支持“专精特新”中小企业集群创新发展的财税政策研究

胡建美

内容提要：2022年9月，工业和信息化部印发《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》，提出“十四五”期间，在全国范围内认定200个左右集群，引导和支持地方培育一批省级集群。支持“专精特新”中小企业高质量发展的政策开始向集群发展方向演进。本文通过分析中央及地方财政支持“专精特新”中小企业高质量发展的政策措施，并比较美国、日本支持中小企业集群发展的财税政策发展历程，尝试提出找准打通支持“专精特新”中小企业高质量发展与支持中小企业集群发展的财税政策建议。

迈克尔·波特在1990年首次提出产业集群概念，认为企业群落的竞争压力容易形成创新动力，群落的企业之间容易建立起协调与信息机制，企业便于共享政府及公共机构提供的准公共物品，并推动成本下降，提高产业和企业的市场竞争力，进而提高国家竞争能力。21世纪以来，美国和日本政府都采用支持创新集群方式应对经济衰退，促进集群内中小企业发展，并取得了显著的成绩。以美国小企业管理局（SBA）为例，2010-2013年成功支持7个集群，覆盖地理范围包括明尼苏达州等16个州和圣地亚哥县；平均每个集群4个大型商业参与者，28-251家小企业；平均每个小企业全职就业人数每年增长4.4%；集群小企业整体年化收入增长6.9%，超过区域可比非集群样本3.4%；集群工资增长率14.1%，远高于整体区域基准3.2%（Monnard et al.，2014）。2020年，在国际经济下行条件下，美国小企业管理局宣布新增7个区域创新集群奖，以促进小企业增长①“SBAAnnounces NewRegional Innovation Cluster Awards toAdvance Small Business Growth”，February 7，2020，https：//www.sba.gov/article/2020/feb/06/sba-announces-new-regional-innovation-cluster-awards-advance-small-business-growth.。

2022年9月，我国工业和信息化部印发《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》（工信部企业〔2022〕119号），规定“十四五”期间，在全国范围内认定200个左右集群，引导和支持地方培育一批省级集群。支持“专精特新”中小企业高质量发展的政策开始向集群发展方向演进。

一、中小企业特色产业集群发展与“专精特新”中小企业高质量发展政策辨析

《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》是继财政部、工业和信息化部印发《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》（财建〔2021〕2号）之后，支持中小企业发展的又一有力举措。两个政策之间既有联系又有区别。

一方面，中小企业特色产业集群发展与“专精特新”企业高质量发展是相互联系的。中小企业特色产业集群发展的政策举措以“专精特新”中小企业高质量发展的政策为基础并进行选择性延伸。一是从企业范围界定看，“专精特新”中小企业是指具有专业化、精细化、特色化、新颖化①“专精特新”定义源于2016年6月工业和信息化部印发的《促进中小企业发展规划（2016-2020年）》。特征的中小企业；中小企业特色产业集群发展就是指“专精特新”中小企业中的特色化中小企业主导的产业集群发展。二是从政策支持的内容看，《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》规定支持重点推进的“五项”工作，包括加大创新投入，加快技术成果产业化应用，“补短板”和“锻长板”；与行业龙头企业协同创新、产业链上下游协作配套，支撑产业链补链延链固链；促进数字化网络化智能化改造，提品质和创品牌；支持企业加快上市步伐，加强国际合作等；支持公共服务示范平台为国家级专精特新“小巨人”企业提供服务。《促进中小企业特色产业集群发展暂行办法》规定重点集群培育工作内容，在支持“专精特新”高质量发展的“五项”内容的基础上增加：构建多层次集群创新平台，集成和开放创新基础设施和服务资源；推动集群与大型企业、高等院校和科研院所建立稳定的创新合作机制；开展主导产业大中小企业融通创新、共性技术产学研协同创新；强化知识产权运用和标准研制；加快集群绿色低碳转型；提升集群治理和服务能力。

另一方面，“专精特新”中小企业高质量发展与中小企业特色产业集群发展的政策发力点又存在区别。前者参与主体包括大中小型企业、各类服务平台和创新平台主体；而后者是指特色产业中具有竞争与合作关系，且在地理上集中，有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、金融机构、相关产业的厂商及与产业相关的专业化服务机构、高等院校和科研院所、非营利性机构、政府机构等，在特定区域中组成的群体。中小企业特色产业集群的财政投入以集群为单位，目标是实现集群内，以及集群间大中小企业和高等院校、科研院所、各类平台协同创新、协同发展。

综上，“专精特新”中小企业集群创新发展是指政府以特色产业中“专精新”中小企业聚集创新为抓手，用财税政策激励产业上下游企业、专业化供应商、服务供应商等产业主体聚集，从而形成特色产业各主体地理空间集群。产业集群内或产业集群间不同主体通过协同创新，提高特色产业核心产品竞争力，延伸与之相配套的产业链。这样既可以提高特色产业行业标准和产品质量，又能培育新的中小企业，进而提高特色产业的国际竞争力。

二、我国财政支持“专精特新”中小企业高质量发展集群效应凸显

（一）中央财政支持国家级专精特新“小巨人”企业高质量发展

中央财政政策集群带动功能性强。《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》规定，2021-2025年，中央财政累计安排100亿元以上奖补资金，重点支持1000余家国家级专精特新“小巨人”企业高质量发展；通过支持公共服务示范平台，带动1万家左右中小企业成长为国家级专精特新“小巨人”企业。

国家级专精特新“小巨人”企业集群效应凸显。首先，地理空间群集明显。2019-2022年，我国培育四批国家级专精特新“小巨人”企业，累计达8997家。数量排名前十的省（直辖市）分别为浙江省1073家、广东省882家、山东省768家、江苏省715家、北京市598家、上海市509家、安徽省494家、湖北省483家、湖南省415家、福建省363家①第一、二、三批数据来源于《4762家！专精特新“小巨人”如何颁？哪些行业最密集？》，产业运营咨询公众号，2022年4月13日；第四批数据来源于《总计4357家！全国第四批专精特新“小巨人”全名单》，小巨人智库公众号，2022年11月18日。第四批统计数据略有差别。。其次，行业聚集明显。“小巨人”企业主要分布于高端装备制造、新材料、5G新一代信息技术、新能源汽车和智能网联汽车等制造强国重点领域。最后，经济效益明显。《专精特新中小企业发展报告（2022年）》指出，2021年“小巨人”企业营业收入总额超3.7万亿元，同比增长31.5%，比规上中小工业企业高11.6个百分点。利润总额近0.4万亿元，平均每户企业利润4000万元，是规上中小企业的3.4倍②数据来源：《2022全国专精特新中小企业发展大会部分发布成果》，https：//www.miit.gov.cn/jgsj/qyj/gzdt/art/2022/art_4e1fefb7ffbc4e3ea5bf8f02c750ab56.html。。

（二）地方财政支持专精特新中小企业创新发展

北京、上海、浙江、山东、重庆、湖南、山西、四川等地相继出台《关于大力培育促进“专精特新”中小企业高质量发展的若干措施》《加快数字经济高质量发展若干政策措施》等文件，用可量化的激励措施，支持地方中小企业向“专精特新”方向高质量发展。

1.“补短板、锻长板”：加大创新投入、加快成果产业化

加大创新投入方面，各省（自治区、直辖市）支持“专精特新”中小企业围绕“卡脖子”技术和产品开展核心技术攻关，参与工业强基、产业链协同创新项目。浙江省鼓励有条件的市、县（市、区）对高新技术企业和科技型中小企业再按25%研发费用加计扣除标准给予奖补。湖北省围绕北斗全产业链和北斗融合产业，对总投资2000万元以上的北斗产业技改项目，按规定给予100万-1000万元的设备购置补助。陕西省对产业链制造业企业研发投入年度新增部分奖补。黑龙江省按照企业上年度研发投入存量和增量部分给予不同比例补助。上海市项目支持额度按项目总投资的50%给予支持。

促进成果转化方面，上海市按照科技成果实际许可、转让金额的10%给予奖励。四川省按照不超过创新成果转化项目新增设备、软件投资额的10%给予奖补，对认定的首台（套）、首批次产品大规模产业化项目，按照不超过项目新增设备投资额20%的比例予以奖励。湖北省规定在科技成果转化成功投产后，可连续5年每年从营业利润中提取不低于10%的比例给予奖励；对作出贡献的人员奖励份额不低于总额的70%；对购买先进技术成果并在鄂转化、产业化的北斗企业，省、市财政按其技术合同成交并实际支付额给予10%补助。

2.补链延链固链：强行业龙头、促产业链上下游协作配套

强行业龙头。为培育百亿龙头企业，福建省对企业年营业收入首次超过100亿元的，省级财政给予一次性奖励。陕西省对产业链重点企业实施梯度奖励；对产业链单个企业年度营业收入首次突破100亿元及以上的，一次性分别给予300万-1000万元进档奖励。北京市围绕龙头企业薄弱环节，组织企业开展揭榜攻关和样机研发，根据项目投入给予最高5000万元支持；支持整机（系统）与关键零部件企业开展协同开发和产业化，对符合条件的项目给予资金补助。

并购重组、招商投资补链延链固链。引导龙头企业跨地区、跨行业、跨所有制开展兼并重组、投资（参股）、外包服务等方式补链强链延链。福建省对企业兼并重组重大项目发生的评估、审计、法律顾问、财务顾问等前期费用和并购贷款利息予以补助。北京市按产业链梳理“专精特新”企业，支持“小巨人”企业围绕产业链布局开展并购重组，吸引上下游企业在京落地。

3.数字化提升：促数字化网络化智能化改造

促进数字化网络化智能化改造方面，一是奖励省级以上优秀示范企业。云南省对每年评选出的重点数字经济园区、行业平台，分别给予2000万元/园区、300万元/平台（平台项目实际投资3000万元及以上）一次性补助；省级首次确认的数字商务企业，省财政分别给予一次性50万、25万元奖励。宁夏回族自治区对获批国家、自治区大数据与软件优秀产品、解决方案等示范项目，给予投资额20%资金支持。获得国家信息化领域试点示范项目的，给予一次性奖补。二是对企业重点环节提升项目，自动化设备购置与改造、信息化软硬件购置、系统开发与服务等费用，按投资额（或固定资产贷款额）给予奖补。江苏省给予不超过1000万元补助或贴息支持，河北省、福建省、宁夏回族自治区按照不高于5%-30%的比例给予支持。三是奖补数字化网络化智能化转化企业。黑龙江省对接入20家以上企业的工业互联网标识解析二级节点，省级财政给予建设单位一次性补助500万元。

4.资本化与国际化：支持企业加快上市、加强国际合作

支持企业加快上市步伐。北京市支持企业在新三板挂牌、A股或境外主要证券交易所上市，市级财政给予每家总额不超过300万元的资金补贴，区级财政资金补贴不低于市级标准。河北省给予企业一次性前期费用补助。陕西省对成功挂牌、上市的企业给予奖励。黑龙江省对拟在境内上市的后备企业、在境内成功首发上市的企业、新三板挂牌的企业、上市融资额2亿元以上的企业、新三板挂牌企业成功在北交所公开发行并上市的企业，省级财政分别补助200万-800万元。

加强国际合作。上海市支持新片区“专精特新”企业设立海外技术转移中心、海外研发中心、海外创新中心，经认定三年内给予最高不超过200万元的资助。北京市支持符合条件的企业在“一带一路”沿线国家新设或并购企业、开展装备制造和国际产能合作等项目，给予贷款贴息和投资一次性补助；对近两年内通过FDA、EMA等国际机构注册，且在本市生产并在相应国外市场实现销售的药品和高端医疗器械，给予奖励。福建省支持龙头企业引进国（境）内外先进科技成果在本省实施转化，按照该项目实际支付的技术交易额不超过30%的比例。

5.服务社会化：支持公共（研发）服务示范平台提供服务

对新认定（承担）国家重点实验室、技术创新中心、工程（技术）研究中心、企业技术中心、工程实验室、制造业创新中心、企业重点实验室等平台建设任务的，江苏省、福建省、云南省、河北省、湖北省分别给予奖励性补助。对新获批的国家级制造业创新中心、国家级企业技术中心，宁夏回族自治区、黑龙江省、云南省给予一次性资金支持。对被认定为省级制造业创新中心、省企业技术中心的单位，福建省、河北省、宁夏回族自治区、黑龙江省分别给予资金支持。黑龙江省一次性奖励认定的省级、国家级工业设计中心。安徽省一次性奖补省级、国家级中小企业公共服务示范平台。

综上所述，地方支持中小企业“专精特新”高质量发展的财政政策主要以针对性的专项奖励和补助为主，引导和带动中小企业高质量发展。从培育效果看，截至2022年9月，全国范围认定省级“专精特新”中小企业4万多家，入库培育“专精特新”中小企业11万多家。

（三）支持“专精特新”中小企业高质量发展到集群发展的财税政策转型重点

地方政府支持中小企业“专精特新”高质量发展的系列财税政策为我国“专精特新”中小企业集群发展提供了坚实的政策基础。但也存在政策优化空间，譬如，地方各项支持政策多以配套中央的各项奖励为主，自主政策培育不足；有些地方支持产业链补链延链固链、促产业链上下游协作配套的财税政策不足。

同时，在构建支持集群发展的财税政策方面，美国、日本等国的实践可为我们提供经验借鉴。例如，推动集群中大型企业、高等院校和科研院所建立稳定的创新合作机制，开展主导产业大中小企业融通创新、共性技术产学研协同创新等。

三、美国和日本支持产业集群创新发展的财税政策启示

美国和日本的科技竞争实力雄厚，得益于产业集群发展。例如，马斯克创立的“超级产业”集群，包括特斯拉星链、新能源、汽车等产业集群；荷兰光刻机巨头ASML公司加入的由美国英特尔以及美国能源部共同发起成立的EUV LLC联盟；日本九州半导体产业集群、传统纺织业升级为以碳纤维产业为代表的“东丽合成纤维集群”等。这些产业集群创新发展既为产业领跑全球提供先进技术支持，也为传统产业升级提供先进技术支持。

（一）美国促进产业集群创新发展的财税政策及主要措施

20世纪，美国的产业集群发展主要由市场主导，虽有政府资助，为产学研结合创新提供财政政策支持，但没有政府的主动设计和干预。2009年，在经历经济衰退后，奥巴马政府发表《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》，首次提出总统预算案在经济发展署（EDA）内提供了5000万美元的区域规划和配套赠款，以支持创建区域创新集群。

1.21世纪以来美国财政支持产业集群创新发展模式

2010年，白宫区域创新集群特别工作组成立，由白宫与商务部经济发展局、小企业管理局、能源部、国防部、教育部、国家科学基金会等联邦部门组成，联合推进区域创新集群建设。以小企业管理局启动的“区域创新集群”为例，2010年倡议10个创新集群：Project17农业技术集群和绿色航空集群（集群生命周期从新兴阶段过渡到发展阶段）；东北电化学储能集群、FlexMatters东北俄亥俄州技术联盟和伊利诺伊州智能电网区域创新集群（发展阶段）；卡罗来纳州的核集群、国防联盟、亨茨维尔先进防御技术集群、创新地理空间集群和圣地亚哥先进防御技术集群（成熟阶段）。国防部通过政府采购方式与小企业管理局联合支持国防联盟、亨茨维尔先进防御技术集群、圣地亚哥先进防御技术集群三个国防集群。由于经济衰退期间联邦资金的全面削减，2013年剩余的7个集群均处于生命周期的成熟阶段，每个集群在2013年获得的资金量均低于2011和2012年（其中，2011年处于新兴阶段到发展阶段的Project17农业集群和绿色航空集群退出）。到SBA倡议的第3年（2013年）结束时，7个集群包括8所大学和研究机构、7个商业协会、12个公共部门机构和10个非营利组织；7个集群有28个大型商业参与者，比2010年增长近四倍；参与小企业从2010年的179家小企业增加到2013年的1228家，增长6.86倍；所有集群的工资增长率（14.1%）远高于整体区域基准（3.2%）（Monnard et al.，2014）。

2.美国产业集群产学研协同创新的财税制度基础

产学研合作发源于美国，已有150多年的历史，在这过程中形成了系列促进产学研协同创新的财税制度。首先，美国政府制定财税政策引导和整合产学研资源合作发展。1981年，美国国会通过《经济复苏税收法案》，规定对投资大学研究与实验、国家研究和实验、教育机构研究或实验资金的工业企业采取税收减除和税收抵免政策。其次，美国联邦政府打通支持企业创新的财政投入路径。拜杜法案（1985年）规定，联邦政府原则上将其出资形成的科技成果的知识产权交给大学；大学将联邦政府出资开发的专利技术优先转让给小企业；大学的科研经费60%来自联邦政府。第三，美国政府还积极建设科技园，园区内设有科技孵化机构，促进科研成果及时转化为生产力。最后，公共采购也是财政支持产学研协同创新的重要方式。

3.美国财政支持产业集群创新发展的人才培育

美国科学基金会（NSF）是科技人才的主要培育部门。长期以来，NSF通过资助工程研究中心、科学技术中心等机构，将大学、国家实验室等科研机构以及工业企业资源整合起来，促进学科交叉研究、科研和教育整合；并鼓励大学与产业界联合申请有一定应用前景的科研项目。NSF通过资助研究中心和科研项目将资源聚集，培养高端科技人才；参与项目研究和开发的大学教师将各类科学技术问题带进教学和科研，从而使人才培养更具针对性和前瞻性。同时，《2021年美国创新和竞争法案》和《2022年美国竞争法案》明确将科技人才培育作为项目申请、平台打造的基础条件和重要考核指标。

4.美国产业集群创新发展财政资金使用效果评估

从公开可获得的产业集群财政专项资金使用效果评估资料看，美国小企业管理局的做法值得借鉴。2012-2014年，美国小企业管理局对其启动的10个现有的和新兴的区域集群开展了三次年度评估，评估标准包括旨在促进小企业发展的五个维度：（1）产业集群参与主体维度：集群股东、参与集群的小企业数、参加集群的原因、集群服务和活动。（2）产业集群短期和中期成果维度：小企业参与集群后新建立的联盟数和合作关系情况；参与集群的小企业获得合同和分包合同的金额；小企业因参与集群而获得的外部融资（包括贷款、风险基金和天使投资、私人股权投资、赠款等）；因参与集群而开发新产品或服务、实现新技术商业化的小企业数量；小企业因参与集群创新能力和技术转化能力提高情况；小企业因参与集群而增加的知识产权和专利的申请和授予情况；协助修订营销策略，以及增加出口情况。（3）产业集群长期成果维度：包括小企业的就业、平均年收入、平均工资水平、创立新企业数、企业新增业务等同比增长情况，以及与本地平均行业水平对比情况。（4）集群特点的介绍，即集群的地理范围、产业范围、集群结构、成熟阶段和商业模式。（5）集群运营中的经验教训。从美国小企业管理局区域集群专项资金使用年度评估结果运用看，2011年支持10个产业集群，2013年度减少到7个。

（二）日本促进产业集群创新发展财税政策的主要做法

20世纪90年代，日本经济陷入停滞状态。为增强工业的国际竞争力并振兴衰退地区，2001年，日本启动产业集群计划和知识集群计划。

1.21世纪以来日本财政支持产业集群创新发展模式

2001年，日本经济产业省实施产业集群规划，涵盖9个主要区域的19个产业集群，包括制造业、信息技术、生物技术、环境/能源四个领域，涉及科学、工业与商业的网络，实施周期15-20年。2002年经济产业省安排294亿日元预算来发展产业集群计划；2005年增加到568亿日元；随后年度逐渐减少，2010年财年及以后，产业集群进入自主增长期，主要以区域驱动集群开展的形式，由私营组织和地方政府负责①产业集群政策来源于日本产经省官网，https：//www.meti.go.jp/english/policy/sme_chiiki/industrial_cluster_en.html。。文部科学省实施知识集群计划，第一阶段（2002-2006年）资助18个集群，每年每个区域5亿日元；第二阶段（2007-2011年）资助9个集群，每年每个区域5-8亿日元；第三阶段（2012-2020年），国家根据集群发展的具体情况来决定投入资金。文部科学省、经济产业省与地方公共当局通过共同合作，促进工业界、学术界和政府联合研究，创造新的技术种子、支持初创企业和产品，以刺激日本国民经济发展。

2.日本产业集群产学研协同创新的财税制度基础

日本产学研合作机制形成于二战后，迅速发展于20世纪90年代，主要以学习和借鉴美国经验为主。例如，1999年《产业活力再生特别措施法》（日本版拜度法）颁布，规定国家委托研究开发所得的专利等知识产权100%归属受托企业；2001年《增加试验研究税制的适用期限延长》规定，对与国家试验研究机关及大学进行共同研究的企业，延长减免试验研究费税额的期限；2003年《特别共同试验研究税额扣除制度》规定，同大学、公共研究机关等进行共同研究、委托研究，减免相当于研究开发总费用12%的税收等。

3.日本财政支持产业集群创新发展的人才培育

日本产业集群由产业省中小企业厅负责，产业省中小企业厅培训集群经理人，负责集群网络管理；培训孵化器经理人，提高孵化器管理水平。中小企业技术人才和管理人才培训，由中小企业厅设立的中小企业大学负责。道府县不定期举办的中小企业技术人员进修班，由国家提供补助金。另外，政府还提供一定补贴鼓励科技人员到中小企业工作。

4.日本产业集群创新发展财政资金使用效果评估

日本产业集群规划长达20年，因此，在规划实施的第二个阶段引入了计划—执行—检查—行动（PDCA）的循环政策评估模式，有助于在计划期间正确应对不断变化的经济和工业趋势，并灵活实施项目。PDCA评估方法包括：一是单个项目计划的评估。二是项目整体评估。每个财政年度，产经省会根据个别项目计划的前后评估结果以及监测研究结果，对整个产业集群政策进行评估。三是总体计划评估。在每年对产业集群计划进行评估的基础上，在第一年进行事前评估，在第三年进行中期评估，在第五年进行事后评估。四是外部评估。产业集群评估指标包括：一是项目后续调查指标。访问公司和研究人员次数；举办的研讨会和参与者数量；交流会议和参与者数量；商业配对会议（举行的会议、参与者和人与人的磋商）次数；匹配成功次数；转让的技术数量；开始新的业务数量；成立新公司和风险公司数量；IPO等。二是监测调查指标：项目参与的影响（合作伙伴关系、研发、新业务、公司成立以及对销售、利润和员工的经济影响），以及项目的使用程度、满意度和期望。评估结果的运用：一是以快速和灵活的方式审查该计划，以便加快、重组或整合、废除集群，或修改集群规划目标。以知识集群计划为例，第一阶段资助18个集群，第二阶段浓缩到9个。二是将评估结果运用于预算资金分配。

（三）美国和日本促进产业集群创新发展的财税政策启示

美国和日本财政支持产业集群创新发展，既是财政作为调节宏观经济重要手段的体现，也是使国内产业保持国际竞争力的重要原因，其做法给我们以启示。

1.财税政策支持产业集群创新发展

财政支持产业集群创新发展主要是提供产业集群公共服务或产品。如支持产业集群战略规划，构建产业、学术、政府网络；设立新兴产业产学研联合研发补助金、传统产业集群振兴补助金、跨集群联合研发补助金等；增强集群孵化功能；召开相关贸易公司、金融机构和企业之间会议，以支持市场培育；补助集群内公共服务平台用于中小企业培育创新文化氛围项目，以及专门为集群内小企业提供的其它公共服务。

2.产业集群财税政策最大的特点是促进产学研结合

美国和日本有针对企业与科研院所横向“产学研”结合的税收激励政策，以及纵向上中下游产业链协同创新的财政补贴政策。我国当前促进“专精特新”中小企业高质量发展财税政策中，政府对企业一次性补助、奖励的政策多，促进企业、科研院所自主结合联合研发、联合创新、创新技术孵化的财税政策不足。

3.产学研创新人才的培育和一般技能人员的培训

产学研结合促进集群创新离不开人的主观能动性。因此，要激发科研人员的创新能动性，培训一般工作人员在技术迭代升级后的操作适应能力，财税政策激励要使人的发展与企业的利益一致，才能产生正向激励效应。

4.支持产业集群发展的财政资金及使用效果评估

美国和日本将支持产业集群发展的财政资金纳入预算，并对资金取得的效果进行追踪评估，并根据财政资金投入总量的增减、集群财政资金使用效果等灵活调整下一年度财政资金投入数量，以及决定是否重组或整合、废除集群，或者修改集群规划目标。

四、支持“专精特新”中小企业集群发展的财税政策建议

根据集群组织发展阶段，第一个阶段是规划和构建集群，第二个阶段是招募参与者和组织建设能力培育，第三个阶段是向参与者提供服务和其他形式的援助，并确保集群的可持续性。不同于我国现有成熟的产业集群，“专精特新”中小企业集群首先是要以特色产业的“专精新”企业聚集创新为中心，招募与产业相关的上下游企业、专业化供应商、服务供应商、金融机构、与产业相关的专业化服务机构、合作的高等院校和科研院所、非营利性机构、政府机构等集群主体。

（一）财政激励“专精特新”中小企业与其它主体集群发展

首先，公共研发平台与“专精特新”中小企业联合打造产业集群。国家财政资助各省（自治区、直辖市）国家重点实验室、技术创新中心、工程（技术）研究中心、企业技术中心、工程实验室、制造业创新中心、企业重点实验室，以其为抓手，打造产业集群（见图1线路①）。借鉴美国半导体集群打造模式，国家财政用资助项目的形式，以国家级实验室、创新中心等为中心，以现有专精特新“小巨人”企业和“专精特新”企业聚集为依托，实现科研成果转化；或者在成果转化过程中培育一批新的“专精特新”小企业。

其次，行业龙头与“专精特新”中小企业聚集形成产业集群（见图1线路②）。从地方的财税政策看，地方政府主要通过培育龙头企业成链主；鼓励链主企业通过投资（参股）、并购、兼并重组、外包服务等方式补链强链延链。龙头企业和链主培育成熟后，成为产业集群群主，与高校、科研院所联合创新，与“专精特新”中小企业联合创新，或者通过技术转让，获得具有商业化潜力的新技术，成果转化成功聚集成产业集群，并培育一批新的小企业。

第三，“专精特新”中小企业与高校、科研院所联合创新和成果转化（见图1线路③），从而培育一批小企业，对这类自主创新聚集的企业集群，财政要奖励集群各自主联合创新主体。

第四，产业链上中下游企业之间（见图1线路④），由于新技术或新工艺的使用，而引起产品或服务改进，进而上中下游企业聚集而自发形成集群，并培育新的小企业，财政需要奖励集群上中下游各企业主体。

图1 以“专精特新”中小企业为核心的产业集群构建路径示意图

（二）财税政策激励“专精特新”中小企业产业集群产学研融合创新

财税政策扶植产业集群发展，目的是培育产业集群内各主体协同创新发展的内生动力。目前，我国中央和地方支持“专精特新”中小企业高质量发展财税政策主要以财政补助、财政奖励为主；财税政策激励“专精特新”中小企业产业集群产学研融合创新，从美国和日本经验看，还可以用税收政策发力。

首先，“专精特新”中小企业委托高校、科研院所研发形成实用性成果（产品）的费用双倍或以上加计扣除。“专精特新”中小企业和高校建立合作机制可以实现“多赢”：一是通过参与国家课题形式制定行业标准，促进了行业标准的研制；二是提升了企业（行业）的科技含量；三是实现了共性技术产学研协同创新。下一步，要转变当前对高校、科研院所委托研发的评价机制，形成以实用性成果（产品）为主，专利、论文为辅的评价机制，促进创新成果转化。同时，对于试验研发成功率低的合作，实行（按一定比例）减免贷款本金的融资制度。

其次，“专精特新”中小企业购买高校、科研院所研发专利促进成果转化的费用，双倍或以上加计扣除。提高“专精特新”中小企业和高校、科研院所联合研发创新成果，以及购买研发专利促进成果转化的所得税加计扣除力度，有利于加快技术成果转化，促进产学研融合创新。

最后，大中型企业与“专精特新”中小企业、高校和科研院所联合研发，以及购买科研成果进行成果转化，所发生的费用均按双倍或以上加计扣除；财政贴息方式奖补龙头企业担保上下游“专精特新”中小企业贷款研发创新或成果转化，促进上下游企业间协同创新、协作创新；对大中型企业投资高校、科研院所，国家实验室的研究与实验，可减除或抵免（一定比例）税款。

（三）财税政策激励“专精特新”中小企业产业集群培育各类人才

增强产业竞争力，财税政策重点要激发“人”的创造性。因此，进一步提高企业研发人员人工费用加计扣除比例，让企业乐意为研发人员的付出支付高工资；国家重点实验室、技术创新中心、工程（技术）研究中心、工程实验室等，要创新激励制度，引导国外高端人才回流，为我国原始发明和创新提供人才支撑；财政补贴产业集群管理人员、研发人员、财务审查人员等培训；财政奖励集群内提升集群竞争力、集群治理水平和服务能力的各类主体及个人。

（四）精准定位“专精特新”中小企业产业集群内公共服务平台功能

集群内公共服务平台为成员提供各种服务包括：（1）增加小企业获得资本的机会，例如，协助小企业融资、协助寻找合作伙伴以提高资金申请的力度、投资者（如风险投资公司）和集群参与者之间的介绍；（2）促进小企业对新技术的开发或商业化，如组织技术转让和新技术商业化讲座、一对一技术转让商业咨询、联系小企业与大学或其他研究组织协助技术转让、提供新技术直接进入试验设施的通道等；（3）促进集群参与者之间及其与外部组织的联盟和合作，包括集群成员或集群外部实体之间关系网络构建（例如，积极参与“一带一路”建设，深化人才、技术、资本、资源等合作，以集群为单位参与国际合作机制和交流活动），将小企业推荐给合适的大公司、组织或区域资源等；（4）协助处理知识产权问题和专利申请，包括召开如何将知识产权考虑因素纳入商业计划和战略的研讨会，一对一协助专利申请等。

（五）精准财政奖补，保障“专精特新”中小企业集群数字化发展

我国地方财政奖补数字化网络化智能化改造的财政政策主要是奖励优秀企业、龙头企业和大企业。对于中小企业而言，数字化网络化智能化改造的最大难题是成本。因此，地方财政奖补可重点补贴自动化设备、信息化软硬件、工业互联网、工业集成应用软件、标准和系统解决方案生产服务商，引导企业生产降成本、优性能，促使成果使用普及化，引导中小企业提高数字化转型水平。

（六）“专精特新”中小企业产业集群创新发展财政预算资金全面实施预算绩效管理

美国小企业管理局产业集群政策评估的五个维度指标，适应于我国财政资金绩效管理中的产出和效果指标；日本的PDCA循环管理模式最大的特点是日本文部科学省以每个财政年度为周期，用评估结果不断地创新知识集群评估指标和下一年度计划，以促进知识集群管理水平和科研水平不断创新和提高。美国和日本的做法为我国财政支持产业集群资金全面实施预算绩效管理提供了可吸收和借鉴的指标体系，以及评估结果运用方式。