农村流转土地模式新探析

李嘉健　陈俊林　陈姿桦

摘要：文章分析归纳了“南海模式”的起源、演变及其固有缺陷。广东珠三角地区创造出了以农村土地股份合作制为基础的集体建设用地流转“南海模式”，但存在外部制度环境的约束限制、土地股份合作制度不够完善等固有缺陷。提出了南海未来发展中必须解决好土地流转与产业发展的关系、总体规划与村民村集体的利益关系、集体土地与国有土地能否同等同权及村集体的组织管理职能与经济发展职能能否有效分离等几个关键问题。

关键词：“南海模式”；集体建设用地流转；“三旧”改造；“三块地”改革

农村土地流转是关系中国改革深化的关键问题之一，是构建农业集约化、专业化、组织化、社会化经营的前提条件和重要保障。我国农村土地管理制度以保护耕地、防止农民土地流失为基本出发点，改革开放前土地交易或流转被严令严禁。改革开放后，伴随着经济的发展及改革的深入，许多农村地区对土地流转的需求不断累积， 各地创造性地探索出了多种多样的土地流转模式，主要包括互换、出租、股份合作、入股、转包等具体形式。本文针对广东南海较有代表性的以农村土地股份合作制为基础的集体建设用地流转模式展开研究。

广东省佛山市南海区在改革开放前是广东省的一个县，改革开放初期，南海大量鲜活水产品销往香港，成为广东的一个重要的出口创汇基地。1989年，南海农民开始将产出价值较低的农田改造为收益较高的鱼塘，与全国普遍实行的家庭联产承包责任制不同，南海实行的是基塘有偿投包的经营方式。改革开放以来，南海始终走在全国乃至广东的前列。1992年，南海即创造出闻名全国的“南海模式”，在国家历次农村土地改革试点地区名单上，南海均榜上有名。2015年2月27日，全国人大常委会批准在北京市大兴区等33个试点区域，进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的改革试点，也被称为农村“三块地”改革，南海为广东唯一试点地区。

南海作为经济先发地区，在城市升级过程中，新型产业发展用地需求不断增大，增量用地基本为零，盘活土地存量、孕育富有驱动力的新型产业发展模式成为“南海模式”新的突破方向。

国外大部分国家实行的是土地私有化的土地管理制度，没有土地产权流转之说，只有土地产权交易的概念。科斯（1960）的研究认为土地产权是否清晰、完整及能否得到有效保障决定了土地交易成本的高低。Binswanger（1993）认为土地产权交易可以提高资源配置效率，对土地资源开发投资有很大的促进作用。

周飞（2006）的研究发现我国农村土地流转市场不够完善，存在社会保障制度滞后、缺乏中介服务组织等问题。罗必良等（2008）认为土地流转可以提高土地资源配置效率，促进农村剩余劳动力转移，支持农业规模化和集约化发展 。刘莉君、岳意定（2010）对多种土地流转模式进行对比研究，发现农村土地股份合作制模式的经济绩效最大。

一、“南海模式”的起源

自20世纪80年代开始，南海走出了一条自发工业化、分散城市化的道路。伴随着土地要素再配置和重组的工业化和城市化，1992年南海村集体将土地与资本结合，创造出农村土地股份合作制， 突破实现了集体土地进入建设用地市场，诞生了闻名全国的集体建设用地流转“南海模式”。在不改变土地集体所有权的前提下，让集体建设用地使用权进行流转，所带来的收益仍然保留在村集体内部，村集体成员通过股份合作的方式参与工业化和城市化，分享土地增值收益。

当时，全国大范围内实行家庭联产承包责任制，农民同时拥有集体土地的使用权、支配权和收益权，集“三权”于一身。“南海模式”却对集体土地实行“三权分离”，村集体通过土地股份合作组织拥有对土地的支配权，村民拥有收益权，对土地进行开发利用的投资者获得使用权。

南海推行农村股份合作制的主要做法是将土地折成股分，将股权按比例分配给村民，土地承包经营权仍然属于村集体，由土地股份合作组织统一经营，村民以股东身份获取资产增值和盈利收益。通过引入外部资本或长期合作投资等方式对集体建设用地进行开发利用，具体有村集体自行开发经营、村集体以土地入股与投资者合资经营、村集体开发土地或转让部分土地获取资金开发其余部分土地后出租或转让给投资者和村集体将未开发的土地长期出租给投资者进行开发利用等几种形式。

集体建设用地使用权流转可以提高土地配置和利用效率，凸显或提升了土地的市场价值，促进了当地的民营经济发展，而民营经济发展又为“南海模式”提供需求和支撑，目前南海90%以上的集体建设用地已经实现流转，占农村集体土地的30%左右。

2000年之前，许多企业利用集体建设用地成本低、管制不严格、取得较为容易等特点迅速发展起来。2000年以后，珠三角地区出现产业升级和产业转移的趋势，南海经济发展也进入了新的阶段， 产业高级化、城市都市化，导致对农村集体建设用地需求相对下降，也推动着“南海模式”发生转变。

2007年，佛山市政府开始加快推进旧城镇、旧厂房、旧村居的改造，南海先将原工业用地转为商业服务用地，通过引入并借助社会资本、引进开发商或者向银行融资进行“三舊”改造。南海通过集体建设用地转为国有，以及政府长期租用集体土地的方式，来实现土地的集中和功能的调整。

20世纪90年代初， 农村土地由农业用地转为集体建设用地导致集体土地制度的突破，这次通过土地国有促使土地集中，降低交易成本，提升土地价值，国有化成为此次变革主题。“南海模式”开始向土地股份合作组织通过参与土地国有化、分享土地增值收益的新的制度安排演变。

南海的土地国有化不是通过征地，而是集体建设用地转为国有，土地使用权依然归村集体，土地增值带来的收益相当大的比例属于村集体，村民、村集体和政府共同受益，农村土地股份合作组织依然存在，其经营的资产由集体所有土地变为国有土地。由此可见，土地使用权比土地所有权更加重要，农村土地股份合作组织的制度基础和运营机制也随之发生转变。endprint

二、“南海模式”的固有缺陷及其演变

2000年以前，因集体建设用地成本低、管制不严、取得较为容易等原因， 珠三角地区承接了大量港台转移的低资本、低技术的产业形态，并形成集聚，迅速发展起来，当时的经济发展水平决定了通过农村土地股份合作制进行集体建设用地流转的制度创新，即“南海模式”的出现。

在极大地促进了南海社会经济发展的同时，“南海模式”也存在着与生俱来的固有缺陷，这其中既有外部制度环境约束的因素，也有土地股份合作制内在的制度缺陷。传统的“南海模式”土地利用效率低下，大量集体所有的建设用地粗放利用、分散、功能混杂、“碎片化”，企业档次低、投资强度低、有大量高污染企业进入，土地开发档次和建筑质量低下，公共基础设施投入不足。

土地使用权的价值决定着土地的市场价格，开发商获得的集体土地使用权是不完整的，大多数投资商是通过承租或投包的方式获得土地使用权，承租期满后，地上建筑物与土地一起被村集体收回。集体建设用地并不能与国有建设用地一样做到同权同利，因而也不具有相同的开发利用价值，在流转过程中就不能实现交易价值或村民村集体利益的最大化。集体建设用地使用权流转与国有土地不同，一旦发生争议， 往往可能得不到现有法律有效保护，利用集体建设用地抵押融资也常常得不到金融机构的认可，集体所有性质的土地不能用于房地产项目的经营等，开发经营范围常常受限。

农村土地股份合作体制也存在固有缺陷。农村土地股份合作组织的股权来源于集体成员，集体成员身份的认定及其變化调整存在内部产权的不稳定性，也导致了其产权的流动性差等特点。农村土地股份合作组织的股权部分来源于村集体，其日常运作也是在村集体的主导下进行的，存在村民利益得不到有效保障的现象。

早期的南海城市建设与产业分散在各镇和各村，2000年以后，南海政府开始规划建设南海城市中心区，以及以狮山科技工业园和丹灶生态工业示范园区为代表的新型核心功能区。位于南海城市中心的千灯湖公园于2003年竣工，以此为标志，南海的城市建设开始由“工业南海”转向“城市南海”，南海发展模式由分散的工业化模式，向集中的城市化模式转变， 土地价值得以提升，土地要素供需结构发生变化，产生了对存量集体建设用地进行重组的市场需求。也出现了政府与村集体之间争夺土地资源的矛盾，政府希望通过规划和征收土地来实现对集体建设用地的控制，村集体存在着强烈的对土地开发的冲动，容易出现缺乏长远考虑、运作不够规范以及对土地利用粗放、开发利用效率低下等问题。

三、“南海模式”未来发展的几个关键问题

“南海模式”的未来发展演变，必须集中注意处理和解决好以下几个关系和关键问题。

（一）土地流转与产业发展的关系

土地流转可以优化资源配置，促进产业发展，提高经济效率，产业发展带来土地需求，土地流转与集中利用是产业发展的前提。伴随着人的转移、资本注入的土地流转与产业发展，可以提高农业发展附加值，提供劳动力就业岗位，起到增加农民收入的作用。农村土地制度的改革必须伴随着产业发展而不断深入，必须适应而不可能超越产业发展。能否蕴育出富有驱动力的新型产业发展模式，决定着南海的未来发展。

（二）总体规划与村民、村集体的利益关系

城市形态和功能不断向高端提升，对土地的使用效率要求更高，必须通过合理规划布局，促进产业转型升级，带动南海经济可持续、健康、协调发展。由于产业相对发达，人口较为集中，必须以新型产业发展带动都市社区建设，从传统的专业镇向产业社区过渡，形成自然生态、产业生态、居住环境生态协调发展的社会经济形态。

土地开发建设必须坚持以规划为引领，区域规划要符合当地产业发展和城市升级的特点和要求，统筹平衡各方利益，协调好政府与村民、村集体的利益关系尤为重要。

（三）集体土地与国有土地能否同等同权

2003年以来，广东省通过一系列地方性法规，开始允许并逐步规范农村集体建设用地使用权的流转。2008年以来，党中央多次提出“建立城乡统一的建设用地市场”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等农村土地改革方向。

目前我国的集体土地流转并没有做到与国有土地同等同权，南海的集体建设用地市场仍然存在种种局限，不能在更大的范围和程度上实现土地资源的优化配置。集体建设用地应该按照中共中央历届全会的有关精神，与国有土地拥有同等入市、同权同价的权利，让农民能够均等参与产业化和城市化的进程、公平分享产业化和城市化的收益。

（四）村集体的组织管理职能与经济发展职能能否有效分离

随着村集体经济的不断发展，南海村集体经济组织已经开始出现管理职能与经济发展职能相分离的趋势，成立村集体资产管理委员会负责村集体经济资产的增值运作，并承担相应的市场风险，农村土地股份合作组织开始向现代企业制度方向发展，村集体承担社会管理职责，仅负责村务管理和公共品提供。这一趋势预示着“南海模式”的未来发展方向，也可供其他地区的农村土地制度改革借鉴。

2017年4月，党中央决定通过设立河北雄安新区，探索人口经济密集地区发展新模式，优化调整城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎。2017年8月，国土资源部与住房城乡建设部全面启动利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，广东省的广州市、佛山市、肇庆市名列其中。

一系列重大历史事件表明，我国农村土地制度改革的重大历史性机遇时期即将到来，“南海模式”必将继续创新突破、焕发出新的活力。

参考文献：

[1]Coase.R.H. “The Problem of Social Cost”[J].Journal of Law and Economics，1960（03）.

[2]HP Binswanger，K Deininger，G Feder. Agricultural Land Relations in the Developing World[J]. American Journal of Agricultural Economics，1993（05）.

[3]周飞.我国农地流转的现状、问题及对策研究[J].经济师，2006（05）.

[4]罗必良.农村土地制度：变革历程与创新意义[J].南方经济，2008（11）.

[5]岳意定，刘莉君.基于网络层次分析法的农村土地流转经济绩效评价[J].中国农村经济，2010（06）.

[6]蒋省三，刘守英.土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查[J].管理世界，2003（04）.

[7]房慧玲.广东农村土地股份合作制研究[J].中国农村经济，1999（03）.

[8]刘宪法.“南海模式”的形成、演变与结局[C].中国制度变迁的案例研究（土地卷）第八集，2011.

*本文为2016年广东培正学院大学生创新创业训练计划项目“农村土地流转模式新探析”的阶段性成果之一，课题负责人：李嘉健。

（作者单位：广东培正学院）endprint