呼包鄂协同推进贫困治理的机制与对策研究

董少杰

摘要：呼包鄂贫困地区的精准脱贫事关内蒙古自治区小康社会建设的大局，需要从协同治理的理论和实践两个方面进行创新指导，通过构建由呼包鄂府际合作框架下的贫困治理体系，加强府际间的合作交流，可早日实现区域联动，有效推进贫困治理的目的。

关键词：协同治理；精准扶贫；体制建设

改革开放以来，我国的扶贫开发工作进展顺利且成就显著，实现了从改革开放之初的普遍贫困到现如今的区域贫困的转变。但由于不平衡的发展现状，我国的扶贫任务仍然比较艰巨，据统计，按照人均2300元贫困标准，截止到2015年底，我国农村贫困人口从上年的7017万减少到5575万，如今，进入了精准脱贫的攻坚时期，深度贫困现象依然存在，脱贫攻坚任务艰巨。从全国范围来看，共有14个集中连片的特困地区，这些地区包括 680 个贫困县，其中的440 个县为国家扶贫开发重点县。呼包鄂三市的贫困治理面临区域协调合作的现状，从贫困区的地理位置上看，集中贫困点基本相连，形成了贫困的片状和带状分布，相邻地带的贫困旗县在地理环境、生态、人文风俗、民族信仰等方面基本相似或相同，这为协同推进贫困治理提供了较大的可行性。因此，治理贫困很有必要进行跨三市的府际协作，共同解决所面临的贫困问题。

一、呼包鄂协同推进贫困治理的可行性和必要性

（一）国家治理体系治理能力现代化和协同推进区域治理的要求及政策法规是依据

党的十九大报告指出：要明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。具体来说，国家治理体系是在中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

国家十三五规划纲要第九篇第三十七章指出创新区域合作机制，加强区域间、全流域的协调协作。党的十九大报告在贯彻新发展理念，建立现代化经济体系中指出：建立更加有效的区域协调新机制，以城市群为主体构建大中小城市格局。

（二）内蒙古推进呼包鄂协同发展的规划纲要颁布提供了重要纲领

《呼包鄂协同发展纲要》中指出：推进三地区协同发展，有利于国土空间开发格局的优化，促进人口、资源、经济和环境相协调；有利于城市群布局和形态的完善，促进三地区城乡区域协调发展；有利于优化各种资源配置，推进供给侧结构性改革；有利于产业分工的合理调整，提升区域整体产业竞争力；有利于统筹推进区域公共服务体系和基础设施建设，提高公共资源的利用效率；有利于更好地融入“一带一路”战略，扩大和深化对内对外的开放；有利于区域合作体制机制的创新，探索构建自治区区域协同发展的新途径、新模式，进而带动全区发展。

（三）呼包鄂贫困现状及特点是推进协同治理的内在要求

1. 呼包鄂贫困地区的现状

2015年年底，鄂尔多斯有国家级贫困人口13063 人，范围囊括 9 个旗区49个苏木乡镇 669个嘎查村，同时鄂尔多斯市把市级低收入人口 13588 户 33918 人也纳入脱贫范围。截至2015年底，包头市有贫困人口4800户1.3万人，这些贫困人口主要分布在9个旗县区的190个贫困村。呼和浩特全市农村建档立卡识别的贫困人口有25362人，主要分布在沿黄河地带的清水河县以及生态脆弱的和林格尔县武川县等。

从贫困人口的分布来看，三市的贫困人口只要集中在大青山北麓的达茂旗、固阳县、武川县等地域以及沿黄河两岸的达拉特旗、土右旗、清水河、和林格尔、准格尔旗等区域，成片状和带状分布。

2. 呼包鄂贫困地区的突出特点

纵观呼包鄂成片和带状贫困区可总结如下特点：

一是生态脆弱区是贫困集中区。呼包鄂三市的贫困人口主要集中于三市相邻的生态脆弱区，呼和浩特市的贫困人口要分布于以清水河县、和林县、托克托县等为主的土石山区以及与包头市固阳县、达茂旗相邻的武川县等为主的阴山北麓生态综合治理区。鄂尔多斯的市贫困人口主要分布于紧邻巴彦淖尔市的杭锦旗和紧邻呼和浩特市清水河县的丘陵沟壑、沙漠沙地生态区；另外，沿黄河两岸的鄂尔多斯达拉特旗和包头市的土默特右旗部分地区土壤盐渍化比较严重，贫困人口相对集中。上述的生态脆弱区由于自然、地理、气候等因素影响，居民生存的条件比较恶劣、立地条件比较差，进而形成了集中连片的贫困区。

二是集中贫困区共同特点比较明显。首先，在地理位置上三地都属于我国北方中部区域，都属于温带大陆性气候，三市的贫困区在自然环境、风俗习惯、粮食作物、居住条件等方面基本相同，所以区域内居民的贫困原因相对趋向以下几个方面：因病致贫、因自然灾害致贫、因发展动力（资金、技术、人才）不足致贫等，這将为该区域解决贫困问题提供重要的依据。其次，三地区同属内蒙古自治区领导，在政府政策制定和执行上有较大的雷同性，从贫困治理的角度来看，以前所采取的扶贫方式基本都是“粗放式”、“漫灌式”、“松散式”的以资金供给为主的方式，很大一部分贫困人员因此形成了“等”、“靠”、“要”的依赖思想，想脱贫、要脱贫、努力致富的思想认识水平低。而如今的精准扶贫要求“精准式”、“造血式”、“考核式”产业带动扶贫，所以三地区要转变观念，制定科学合理的脱贫政策。

三是农业基础设施薄弱，产业带动脱贫难度较大。纵观呼包鄂集中连片的贫困区域，农业发展模式以种植和养殖业为主的小户经营模式，规模小，资金短缺，发展动力和后劲不足，而且该区域自然条件差、农业发展技术薄弱、农村基础设施落后、农民生产致富的观念保守等因素限制了产业发展和农民脱贫，加之生产工具落后，设施农业比重小，产业链条延伸不够，当地的扶贫龙头企业、专业合作社辐射带动能力比较有限，导致产业组织化程度低，产业规模化难以形成，脱贫主引擎动力不足。endprint

综上所述，呼包鄂的集中连片贫困区在致贫原因、脱贫动力、脱贫难度、脱贫的方式方法等方面有高度的相似性。所以，在脱贫工作上三市有必要进行飞机合作、政策互通、产业规划、综合协调等稳步推进贫困区的贫困治理工作。

二、推进呼包鄂贫困地区协同治理的机制建设

政府协同治理是指发生在两个或两个以上政府部门（包括中央政府部门、地方政府及其部门）之间的，或者政府部门作为发起者亦可是核心参与者的，通过协商沟通、协调合作，在既定范围内共同管理公共事务的各种合作方式的总和。这样的现象主要发生在地理位置上相近或者相邻的城市及区域间，如京津翼地区、长江三角洲、珠江三角洲政府间的合作。呼包鄂同属内蒙古自治区西部核心经济圈，三地在政府治理、资源能源、交通运输、科技创新等方面一直保持着友好合作，合作数量频繁，合作效益良好。为贯彻中央有关加强区域合作的政策，实现区域协同发展的目标，伴随着呼包鄂协同发展规划纲要（2016-2020年）正式下发，呼包鄂三地将建立起协同发展的体制机制，初步形成协同发展格局的前提下，积极推动环境保护、生态建设、地区协作、产业配套等重点领域加强合作，尤其是在精准扶贫和精准脱贫方面形成有效的合作机制，将对内蒙古早日建成小康社会起到重要的引领作用。以此，在理论和实践的指导下，在充分研究呼包鄂区域合作与发展可行性基础上，根据中央自治区对精准扶贫工作开展的实际要求，本文构建了以“层级运作、统分结合”为主要特征的政府间推进贫困治理的协同机制框架结构。

呼包鄂协同推进贫困治理的“层级运作、统分结合”的机制是以决策层为核心、以协调层为导向、以法律和制度为保障的多层次、网格化、协同治理体系，是推进贫困治理的体制、机制创新模式。创新之处在于： 一是府际间贫困治理合作由以前的个别扶贫项目合作、扶贫部门合作提升到呼包鄂政府间战略层面，合作层次有所提高。呼包鄂地区区域合作从部分政府部门间最初的相互沟通协作，如今上升为三市之间最高领导层的定期磋商，并通过强化制度建设、完善工作机制，形成了初步的合作体系和制度框架。呼包鄂协同发展规划纲要（2016-2020年）正式下发，标志着呼包鄂区域合作与发展已上升到政府间合作的战略层面。目前，将协调推进贫困治理上升到政府间的战略协作，可以更好的进行贫困资源整合、产业协同规划、促进优势互补等合作。二是规划“层级运作、统分结合”的协同机制框架结构，将以前的自发性贫困治理合作活动转变为长期、稳定的制度化行为。府际间加快贫困治理合作各地区的资源要素整合、体制建设与制度对接，区域性基础设施建设协作等，通过构建多方合作的平台可筑牢协调合作的基础。三是通过构建有效促进合作的体制机制，可以为其他主体参与贫困治理提供合理有效的渠道及制度保障，更大程度上鼓励社会力量参与贫困治理。在贫困治理问题上，各级地方政府是主要治理主体，但包括企业、第三方组织、个人等在内的社会力量也是重要的扶贫参与者。在体制机制的有效保障下，各主体也可通过联席会议、项目合作、合作论坛、专题研究等开展更深程度和更广领域的贫困治理探索，可利用第三方组织的协调优势为合作扶贫提供信息交互、融资贷款等多项管理和服务。

三、推进呼包鄂 “层级运作、统分结合”贫困治理机制运行的政策建议

为保证“层级运作、统分结合”的贫困治理机制顺利运行，呼包鄂三市应做如下保障措施以推进治理机制的有效运行。

（一）层级运作是呼包鄂协调推进贫困治理的组织保障

从“层级运作、统分结合”的贫困治理机制可以看出，协同治理活动主要包括决策层、协调层、执行层三个统分结合、上下互动的层级。决策层的主体是呼包鄂主要党政领导的峰会，其职责是构建三市协调推进贫困治理的平台，决策出台有关贫困治理的总体性规划，对涉及贫困治理重大事项的审议、决定和决策，决策层是呼包鄂地方政府贯彻落实中央、自治区政策、审议合作政策、统筹重大项目布局的最高层次的联合协调机制。协调层的主体是分管扶贫工作的主要领导所开展的联席会议，主要职责是是在呼包鄂协调峰会的领导下，部署和贯彻落实决策层的有关重要决策，同时也要听取执行層有关工作落实情况汇报，并协商解决政策子项目推进中遇到的困难和障碍，有序推动合作治理贫困机制的有效运转。执行层的主体是三地政府共同组建的推进贫困治理有关专题组，主要职责是在呼包鄂协调峰会和三市联席会议领导下，建立贫困治理各专题协调推进制度并推进落实。执行层由扶贫专题组和县域组的构成。各专题组根据产业和扶持政策的需要而设立，并根据贫困地区的实际需要进行动态调整，以满足县域组在推进贫困治理合作交流上的统一性、完整性、有效性。

三个层面的互动可有效保证行政协调的灵活度，可在打破呼包鄂长期发展的利益藩篱基础上形成合作共赢的有效形式，从而也为下一步更多的合作提供了经验和平台。

（二）统分结合的协调机制是呼包鄂协调推进贫困治理的重要保证

制度的有效性既在于约束性也在于规范性，“统”是一种自上而下的约束，“分”代表一种自下而上的规范，统分结合就形成了一种上下互动的协调机制。任何区域或部门间的合作都离不开彼此的互动协调，在呼包鄂协同治理过程中就呈现出了横向之间与纵向之间的协同关系，横向是呼包鄂三市之间关于贫困治理的平台搭建、政策平衡、基础设施、扶贫产业对接和监督管理等方面的府际间沟通。纵向沟通主要体现在呼包鄂领导峰会、推进贫困治理的联席会议、县域组与专题组三个纵深层面的沟通。横纵的交织与利益的取舍让呼包鄂的协同治理贫困的过程显得更为复杂，主要体现在：一是协调的类别多，除了合作的规章制度、利益保障、完成任务等之外，在凡是涉及贫困治理的基础设施、产业规划、扶贫宣传、政策统一、执法规范一致等多方面都要进行深入交流，二是协调程序和环节多。包括贫困治理中各种利益诉求的表达、各层级规划和实施方案的起草、会商、决策、执行、跟踪评估、效果反馈等许多环节，其中的每个环节又都涉及许多不同的主体。三是协调三方利益的复杂性，呼包鄂三市在协同推进贫困治理期间最难做的就是利益的均衡与利益的均沾，说得更直白一点那就是在扶贫中所付出的成本与所取得的效益是否合理，所以，行之有效的合作方式、彼此信任的合作体系、加上利益均沾的分配制度是确保三方合作的重要依据。endprint

（三）推进呼包鄂 “层级运作、统分结合”贫困治理機制运行的制度保障

从“层级运作、统分结合”的运行机制来看，不论是决策、协调还是执行层面都是靠制度保障来完成运转的。可目前呼包鄂各市的有关扶贫工作制度很大一部分各自为政，都是针对本市贫困治理的重要措施和手段，制度的衔接存在一定的难题，但是，推进呼包鄂协同治理必须在扶贫攻坚的制度上形成统一的共识，用统一完善的制度来规范和指导协同治理的工作。

1. 构建区域间土地资源开发利用的合作机制。首先，加快推进土地补偿制度的衔接，建立跨府际间的耕地占补平衡制度，增加农民资产性收入。其次，推进贫困区农村土地管理制度改革，努力盘活农村的利用效率，完善承包地“三权”分置制度，为贫困区域产业协同发展提供有力保障。第三，减少扶贫项目土地使用限制，对区域合作扶贫过程中涉及光伏、电商等需要占用土地的建设项目，三地政府应当全力配合，在用地指标供给、规划调整、行政审批等方面加强协调，确保区域合作扶贫建设项目如期保质完成。

2. 构建金融制度衔接机制。打破呼包鄂金融制度壁垒，组建三市国家政策性银行的合作机制，建立贫困治理的专项基金制度。打造推进协同治理的金融平台，实现多渠道的融资方式，提升对带动脱贫的龙头企业、专业合作社、个体经营农户的金融扶持力度，破解资金短缺和农户贷款困难的难题。另外，在授信机制方面适当放宽对农户的限制，尽量减少在合作贫困治理中因资金和贷款问题影响项目的实施的现象。

3. 加快推进呼包鄂三市社会保障制度的统筹。社会保障制度作为“五个一批”减贫工程的兜底政策，在解决老、弱、病、残等深度贫困问题上起到至关重要的作用。从目前统计的贫困原因来看，集中贫困区因病致贫的人员占比高达40%左右，国家级贫困人口年龄大多集中在60岁以上，基本丧失劳动能力，所以，创建和完善呼包鄂贫困地区医疗统筹、养老合作、社会救助、商业保险联动机制势在必行。首先，推进府际医疗保险合作，早日实现贫困区医疗费用异地联网实时结算，构建异地医疗卫生服务共建共享机制，积极推进呼包鄂三市医改综合试点，在集中贫困区乡镇和嘎查村全面建立分级诊疗制度，以提高基层医疗服务能力。其次，不断完善集中贫困区农村社会保障体系，增加养老保险的渠道和种类，构建低保、社会保障、商业保障多层级的保障服务体系，提升保障水平和保障质量。再次、加快完善呼包鄂三市社会救助体系，准确及时为贫困区人员突发重大伤病、重大自然灾害或其他重大变故提供紧急救助。最后，推进贫困区农村房屋、农作物、养殖动物等财产险和农产品价格保险制度构建，减轻或避免由自然灾害或人为炒作而造成的损失。

参考文献：

[1]姬兆亮.区域政府协同治理研究——以长三角为例[D].上海交通大学，2012.

[2]王金营，李竞博.连片贫困地区农村家庭贫困测度及其致贫原因分析[J].中国人口科学，2013（04）.

[3]张紧跟.当代中国地方政府间横向关系协调研究[M].中国社会科学出版社，2006.

[4]丁梦娇.政府协同治理区域贫困问题研究——以环京津贫困带为例[J].党政干部论坛，2016（06）.

[5]黄承伟，向家宇.科学发展观视野下的连片特困地区扶贫攻坚战略研究[J].社会主义研究，2013（01）.

（作者单位：中共包头市委党校）endprint