社会交换视角下公共支出经济组合的增值管理

刘幸幸

内容提要：公共支出经济组合的增值管理是重要的财政理论与实践问题。本文基于公共财政本质的社会交换观，将其界定为旨在促进理想财政成果三个核心层次（总额财政纪律、配置优先性和运营绩效）的预算组合管理。公共支出经济组合的增值管理是实现互惠交换的关键一环，其必须满足三项关键要求：资本支出、经常支出间及其内部成分间的正确组合，融资来源的匹配性和确定性，支出组合和融资管理贯穿资本项目生命周期的各个阶段。一并满足这些要求的资本预算才成其为真正意义上的“一个预算”，从而保证公共支出增值所依赖的先决条件。社会交换定义为个体以其财政负荷与集体交换所需的社会物品，交换剩余定义为社会物品价值足以补偿财政负荷意义上的“物有所值”，互惠社会交换定义为交换剩余为正的社会交换。

一、引 言

在经济增长放缓、各级政府支出总量受限的背景下，探讨如何通过优化公共支出组合以实现支出增值，变得日益紧迫和重要。近年来，在我国经济高速增长的同时，公共支出规模也持续扩大。然而，当前在新冠疫情与国内外因素的多重夹击下，增加收入、扩大支出和债务规模的空间已经缩小，公共支出管理应更加侧重支出结构优化调整，一方面保证“集中财力办大事”，另一方面保证支出组合的技术健全性（technical soundness，即存在一套系统的技术方案）。公共支出管理作为一个大型系统，涵盖支出总量管理和支出组合管理两个关键方面。世界各国的财政实践证明，支出总量（即支出规模）的增加并不等价于财政成果的改善，支出总量的减少也不意味着财政成果的恶化，适当的支出组合才是关键。①在一定条件下，财政紧缩也可以刺激经济增长，关键在于财政调整的组合是否适当，即增加和削减哪一类支出的决策是适当的（McDermott&Wescott，1996；Alesina&Perotti，1997；Alesina et al.，1998；Alesina&Ardagna，1998；Buti&Sapir，1998；Von Hagen et al.，2001；Alesina et al.，2002）。因此，在支出总量增加潜力受限的前提下，如何通过良好的公共支出组合管理使有限的公共支出发挥更大的作用，已然成为一项既重要又紧迫的课题。

目前的政策改革议程已经关注到这一课题。2021年3月7日，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出，“坚持系统观念，加强财政资源统筹，集中力量办大事，……实现有限公共资源与政策目标有效匹配；破除管理瓶颈，……加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效；打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”。2022年3月11日发布的《第十三届全国人民代表大会第五次会议关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算的决议》中指出“财政收支形势依然严峻，必须加强财政资源统筹，……优化财政支出结构”。中央及地方对加强财政资源统筹的迫切需要反映了将各类公共支出进行组合管理的紧迫性和必要性。

改革虽然取得了一些积极进展，但因未明确如何统筹管理各类公共支出，各级政府在改革实践中进展缓慢。由于缺失一套系统的支出组合管理方案，导致各级政府并未从根本上解决支出碎片化、支出结构僵化及其引发的公共资金配置效率和使用效率低下等一系列深层次难题。实际上，这些难题均与支出组合管理不善密切相关。从微观上看，污水处理项目绩效不佳的原因究竟是分配给设备的经费过多，还是分配给人员的经费过少？配套资金是否充足且及时？从中观上看，地方环保部门的投资支出安排是否有匹配的配套资金支持？运营维护支出是否充足？从宏观上看，若要提高我国环保部门的整体支出效率，是应该增加投资支出还是增加运营维护支出？在压减支出总量与保持我国或某地经济增长的双重约束条件下，应该优先削减和增加哪类支出？支出组合管理涉及从微观项目支出到中观预算单位总支出，再到宏观部门和国家整体支出的预算全过程。支出组合管理不善引发的负面后果包括但不限于财政资金配置效率低下、项目投资效率低下、投资膨胀以及由此引发的债务风险等。

然而，我国现有的相关文献对公共支出组合管理尚未给予充分的关注和重视，对基于经济分类的支出组合管理更是鲜有关注。相关研究主要按照消费和投资、功能分类探讨财政支出结构对经济增长或特定财政政策目标的影响（郭庆旺等，2003；龚锋、卢洪友，2009；郭庆旺、贾俊雪，2009），并未将公共支出组合管理作为系统改进公共支出管理、预算管理和绩效管理的关键因子对待，更未深入剖析公共支出组合管理的关键方面。此外，自2018年1月1日按经济分类科目分别编制部门预算和政府预算，至今已四年有余，相关文献对经济分类的关注也仅限于讨论科目设置、决算编制等问题（张勤，2019；衣光春，2020；张荣，2021），对如何运用经济分类改善公共支出管理的讨论远不充分。

基于此，本文旨在立足社会交换视角，剖析公共支出管理的基本要求，在此基础上明确和厘清基于经济分类的支出组合管理对我国公共支出管理的重要性、必要性及现实意义。王雍君（2022）提出的社会交换过程理论，将社会交换作为财政本质，是对社会现实的准确刻画，能帮助我们发现支出碎片化问题的根源。本文将运用该理论深入剖析公共支出管理的基本要求，进而厘清公共支出组合管理的关键方面。

本文结构安排如下：第二部分，基于社会交换视角，剖析公共支出管理的基本要求为何必须是“增值管理”；第三部分，论证和解释公共支出增值管理为何和如何依赖基于经济分类的支出整合；第四部分，阐明经济分类组合是支出增值管理的重点，并确立经济组合增值管理的关键要求；最后一部分为结语。

二、社会交换视角的公共支出增值管理

从对比私人领域的市场交换与公共领域的社会交换出发，能够明晰公共支出管理的基本要求为何是增值管理。

（一）以社会交换观认识公共支出管理

首先，附着于市场交换的互惠预期，也是社会交换成其为交换的前提条件。在私人领域，个体花费一笔钱交换商品和服务。与之类似，在公共领域，个体以财政负荷交换社会物品，政府花费筹集的公共资金以提供社会物品。不同的是，市场交换场景下，个体付出金钱后即获得商品和服务，或者拥有获得商品和服务的权利；社会交换场景下，由于公共治理的复杂性，个体付出税收后还需要依靠政府良好的公共支出管理，才能确保个体最终能获得满意的公共物品及服务，即社会物品。

个体的市场交换行为源于“互惠预期”，即通过市场交换，实现“增值”。例如，鞋店通过卖鞋获得收入，并用此购买西装店的西装；西装店通过卖西装获得收入，并用此购买鞋店的鞋，二者以及社会在专业化分工与市场交换中均获得了“增值”。一方面，个体必定是因为交换的商品“物有所值”所以选择交换，即交换源于“互惠预期”；另一方面，交换使个体效用增加进而使社会总效用增加。

从民主治理的要求出发，个体与政府的社会交换行为也是源于“互惠预期”——社会物品价值足以补偿财政负荷的预期。社会交换定义为个体以其财政负荷与集体交换所需的社会物品。只不过，个体以财政负荷交换的教育、医疗、卫生、养老和安全等社会物品，并不像市场中的商品和服务那样容易识别和计量。然而，同私人领域的市场交换一样，只有社会交换是“互惠交换”时，个体与政府的交换关系才会牢固，个体才会对政府和集体有深刻的认同。

基于此，社会交换之所以成其为交换的是“互惠预期”——社会物品价值足以补偿财政负荷的预期。本文将社会物品价值足以补偿财政负荷意义上的“物有所值”定义为交换剩余，交换剩余为正的社会交换则为互惠社会交换。

其次，基于互惠预期的社会交换意味着公共支出管理必须是“增值”管理。公共支出的增值管理即通过个体与集体间的交换，并经由政府对公共支出的良好管理，以实现理想财政成果的三级目标，最终使社会物品价值足以补偿财政负荷，且交换剩余为正。如此，个体与集体间的社会交换成为互惠交换。反之，社会交换的结果与个体的“互惠预期”不一致，将会降低个体对集体和政府的信任感、认同感，进而引发一系列社会问题。

因此，追求公共支出总量的增加，却忽视公共支出组合管理的做法，违背公共支出管理的基本要求——增值。如何将有限的公共资金，通过良好的支出组合管理，使其实现增值，是公共支出管理必须满足的基本要求。

（二）基于互惠预期的支出增值管理模型

本文运用社会交换过程理论，建构基于互惠预期的支出增值管理模型。该理论将社会交换界定为由政府主导的个体与集体间的交换，如此，个体与集体间的关系可概括为：个体向集体索取社会物品，回报以财政负荷；集体向个体索取财政负荷，回报以社会物品。在社会交换的必要过程中，财政负荷被转换为集体支出，随后是集体支出被转换为可消费的、物理形态的社会物品。

如图1所示，个体无法以财政负荷直接向集体换取社会物品，而是经由中介即政府。在社会交换的必要过程中，先是财政负荷被转化为公共支出，然后是公共支出被转化为社会物品。理想状态下，公共支出经由政府的良好管理，最终转化为符合个体互惠预期的社会物品。在个体与集体间的社会交换过程中，公共支出实现了“增值”，因为通过交换使财政负荷得以充分补偿。如此，个体与集体间形成实质性的互惠交换关系。本文将这一过程描述为基于互惠预期的公共支出增值管理。然而，实践中，由于受到共同资源池、委托—代理以及信息不对称三类问题的阻碍，良好的公共支出管理并非易事。倘若公共支出管理不善，则公共支出无法转化为让人民满意的社会物品，进而导致个体与集体间交换关系的虚无化。本文将这一过程描述为基于互惠预期的公共支出非增值管理。

图1 基于互惠预期的支出非增值管理模型（左）和支出增值管理模型（右）

至此，本部分完成了基于互惠预期的支出增值管理模型的建构，核心观点是：社会交换成其为交换的根本是“互惠预期”——社会物品价值足以补偿财政负荷的预期；这意味着公共支出管理必须是增值管理，如此才能使社会交换的结果与互惠预期一致。基于当代公共支出管理文献开发的框架（艾伦·希克，2000），本文将增值管理界定为通过促进理想财政成果的三个层级，进而实现互惠交换的支出管理过程。三个层级即总额财政纪律、配置优先性和运营绩效。互惠交换即交换剩余为正，交换剩余即社会物品价值超越财政负荷的部分。

然而，公共支出增值管理依赖基于经济分类的支出整合作为“手段”，以实现理想财政成果的三级目标（中间成果），进而促成互惠交换（最终成果）。基于此，经济分类支出整合成为增值管理的关键技术条件。

三、公共支出增值管理依赖基于经济分类的支出整合

实践中的公共支出增值管理，一方面，要求政策方向或目标的正确性；另一方面，也要求技术健全性。前者作为前提，后者作为保障。鉴于本文聚焦支出组合管理，所以下文侧重讨论技术健全性。

基于系统论的基本思维，支出整合是公共支出增值管理的关键技术条件。公共支出管理系统是一个有机整体，各个组成部分之间相互关联。系统论告诉我们，系统的整体功效，并不等于各个组成部分的机械相加（机械论），系统整体功效的最大化依赖于各个组成部分之间的有效协同。因此，无论是基于功能分类还是经济分类，公共支出的各个组成成分间的比例是否适宜，对公共支出产生的结果至关重要。①例如，虽然教育支出对社会发展有显著正向作用，但因支出总量有限，一旦教育支出分配过多，势必会挤占科技、文化等其它支出，不利于均衡发展。此外，用于运营和维护现有基础设施的经常性支出不足，也很可能会导致政府需要在未来投入更多财政资金重新建设。早在2000年，Dornan的研究指出，预防性维护可以将未来的基础设施更换成本降低75%到90%。总而言之，某一类支出过多或过少，均会不利于实现公共支出增值。

基于经济分类开展支出整合，比功能分类更具潜力。首先，基于功能分类开展支出整合会比较困难，且潜力相对有限。困难源于功能分类难以逾越组织管理以及政策领域上的鸿沟。例如，教育支出由教育部门管理、农业支出由农业部门管理、科技支出由科技部门管理，政策的制定和实施亦是分别由各部门发布和实施。潜力有限是因为基于功能分类难以得出各级政府和部门均可采用的普适性标准。其次，基于经济分类开展支出整合会相对容易，且潜力巨大。一方面，不同于功能分类，无论任何支出均可划分为资本支出和经常支出，进而实现跨越部门和政策领域的支出整合。另一方面，经济分类具有普适性，广泛适用于每个政策领域，且能够清晰地将资本支出、经常支出与其融资来源匹配起来，最容易发现绩效不佳的根源。

因此，基于经济分类的支出整合是公共支出增值管理的关键技术条件。基于经济分类的支出整合，旨在把资本支出、经常支出及其融资来源，“整合”为覆盖资本项目全生命周期各个阶段的“一个预算”（one budget）。如此，资本支出、经常支出及其内部成分间的正确组合，以及融资来源的匹配性与确定性，在预算过程一开始即预算准备的早期阶段，便得到保证或充分考虑。

接下来，本文将结合当代公共支出管理（PEM）理论界定的理想财政成果的三个核心层次，系统阐明增值管理为何和如何依赖经济分类支出整合。因为三级理想财政成果是公共支出管理的“中间成果”，增值是进一步的“最终成果”，而只有实现中间成果才有可能实现最终成果。当代PEM文献界定的理想财政成果的三个核心层次依次为总额财政纪律、配置优先性与运营绩效（艾伦·希克，2000）。本文将依次论证理想财政成果的三级目标为何和如何依赖经济分类支出整合。

（一）经济分类支出整合与总额财政纪律

基于经济分类的支出整合是实现总额财政纪律的前提。首先，只有各个支出总量都受到明确约束，才能实现总额财政纪律，否则就会出现“公地悲剧”。其次，只有各个支出总量中资本支出、经常支出及其次级成分分别受到约束时，才能实现支出总量约束。再次，资本支出与经常支出及其次级成分之间存在密切的逻辑关联，忽视关联的约束必然失败。①资本支出与经常支出之间的关联不仅是非此即彼的资金竞争关系，还是前者将会引发后者的关系。因此，资本支出与经常支出缺失整合，必将导致：第一，无法明确“需花多少钱”，因为准确的支出预测需要建立在对资本支出、经常支出及其次级成分做出准确预测的基础上；第二，无法明确“可花多少钱”，因为其不仅要求做出准确的收入与债务预测，还要求对以往年度的资本资产所需的运营和维护费用做出准确的预测，如此才能确定当前的收入中有多少已经不能自由裁量，从而真正确定“可花多少钱”。而总额财政纪律的实现必须建立在明确“需花多少钱”和“可花多少钱”的基础上，前者旨在确定实现政策目标的实际资金需求，后者旨在确定可用资金约束，如此，才能将总额财政纪律转化为可实现的各个次级约束，应用于各个部门、支出单位和项目层面。

因此，总量层面的经济分类支出整合至少应涵盖以下两个方面。第一，设置预算限额，使各个支出总量以及分类支出受到明确约束。若只对支出总额设置限额，那么在面临财政压力时是不大可能严格遵守限额制度的，且考虑到支出控制与地方财政自主性的平衡，提前对每个项目的资本支出、经常支出及其所有次级成分设置预算硬约束也不太现实。然而，为了增强限额制度的可行性和可靠性，至少各个部门的资本支出总额、经常支出总额应受到明确约束，各个规划和项目的资本支出总额、经常支出总额也应在制定规划和项目时即在预算申请中清晰预测和筹划。只有设置了分类限额后，总额限制才会更加牢固、可靠，因为分类限额能够基本反映已经预先确定好的分配资源的方式（艾伦·希克，2000）。第二，在预算文件和预算程序中充分呈现和构建资本支出与经常支出及其次级成分之间的逻辑关联，重视支出的经济构成分析，从而持续优化限额设置，增强其可行性和可靠性。

（二）经济分类支出整合与配置优先性

配置优先性作为公共支出管理的另一重要目标，也不能脱离基于经济分类的支出整合。确定配置优先次序的核心要义是公共支出的重点与优先性要和国家战略重点、政府政策优先性保持一致。首先，实践中因存在信息不对称，预算单位具有“有意低估某类支出”的强烈意愿，尤其是低估后续的运营维护支出，以在竞争中获胜，最终导致“坏项目”被纳入预算，破坏配置优先性。这一问题的解决依赖于在预算准备和预算审批过程中增加资本成本、经常成本等有效信息，以降低信息不对称。

其次，实践中即使是“好项目”被纳入预算，也可能因“预算安排”与“政策选择”不一致，导致项目实施与运营不良，破坏配置优先性。这一问题的解决依赖于在预算准备、预算审批和预算执行过程中增加基于经济分类的有效信息，以加强审查、监督与协调。即使预算单位尽力在预算申报中呈现了项目所需的各类支出，但因缺失基于经济分类的支出整合，预算单位很可能会无意地高估或低估某一类支出，导致支出预测不准确、不可靠。现实中，简单地“复制”往年支出结构，或者依据不可靠的标准随意调整支出结构的现象很常见。究其根源，是因为预算单位，尤其是基层预算单位，进行支出预测和调整的专业能力较差。基于经济分类的支出整合，应为预算申报提供一个支出预测模板，并在预算过程中提供更多关于资本支出、经常支出及其融资来源的有效信息，加强上级部门的审查和监督，通过上下级之间的密切协调，引导和约束预算安排与政策选择尽可能达成一致。

因此，配置层面的经济分类支出整合至少应涵盖以下三个方面。第一，预算申报要全面呈现资本支出、经常支出及其资金来源；第二，预算审批要充分分析资本支出与经常支出乃至其次级成分之间的逻辑关联，以识别哪一类支出存在高估或低估，尽可能降低浪费和补齐短板；第三，预算执行除了要监督项目进展以外，还要密切监督项目的资金使用是否匹配，包括经常性支出是否以经常收入①经常收入指所有来自税收和其他无偿来源的收入，不包括补助，土地、无形资产、政府存货与固定资产销售，以及资本性转移支付。或流动负债②流动负债也称经常负债（current liabilities），定义为实体在常规运营过程中形成的、12个月以内到期且需要偿付的、通常列示于财务报表中的债务。作为资金来源、资本支出是否以资本收入③资本收入指销售超过最低单价标准，且用于超过一年的生产过程的非金融资本资产的收入，包括土地、无形资产、存货、固定资产（如建筑物与设备），以及接受的、非政府来源的、资本目的的无偿转移。或中长期负债作为资金来源，以便能提前发现未来可能会出现的资金链断裂或资金不足的问题。

（三）经济分类支出整合与运营绩效

运营绩效作为公共支出管理的第三个目标，也仰仗基于经济分类的支出整合的支持。运营绩效针对“支出使用”而非总额和配置，涉及把投入（inputs）转化为产出（outputs）进而实现目标成果（outcomes）的运营过程，由此形成“投入—产出—成果”的结果链模型，用以引导决策者关注财政政策的微观效益：投入经济性（economy）、产出效率（efficiency）和成果有效性（effectiveness），三者统称为3E（王雍君，2020）。

首先，支出整合攸关投入经济性。投入即人力、物力、财力，如医疗设备、医务人员。投入经济性的核心要义即“节约”与“性价比”，换言之，即尽可能降低单位产出的投入成本。实践中，资本支出与经常支出不匹配、不协调的现象很常见。例如，一个大型医院的医生人数充足，但医疗设备数量不足，又或者医疗设备数量充足、医生人数不足的情况很是常见，在新冠疫情肆虐的近几年尤为明显。此类现象即投入不经济的典型表现。此类问题的解决依赖基于经济分类的支出整合，以明确是资本支出还是经常支出存在短板，进而补齐短板，以在实现产出目标的同时尽可能降低投入成本。

其次，支出整合攸关产出效率。产出即公共服务，如问诊人数、手术台数等。产出效率即投入产出比，固定投入下产出水平越高则代表产出效率越高。产出水平不仅涵盖产出的数量，也涵盖产出的质量。继续引用上述医疗系统的案例，要想提升一个医院的手术台数、降低手术死亡率等，除增加投入外，还可以通过优化投入配置来实现。这需要全面分析支出组合来确定产出效率低下的原因，明确哪类投入过多、哪类投入过少。同时，需要意识到，增加投入也并不一定会带来更高水平的产出，因为在缺失全面的支出组合分析的情况下，增加的部分很可能被配置到不需要或者不太需要的地方。

再次，支出整合攸关成果有效性。成果即政策的“最终目标”，如治愈率、复发率等。成果有效性即实现预期成果目标的程度，实际越接近预期成果目标，则有效性越高。上文已提到，资本支出与经常支出比例失衡会导致投入不经济、产出效率低下，这不仅造成资源浪费，还会影响政府提供足质足量的产出。最终结果是破坏成果有效性，即设置的预期成果目标难以实现。

综上所述，运营绩效目标的实现，依赖于将经济分类支出组合作为一个影响产出与成果的关键因子对待，并通过全面的支出经济构成分析来剖析支出绩效不佳的根源，从而采取对应措施以改善绩效。因此，运营层面的支出整合应主要聚焦以下两个方面。第一，将经济分类支出组合作为一个关键考量因子全面融入预算安排。第二，预算申请和审批单位应该把对支出经济构成的全面分析作为预算审批与执行情况分析的固定组成部分。

至此，本节完成了基于经济分类的支出整合是公共支出增值管理的前提的论证，二者的作用路径如图2所示。通过基于经济分类的支出整合，才能明确“需花多少钱”和“可花多少钱”，支出如何组合，以及做出可行、可靠的政策选择和预算安排，进而实现理想财政成果的三个层级——总额财政纪律、配置优先性和运营绩效，最终实现公共支出增值管理。如此，经济分类支出整合作为达成三级理想财政成果（中间成果）的“手段”，成为公共支出增值管理（最终成果）的必要前提。

图2 经济分类支出整合对公共支出增值管理的作用机制

支出整合中，支出组合管理，尤其是经济组合管理，是实现增值管理的关键。接下来，本文将回应经济组合增值管理的关键性体现在哪些方面，并讨论如何开展经济组合增值管理。

四、经济组合增值管理的关键要求

经济组合增值管理的关键性充分反映在投资计划、预算和中期财政规划的制定和实施中。第一，投资计划的评审要求统一筹划资本支出与经常支出，以做出更可行、可靠的投资决策。投资计划不仅反映当前财政年度的财政活动，还反映跨年度的财政活动，因为当前的投资会引发跨年度的经常性成本。因此，评审一项投资是否可行，不仅需要考量该投资所需的资本支出是否可行，还需考量其后续引发的跨年度的运营维护支出能否得到满足。第二，预算和中期财政规划的制定和实施要求统一筹划资本支出与经常支出，以加强支出控制和改善绩效。一方面，准确的支出预测是制定预算和中期财政规划的关键前提，而支出预测的准确性必须建立在对资本支出和经常支出做敏感性分析的基础之上，以明确哪类支出容易受到哪些经济指标变化的影响，进而确定相对可靠的实际需要。另一方面，除准确的支出预测外，预算和中期财政规划的有效实施还依赖于这些支出具有匹配的资金来源，尤其是经常支出应以经常性收入和流动负债作为资金来源，否则不仅其稳定性和及时性无法得到有效保证，而且也不满足基本的财务管理原则。①按照财务管理中普遍采用的财务匹配原则：第一，长期的资金使用应匹配以长期资金来源，短期的资金使用应匹配以短期资金来源，此为时间匹配性；第二，股权融资比债务融资更适合高风险投资，债务融资比股权投资更适合安全投资；第三，负债应与资产相匹配（平衡表），收入应与费用相匹配（利润表）。

经济组合增值管理必须满足以下三项关键要求，以促成互惠交换。一并满足这三项要求的预算才是真正意义上的“一个预算”，从而保证公共支出增值所依赖的先决条件。

（一）资本支出与经常支出及其内部成分间的正确组合

上文已提到，资本支出与经常支出不匹配、不协调的情况很常见。此外，由于目前缺失基于经济分类的支出整合，使资本预算与经常预算在一开始的预算编制阶段就面临实质性的脱节或联结不紧密的问题，随后贯穿整个预算过程。国家发展改革委和财政部及其次级部门分开管理并分别做出决策，包括规划制定、项目筛选和预算等。分开管理、分别决策本身并非问题，问题在于两部门在预算程序和支出组合上缺失必要且充分的协调，而这样的协调正是最终形成完整的一个预算的先决条件。②即使当前二者之间存在一定程度的沟通与协调，但并不充分。预算程序上的一个典型表现即：资本支出中的一部分被“切块”给发展改革部门来安排（参见部门预算经济分类），虽然最终由财政部审批，但仅审批总额而不审批具体分配。问题在于该部分资本支出会引发跨年度的经常支出，而这部分经常支出往往需要由财政部门及其他部门接手安排。这不仅致使发展改革部门在当前年度无需充分考虑投资项目的完全成本，也致使其他部门在未来年度接手安排的经常支出具有较大的不确定性。支出组合上的一个典型表现即：公共投资项目资金具有多个来源，包括上级部门对下级部门的专项转移支付、发行专项债等。常见的是，发展改革部门或上级部门提供了资本投资资金，而经常性支出通常需要由其它职能部门或下级部门自行寻找资金来源，这也被称为投资项目的“配套资金”。这一制度性缺陷催生了实践中广泛出现的配套资金不充足、到位不及时以及融资错配等现象。此外，相较于将两部门合二为一的一些国家，③如孟加拉国、墨西哥、捷克共和国、泰国等。我国两部门分离的体制更加依赖资本预算与经常预算间必要且充分的协调。

鉴于资本支出与经常支出的适当组合早就成为国际共识，因此关注和重视二者之间是否匹配是经济组合增值管理的首要层次。无论是项目层面、部门层面，还是国家整体层面，均涉及经济分类支出组合的优化问题。例如，高速公路项目的资本支出与经常性的维护支出的最优组合、环保项目的资本支出与经常支出的最优组合，可以参照国内外同一领域、同一类项目的优秀经验来确定。国际上早已将基于经济分类的支出构成分析运用于实践，用以分析绩效不佳的原因，进而改善绩效。①早在70年代，世界银行的顾问Heller（1975）在研究马来西亚公共医疗服务的产出成本核算问题时，采用了一个关键指标，即年度经常支出与一个项目的总投资之比（R系数）。研究发现，每美元初始投资所需的经常支出水平存在差异，卫生中心比医院更高。随后，Heller（1979）运用世界银行和国际货币基金组织（IMF）的数据估计了不同部门的R系数。此外，Hood et al.（2002）基于世界银行和亚洲开发银行（Asian Development Bank，ADB）在各国的项目数据，测算了10大类（下分75个次级类别）投资的R系数，所有部门的平均R系数为0.035。这表明，每100万元项目投资，每年大约需要35000元用于经常支出。此外，资本支出和经常支出的内部成分也存在组合比例是否适当的问题。如固定资产与存货的组合比例、工资与补助的组合比例等。

基于此，资本项目全生命周期各个阶段的经济分类的正确组合，应在预算过程一开始，即预算准备的早期阶段，就得到充分考虑和保证。如此，才有可能减少资本支出、经常支出及其内部成分被人为高估或低估的情况，为公共支出增值管理创造条件。

（二）融资来源的匹配性和确定性

实践中，融资错配和融资不确定的情况很常见，应予以避免和消除。融资错配的典型案例是中长期债务用于经常支出（发工资等）。②《全国人民代表大会常务委员会关于批准2021年中央决算的决议》指出：10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等。融资不确定的典型案例是未来年度的运营维护支出并未安排或安排不足（以在项目竞争中获得胜算）。融资匹配性是资本支出以资本收入或中长期负债作为融资来源，经常支出以经常性收入或流动负债作为融资来源。融资确定性涵盖金额、时间等维度，是指确定金额的预算资金按时到达应该到的特定位置。

首先，融资来源的匹配性必须予以考虑，因其是财务管理原则的基本要求。资本支出反映跨年度的财政活动，而不仅仅是资产购置或完工所发生的财政年度，并且会引发跨年度的后续成本。基于此，资本支出应以资本收入或中长期负债作为融资来源。一方面，基于时间匹配性原则③按照财务管理中普遍采用的财务匹配原则，长期资金运用应配合以长期资金来源，短期资金运用应配合以短期资金来源，这是时间匹配性。，确保资本收入用于资本支出、避免用于经常支出，对于政府明晰自身财务状况、保障财政可持续性至关紧要。同时，过度增加资本支出却忽视其引发的后续成本在实践中很常见。另一方面，基于资产与负债相匹配的原则，公共部门的中长期负债必须用于资本支出目的，不应用于经常支出。我国实施的新《预算法》也做出了此类规定④《中华人民共和国预算法（2018修正）》规定：举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。。然而，与资本支出不同，经常支出只反映当前财政年度的财政活动，而且经常支出需要稳定的收入来源。基于此，经常支出应以经常性收入或流动负债作为融资来源，以确保资金的稳定性和及时性。

其次，融资来源的确定性必须予以考虑，因其是落实硬预算约束、加强支出控制和改善绩效的前提条件。一方面，融资来源不确定，势必会导致频繁的预算调整，破坏硬预算约束，不利于支出控制。另一方面，融资来源的确定性与绩效管理密切联结。近年来，相关研究表明：经常支出不足是财政支出绩效不佳的重要原因之一，且这一问题在发展中国家和发达国家普遍存在。①Forte et al.（2014）以30个欧洲国家为样本，运用1970-2011年的数据实证分析经常支出的最佳规模与GDP增长率的关系，研究发现这些国家的经常支出远远不足。美国各州也一直在建设新道路上投入过多的资金，而维修和养护的资金却投入不足。例如，在2004-2008年，美国各州花费了220亿美元用来新增23300英里的道路，但是仅仅花费了160亿美元来维修和养护190万英里的现有道路（Smart Growth America and Taxpayers for Common Sense，2011）。同时，项目“重建设、轻管护”的情况在我国也屡见不鲜，造成公共资源的浪费且影响公共服务水平。②相关表述可参见：《第十三届全国人民代表大会第二次会议关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算的决议》《住房和城乡建设部关于加强城市地下市政基础设施建设的指导意见》（建城〔2020〕111号）。具体案例可参见：《部分农村污水处理项目仍“重建轻管”》，新华网，2019年6月4日，http：//m.xinhuanet.com/hq/2019-06/04/c_1124579576.htm（访问日期：2022年10月10日）；《上海市人大代表顾秀平：“重建设轻管理”的传统观念得扭过来》，解放日报，2022年1月22日，https：//www.cenews.com.cn/news.html?aid=223017（访问日期：2022年10月10日）。此类问题的根源在于经常支出的融资来源并未在预算编制时即确定下来。基于此，融资来源的确定性对公共支出增值管理至关紧要。本文建议将融资来源的不确定性控制在10%以内为底线。

（三）支出组合和融资管理贯穿资本项目生命周期的各个阶段

那么，未来应如何开展经济组合增值管理？需要意识到，良好的支出组合管理并非一个数字游戏，而是一个横跨部门和政策领域、纵穿预算全过程和项目全生命周期的系统过程。其至少应涵盖横向管理与纵向管理两个维度。横向管理旨在基于支出的功能分类、经济分类、条目分类开展支出组合管理，使其跨越各个政策领域和各级政府部门。纵向管理旨在基于时间维度开展支出组合管理，使其贯穿预算“准备—审批—执行—评审”四个阶段以及资本项目的全生命周期。基于经济分类的支出组合是公共支出增值管理的关键，以消除支出碎片化问题。

第一，预算准备阶段，亟需重构现行预算申报制式，采用改进版复式预算的形式，使资本支出与经常支出在一个预算文件中实现分开申报、统一筹划。资本支出与经常支出缺失协调的问题始于预算准备，因此在这一阶段推进改善支出组合管理最易获得成功。

第二，预算审批阶段，全面审查资本项目的支出组合比，包括资本支出与经常支出的比例，资本支出内部的比例以及经常支出内部的比例等。资本支出在未来年度会产生后续成本和收益，需要安排相应的经常支出和配套资金。因此，预算审批人员应重点审批：（1）申报的资本支出与经常支出是否有确定的资金来源（确定性），尤其是经常支出；（2）资金来源与支出性质是否匹配，以及经常支出与资本支出是否匹配（匹配性）。

第三，预算执行阶段，在资本项目实施的全过程中，开展项目进展和资金使用监测，并形成阶段性的监测报告。上级部门的有效监管能够显著弥补基层干部专业能力和管理能力相对欠缺带来的负面影响。预算监督人员应该重点监测：（1）项目各阶段所需的资金是否能按时到位（及时性）；（2）是否与审批确定的资金安排保持一致（一致性）；（3）是否存在资金缺口（充足性）。

第四，预算评审阶段，除项目绩效评价外，还应评审预算与政策的一致性。预算评审人员应该重点评审预算安排是否100%达成了预算申报时的项目目标，无论是旨在“数量扩张”还是“质量改进”的项目。若并没有100%达成初始目标，要深入分析：（1）预算过程的哪一个阶段出现了问题；（2）出现了什么问题，如支出组合安排不合理、资金到位不及时、不可抗力等；（3）责任单位和责任人是谁；（4）如何改进。

最后，经济组合增值管理依赖于对政府人员的财务分析能力以及自觉性的培养，从而形成有效激励，如此，相关政府人员便可自行开展公共支出的经济构成分析，从而将经济分类支出整合全面融入预算程序的“准备—审批—执行—评审”四个阶段。

另外，需要指出，经济组合增值管理无疑面临一些困难。然而，经济分类支出组合管理从无到有的过程，以及重视资本支出与经常支出比例的这一思路本身就会为提高预算审批能力和改善绩效提供明显的助力。即便通过区分和对比同类项目、区分和对比不同部门，也能发现诸多支出组合问题，从而为持续优化预算审批和改善整个预算过程提供技术支持。

五、结 语

本文基于财政本质的社会交换观，鉴别了公共支出管理的基本要求是“增值管理”，并确立了经济组合增值管理是互惠社会交换的关键一环。首先，本文建构的基于互惠预期的公共支出增值管理模型，对回应民主治理的要求具有积极意义。其次，本文明确了经济分类支出整合是公共支出增值管理的关键前提，为我国加强财政资源统筹、优化支出结构创设系统的改革方案提供参考。最后，本文提出的经济组合增值管理的三项关键要求，可为运用经济分类开展支出组合管理提供参考方向。鉴于更为广泛的经济分类支出整合还需一系列配套制度条件，如何为我国建构一套系统的支出整合方案，以改进整个预算过程，值得进一步深入探讨。