志矛盾是我国普惠性学前教育发展过程中更为深层次的矛盾,换言之是衍生的矛盾。“普惠既是一个经济概念,也是一个政治概念、伦理概念。从经济意义上来看,普惠强调的是要素配置,涉及分配与再分配。从政治意义上来看,普惠是一个以公平为核心的政策问题,强调政府的责任,是相对于市场的某种矫正机制。从伦理意义上来看,普惠强调人人参与,关注的是权利问题。”[10]保障儿童受教育权,实现学前教育普及普惠是世界范围内学前教育政策的价值旨归。但是,越是学前教育发展迅速的国家,儿童权利与国家意志的矛盾就相对越凸显。作为快速崛起的发展中国家,我国承担着保障数量众多的儿童受教育权利的重任,立法确保学前教育的公益性和普惠性已经成为我国学前教育发展的基本方向。近年来,欧洲多国逐渐将学前教育纳入政府工作议程,逐步将可获得、付得起、有质量的普惠性学前教育作为普及学前教育的基本定位与方向[11]。可见,学前教育发展面临的挑战不仅是确保适龄幼儿享有接受学前教育的合法权利,而且还包括面对学前教育机构数量与规模的激增,国家意志影响下的学前教育公共财政经费和学前教育公共服务的质量问题。“可获得、付得起、有质量”的普惠性学前教育无形中已成为我国学前教育发展的价值取向。

总体而言,我国普惠性学前教育的发展离不开政府对保障儿童受教育权的坚守,但在坚守儿童权利的同时,我国中央和各级地方政府还义不容辞地承担着确保学前教育“付得起”和“有质量”的义务。对此,一是普惠性学前教育政策设计应始终坚持以儿童为中心,保障儿童受教育权。在学前教育资源仍然有限的情况下,我国学前教育政策着力点应从学前教育公共服务体系的建构逐渐转向学前教育公共服务体系便利性的增强,追求面向所有适龄儿童的普惠性学前教育,适时考虑将学前教育部分阶段纳入义务教育。二是在提升学前教育公益性认知的基础上,在学前教育政策制定中应着力健全学前教育财政投入机制,从中央到地方都应关注学前教育经费投入、教育成本分担机制、弱势群体的帮扶机制等。三是在实现学前教育普及的同时,在学前教育政策制定中应重视学前教育公共服务体系的质量,构建保教一体化的学前教育管理体制,建立规范公正的师资队伍管理制度,完善学前教育质量监测与评估制度。总之,只有在政策制定过程中充分考虑儿童权利与国家意志的和谐统一,才能高效提升政策的可行性和合理性,增强政策的影响力,从而为推动我国普惠性学前教育的最终实现提供强有力的引导和支撑。