加快现代财政制度构建的实践与思考——以浙江省长兴县为例

余丽生

内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱。按照全面深化财税体制改革、建立现代财政制度的要求，浙江省长兴县财政锐意改革、积极创新，保持了财政健康稳定发展，确保了财政职能的实现，构建了有地方特色的现代财政制度。长兴财政的实践为现代财政制度构建提供了有益的经验启示：加快构建现代财政制度必须深化财政体制改革，理顺政府间财政关系，加大政府财力的统筹，增强财政提供公共服务的能力。同时，要加强债务管理，提高财政资金使用绩效，以构建安全、健康、平稳的现代财政制度，确保财政职能的实现。

党的十八届三中全会提出要全面深化财税体制改革，明确财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十九大提出要加快建立现代财政制度，对财税体制改革提出了新要求。按照现代财政制度建设的要求，浙江省长兴县财政锐意改革、积极探索，在现代财政制度改革方面取得了一些成绩：财政收入增长稳定，财政支出保障有力，财政绩效提升明显，财政管理规范，财政风险控制有力，确保了财政的健康稳定可持续发展，为地方政府职能的实现提供了有力的保障。财政改革无止境，财政发展无止境，财政实践无止境。财政改革的深化需要自上而下的谋划，也需要自下而上的探索，以寻找符合实际的改革路径，为现代财政制度建设提供支持。长兴县财政作为基层财政，没有等靠要，而是主动作为，走出一条基层财政建设现代财政制度的新路子。长兴县财政的探索，为现代财政制度建设提供了有效的改革思路和改革经验。

一、现代财政制度建设的实践

按照加快建立现代财政制度的要求，长兴县财政结合地方经济社会发展实践和区域经济社会发展特点，在大力发展经济、培养财源、做大财政蛋糕的同时，优化财政支出结构，强化财政支出管理，规范了财政管理，保障了政府职能的实现，财政的功能作用得到了有效发挥，财政的职能地位得到了巩固和拓展。可以说，在现代财政制度建设方面，积极探索，勇于实践，走出了一条具有长兴特色的现代财政制度建设之路，为现代财政制度建设作出了有益的探索，提供了有效的经验。

（一）加强财源培养，夯实财政发展的基础

财源建设是财政工作的基础，没有财源的支撑政府职能实现是难以保障的，长兴县财政始终把财源建设作为财政工作的重中之重，确保了财政收入的稳定增长。2011年财政总收入突破50亿元，达到54.54亿元，增长36.01%，一般公共预算收入达到30.75亿元，增长37.52%；2018年财政总收入突破100亿元，达到102.68亿元，增长17.98%，一般公共预算收入达到59.37亿元，增长19.94%；2020年受疫情影响，财政收入明显下降，但仍保持正增长，2021年财政收入又实现了快速增长，财政总收入达到146.89亿元，增长20.60%，一般公共预算收入达到82.75亿元，增长22.49%。2016-2021年的五年里，财政总收入年均增长13.20%，一般公共预算收入年均增长12.70%，保持了高增长的发展态势，不仅在湖州市名列前茅，在浙江省也处于前列，而且财政收入非常实，税收收入在一般公共预算收入中的占比高，2020年税收收入占一般公共预算收入的比重高达93.92%，比全省平均水平高7.52个百分点；尽管2021年的比例下降到88.91%，仍然比全省的平均水平高2.11个百分点，这得益于长兴县政府和财政部门的理财水平和理财能力，更得益于长兴县经济发展和财源培养。

1.抓项目培育培养骨干财源

长兴县地处苏浙皖三省的交界，又位于南太湖之滨，地理位置优越，是长三角一体化发展的桥头堡，发展经济的条件得天独厚。长兴县抢抓机遇，积极改善投资环境，大力招商引资，引进大项目、大企业，推动大发展，把企业做大做强，实现了经济的高质量发展，使财政收入的增长有扎实的基础。在过去的五年里，长兴县签约亿元以上项目585个，被认定湖州市“大好高”项目409个，其中百亿级重特大项目达3个；实到外资12.9亿美元；开工、竣工亿元以上产业项目分别达608个、568个。企业竞争力显著增强，天能集团、超威集团跻身中国民营企业500强前50位，新增“金象金牛”企业3家、上市企业6家、规模以上工业企业186家，国家级制造业单项冠军示范企业、专精特新“小巨人”企业、省“隐形冠军”企业分别达3家、5家、8家。

2.抓产业转型壮大支柱财源

财源的培养来自产业的发展，长兴县不仅重视传统产业的转型升级，更重视新兴产业的培养发展，“十三五”期间培育形成“1+4+2”产业体系，智能汽车及关键零部件标志性产业初步形成；新能源、智能装备、数字产业、生物医药等战略性新兴产业增加值年均增长12%以上，占比提高10.4个百分点；现代纺织、非金属矿物制品等传统优势产业加快向绿色智造转型。重视新兴产业的培养和传统产业的转型升级，使长兴县保持了产业的兴旺和经济发展的活力。

3.抓减税降费政策落实涵养财源

供给侧结构性改革以来，尤其是受新冠疫情影响，国家出台了许多减税降费政策，以减轻企业负担，提高产业的竞争力。长兴县财政十分重视减税降费政策的落实，重点减轻中小微企业、个体工商户和受冲击较大企业的税费负担，仅2021年全县累计减免各类税收47.6亿元。落实支持产业发展政策，2021年专项政策共计支出6.7亿元，积极设立政策性和引导性产业基金，变传统专项资金普惠支持方式为产业基金精准扶持方式，放大资金杠杆效应。截至2021年底，长兴县产业基金管理规模达42.7亿元。

（二）及时调整财政支出结构，做好民生保障

财政支出一定程度上反映了政府职能的大小和作用范围。按照现代财政制度建设的要求，长兴县财政按照“量入为出，收支平衡”的理财原则，严格贯彻落实政府“过紧日子”要求，坚持“保增长、保民生、保稳定”的公共财政取向，从严从紧管好财政支出，不断优化财政支出结构，优先保障教育、医疗、就业、社保、保障房等民生支出的需要，民生支出占财政支出的70%以上。2017-2019年，在一般公共预算支出逐年增加的同时，民生支出也逐年增长，分别达47.25亿元、52.87亿元、62.55亿元，占一般公共预算支出的比重分别为74.90%、73.86%、77.14%。2020年以来，受疫情影响，长兴县严格按照“应保尽保，应减尽减，应压必压，可延尽延”的压减原则，优先保障“六稳”“六保”重点工作资金需求。2020年民生支出共计65.48亿元，增长4.06%，占一般公共预算支出的72.6%。2021年民生支出73.3亿元，增长11.9%，占一般公共预算支出的72.0%，使得公共财政职能得到充分发挥，有力推动共同富裕。

1.推进乡村振兴战略实施

按照城乡一体化发展的要求，加大对乡村振兴战略的支持。2017年安排农林水支出8.79亿元，2021年扩大到11.7亿元，集中力量支持乡村振兴战略，支持农业产业发展、农田水利建设、美丽乡村建设、集体经济发展等。长兴紫笋茶、漾荡河蟹、胥仓雪藕获国家农产品地理标志登记保护，打响“长兴鲜”农产品区域公用品牌，获评全国粮食生产先进集体、县域农业农村信息化发展先进县，农业现代化发展水平综合评价全省第五。全面消除年经营性收入低于50万元以下的村，100%的村庄开展了环境综合整治，创成省级新时代美丽乡村206个、特色精品村25个，建成新时代美丽乡村样板片区（组团式未来乡村）2个，获评省级新时代美丽乡村示范县。

2.加大对社会保障和就业帮扶支持

坚持把社会保障和就业、医疗卫生等作为财政优先保障的重点，给予大力支持。2017年社会保障和就业支出5.62亿元，增长13.79%，医疗卫生支出4.69亿元，增长15.20%。2018年社会保障和就业支出7.16亿元，增长27.42%，医疗卫生支出5.19亿元，增长10.75%。2021年社会保障和就业支出9.20亿元，增长18.56%，医疗卫生支出7.20亿元，增长8.92%。在扎实做好常态化疫情防控、落实全民免费接种新冠疫苗经费、完善财政对公共医疗卫生领域的应急保障机制、切实提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平的前提下，推进公立医院改革，探索完善医共体建设，建立合理的医疗补偿和激励机制。实施就业优先政策，加强困难群体就业援助，确保零就业家庭动态清零。持续完善社会保障、社会福利和社会救助体系，落实城乡低保、临时救助、特困帮扶、抚恤优待等托底政策，保障困难群众基本生活。城镇登记失业率稳定在2%以内。全民参保持续扩面提标，“医保+慈善”救助新模式在全省推广。最低生活保障标准由2017年的615元/月提升至2021年的917元/月。2021年城镇居民人均可支配收入68444元，增长9.6%，农村居民人均可支配收入42110元，增长11.4%，城乡居民收入比1.63∶1，低于全省平均水平（1.94∶1）。

3.突出生态文明建设

始终坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，走经济发展型、环境友好型的发展道路。以生态环境保护重点领域为抓手，持续加大财政投入力度，2021年安排节能环保支出3.5亿元，用于污水零直排、治水治气治尘、循环经济、节能降耗、矿山生态复绿、地质灾害防治、饮用水源保护等。生态环境公众满意度连续五年列湖州市第一。PM2.5浓度均值从2016年的43微克/立方米降至2021年的29微克/立方米，空气优良率从77.7%提升至90.9%，创建了湖州市首个省级清新空气示范区。建成“污水零直排区”282个，国控断面水质、集中式饮用水源地水质达标率均达100%，入选国家水土保持示范县，获评全国农村生活垃圾分类和资源化利用示范县。

（三）严格债务风险管理，做好财政安全的坚守

地方政府债务是财政收入的来源，但债务又不同于税收，需要还本付息，用好债务能推动经济快速发展，用不好也会带来财政风险。由于基础设施建设的大投入、开发区的大开发、美丽乡村建设的大推进、环境治理的大改善等原因，长兴县财政的支出压力大，地方政府债务率一度偏高，是浙江省债务率最高的县市之一。新《预算法》实施以来，长兴县加大了对地方政府债务的化解，债务率从2016年的147.30%一路下降到2017年的98.10%，2018年的69.80%，2019年的47.8%。2020年虽有回升，上升到82%，但仍是合理的债务水平。这正是科学用债管债的体现，因为加强债务管理和风险控制不等于地方政府不负债，而是合理负债、规范负责。债务率从高风险，逐步下降到低风险，又回到合理的债务水平，充分体现了长兴县政府对债务管理的重视和债务管理能力的提高。

1.认真落实新《预算法》规范政府负债

近年来，面对地方政府债务高、风险大的压力，长兴县财政严格按照新《预算法》的要求，及时调整理财思路，优化财政支出结构，规范政府债务行为。一方面控制增量。减少地方政府对债务的依赖，尽量不负债或少负债，避免新债务的产生。另一方面消化存量。通过优化支出结构，压减一般性支出，建立结转结余资金定期清理机制，盘活存量资金，腾出财力统筹用于化债。以时间换空间，在经济发展、财力增长的基础上，把债务率降下来，并为今后的债务管理打下基础，使地方政府债务管理走向正常的轨道。

2.融资平台转型控债务风险

地方政府债务增长快，债务风险大，主要来自融资平台承担政府职能而产生的债务。长兴县审时度势，狠抓债务产生的源头，从2017年开始对融资平台进行实体化转型，出台了《长兴县国资国企改革方案》，按照资产同质、行业相关、产业关联的原则，整合相关资产及股权等，新组建城投集团、交投集团、文旅集团、金控集团四家集团公司，与经开、南投、环太湖三家园区管理公司，形成了“4+3”的国有企业格局，并全力推进县域经营性资产资源股权向四大集团和三大园区管理公司划转，目前已注入资产189.17亿元，净资产139.17亿元，停车位6037个，广告位63个点位，水库资产18.97亿元，苗圃绿化资产4.2亿元。同时通过推进国企高成本债务置换，提高发行债券等直接融资占比等方式，降低了成本。直接融资占比从2018年的33.7%提高到2021年的47.5%；平均融资成本从2018年的8.0%降到2021年的6%左右。通过资产资源及股权的注入，债务结构优化使融资平台成为真正有市场竞争力的市场主体，提升国有企业的市场竞争力。

3.乡镇财政体制改革防债务风险

由于事权和财力不匹配，基层财政尤其是乡镇财政困难而导致的债务是债务风险产生的重要因素。要避免乡镇财政的债务问题，关键是要给乡镇财政必要的财力，尤其是保基本、保运转的财力，再按照“尽力而为，量力而行”的原则，给予相应的发展支出，以调动乡镇政府当家理财的积极性。否则，事权和财力不匹配，必然会加重乡镇财政的债务风险。面对乡镇财政的实际，长兴县从财政体制上给予充分保障，将全县乡镇分成三种类型，财政支出基数按最高标准组保障。为促进乡镇社会事业均衡发展，实现共同富裕，县财政按常住人口60元/年·人安排社会事业发展资金，补助给乡镇用于社会事业发展。事权和财力的匹配，给乡镇财政更多的财力支持，以满足乡镇财政提供基本公共服务能力，这就从源头上避免了乡镇财政债务的产生。

（四）创新推进预算绩效管理，实现财政绩效的突破

财政资金是有限的，而社会对财政资金的需求是无限的，如何把财政用好、用在刀刃上，核心是要重视和加强预算绩效管理。长兴县财政始终把预算绩效管理作为财政工作的重点来抓，2019年12月出台了《长兴县委、县政府关于全面落实预算绩效管理的意见》和《长兴县全面落实预算绩效管理三年行动计划（2019-2021年）》，先后建立起全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，构建了分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，出台了财政与纪检、审计等部门检查成果共享和检查协作长效机制，把财政监督和纪律监督、审计监督紧密结合起来，有效形成监督合力。并建立健全预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制，确保财政性资金使用效益最大化，预算绩效管理全面推进。2021年，重点评价项目12个，涉及资金5.49亿元，乡镇整体绩效评价试点3个，部门整体绩效评价试点3个；绩效自评范围已覆盖全部政策项目支出，涉及53个部门，18个乡镇、街道（园区）整体绩效自评，推动了单位自评、部门评价、财政重点评价工作相结合，提升预算绩效评价层级，逐步实现预算绩效管理全过程跟踪问效。

1.制定预算绩效管理工作规范

要实施全面预算绩效管理，必须要有可操作性的工作规程。按照全面预算绩效管理的要求，长兴县财政率先垂范，不断开拓创新，2020年发布地方性标准《财政预算绩效全生命周期监督管理工作规范》，推动了预算绩效管理工作的开展。在财政预算绩效管理地方规范基础上，2020年又升级打造“5+1”制度，构建绩效目标制定6大模块，为不同的项目目标设立不同的标准。一是五项制度。对原有的《长兴县绩效目标管理制度》《长兴县预算绩效运行监控管理制度》《长兴县预算绩效管理结果应用制度》等相关制度进行调整升级，并新增《长兴县第三方机构参与预算绩效管理制度》《长兴县预算绩效信息公开制度》两项制度。二是联席机制。与人大财经委、纪委监委、审计、发改等部门，合力建立起全周期财政绩效监管协商机制。三是六大模块。将预算项目分为经济建设类、民生实事类、生态环境类、社会治理类、公共服务类、其他通用类六大类，明确不同类型项目指标权重的区间，对数量指标、质量指标以及满意度指标设定和占比进行规范。

2.实现数字化项目全生命周期闭环管理

在全面推行预算绩效管理的基础上，长兴县为了切实抓好数字化项目统筹管理，开发建设“长兴县数字化项目全生命周期管理”应用场景，实现绩效目标100%前置预算编制，数字化项目全生命周期闭环管理，推进跨科室、跨部门流程再造、业务协同和数据共享，重塑和优化政府投资数字化项目管理机制，在预算绩效管理上取得重点突破。2020年以来，共有184个项目实现线上线下全流程闭环管理，涉及项目总投资5.87亿元，经严格审核把关后对62个不符合国家及省市数字化改革要求的项目建议暂缓或停建，核减总投资达3.53亿元，核减率高达60.13%，有效提高项目建设质量，避免重复建设、降低建设成本。

3.提高绩效信息共享效率

针对预算绩效传统管理方式难以适应资金量较大、涉及部门较多、审批流程较复杂的专项资金监管的问题，长兴县整合资源，推进流程再造，开发“长兴绩效”应用平台，以浙政钉系统为基础，建立健全预算绩效管理体系架构，部署绩效管理人员结构网状图，将事前绩效评估、目标管理、监控预警、绩效评价、结果应用反馈等信息同步推送至各个项目相关人员，打破以财务人员为主力的传统模式，打通联动渠道，及时传递工作任务，缩短监督管理周期。并借助浙政钉平台，接入查询端口，实现预算单位历年绩效管理信息“随身查、随时查”，用大数据手段提高绩效信息共享效率。

二、加快建立现代财政制度的思考与建议

财政是国家治理的基础和重要支柱，这是推进国家治理体系和治理能力现代化对财政的新定位。按照党的十九大提出的加快建立现代财政制度的要求和现代财政的功能定位，加快建设现代财政制度就是要按照国家赋予财政的功能定位，发挥好财政的职能作用，使财政改革和发展走向规范化、制度化、科学化、现代化。

（一）加强财源建设，做大财政蛋糕，夯实现代财政制度的基础

加强财源建设，做大财政蛋糕，是构建现代财政体制的基础，无论财政如何发展，财源建设始终是财政的根本，必须持之以恒、常抓不懈。当然，财源建设必须要有针对性，才能实现财政发展的可持续性。

一是从产业结构上抓好财源建设。财政收入主要来自二、三产业的发展，尤其是第二产业。因此，必须做好产业结构调整的文章，推进产业的转型升级，提高产业的附加值。一方面大力发展数字经济，这是财源建设新的增长点，另一方面加快传统产业的数字化改造，让传统产业发挥新的活力，这始终是财源建设的根本。二是从税源结构抓财源建设。财源主要来自税收，分税制改革把税收分为中央税、地方税、中央和地方共享税，同时又把共享税作为财源的主体，这就要求在财源建设上地方财政要把抓共享税作为财源建设的重点，只有这样，地方财政收入才有可靠的保障。三是加强非税收入的管理。地方的财政收入，除了税收外，还有大量的非税收入，和税收收入不同，非税收入主要归地方财政调配，是地方可以直接使用的财力，地方财政一定要重视非税收入的管理，增加地方的可用财力。四是用好财政政策。加强财源建设需要经济的发展，而经济的发展离不开国家政策的支持，地方政府要用好财政政策推进财源建设。政策的重点是要公平，为经济社会发展创造公平的竞争环境，尤其是要让民营企业能够享受到公平的政策，实现公平竞争。同时，要落实好国家减税降费政策，“放水养鱼”，让企业过上好日子，实现高质量发展，才能为政府创造更多的财源。

（二）建立综合财政体系，协调四本预算的综合平衡，巩固现代财政制度的职能

预算改革建立起了政府财政综合预算体系，把所有的政府资金都纳入预算管理，政府除了一般预算之外，还有政府基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算，四本预算构成了政府的综合财力，因此，财政的作用范围不仅仅局限于一般预算，必须统筹政府的综合财力，税收收入和非税收入要综合考虑，把分散的财力变为集中的财力，为实现集中财力办大事提供坚实的基础。

一是做实一般预算。一般预算是政府财力的基础，也就是通常说的财政，主要由税收构成。一般预算必须做实，要保持稳定的增长，主要建立在经济发展基础上的增长，实现收入的可持续性，这是政府职能实现的保障，是保运转的财力来源。而不能人为地为了收入的实现而把大量的非税收入调入，造成收入假象，影响政府的决策。二是加强基金预算的管理。由于土地出让金是基金预算的主要来源，又是不固定性的收入来源，受土地的供给和房地产市场的影响大，更由于土地稀缺性而具有不可持续性。地方政府对基金收入必须要有清醒的认识，在提取国家规定的教育基金、农田水利建设基金等必要的支出的同时，管好用好政府的基金预算。三是重视国有资本经营预算。国有资本主要集中在中央和省级财政，县市财政国有资本经营预算的收入不多，但县市财政也要重视国有资本经营预算，把国有资本经营预算建立起来，把国家以所有者身份取得的收入集中起来，用于支持经济社会发展。随着国有经济的发展和地方融资平台的转型，国有资本经营预算的收入会逐步增加，在地方财政预算体系中的作用会逐步增强。四是拓宽社会保险预算的收入来源。由于人口的老龄化、城市化，以及社保制度的历史遗留问题，有些地方当年社保收入出现收不抵支将是必然的趋势，地方政府必须要有充分的思想准备。广开收入来源，拓宽收入渠道，千方百计增加社保收入以应对社保风险，这是社会保险预算的重要任务，必须持之以恒抓好、抓出实效。五是做好政府财力的综合平衡。政府的四本预算构成了综合预算体系，也构成了政府的综合财力，是政府职能实现的基础和资金保障。但这四本预算不是孤立的，而是紧密关联的，一般预算是基础，和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算相连，必须统筹好政府的财力，四本预算统筹安排，实现综合平衡，满足政府职能实现需要。

（三）优化财政支出结构，保障共同富裕目标实现，突出现代财政制度的导向

自党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，民生支出成为财政重点，真正体现公共财政为社会提供公共产品和公共服务、满足社会公共需要的职能要求。按照两个百年奋斗目标和浙江省高质量建设共同富裕示范区的要求，政府的职能有了新的调整，财政支出要全面为推动共同富裕提供保障，现代财政体制要突出财政的政策导向。

一是财政支出向农村倾斜。共同富裕是富裕基础上的共享，要实现共同富裕核心是要提高低收入人群的收入水平，以缩小收入差距。可见共同富裕的重点和难点是农村，关键是要增加农民的收入。实现共同富裕对财政来说，就是要增加财政的支农支出，改善农村的基础设施和生活环境，提高农民的生产经营技能，增加农民的创业收入。二是财政支出要保障“提低扩中”的实现。“提低扩中”是实现共同富裕的需要，这就要求财政更加重视低收入人群和弱势群体，增加社会保障的支出，逐步提高社会保障的水平和标准，以缩小居民之间的收入差距。三是增强财政对基本公共服务的保障。公共服务为推进共同富裕奠定坚实基础，财政要增加对公共服务的支持，不断改善和提高公共服务的供给，让城乡居民享受公共服务的便利。四是财政支出体现普惠性。共同富裕的核心是共享，财政支出的安排和政策的出台，要体现普惠性，惠及更多的人群，多做“雪中送炭”，少做“锦上添花”，使财政政策符合大众需求，财政支出体现民生化，推动共同富裕的实现。

（四）理顺政府间的财政关系，增强地方财政提供公共服务的能力，保障现代财政制度的职责

地方政府职能的行使必须要有相应的财力保障，一级政府、一级事权、一级财权，这是政府实现职能的基础。分税制财政体制改革以来，我国政府的财政实力和财政能力有了很大的提高，财政收入占GDP的比重有了很大的提高，确保了财政尤其是中央财政职能的实现。但是，在财政“蛋糕”既定的前提下，中央财政集中多了，留给地方的相应会减少，基层财政困难是客观存在的。构建现代财政制度，必须兼顾各级政府财政的需要，确保各级政府职能的实现。

一是财力适当下沉。分税制改革以来财力上移并层层集中，基层财政困难是事实，而基层财政又是公共服务的重要承担者，财权和支出责任的不匹配影响了基层财政职能的发挥。同时，基层财政解决困难的手段和途径少，对上级财政的依赖性强。因此，在地方现代财政制度构建过程中，必须重视县乡财政的困难，把更多的财力留给基层财政，以确保基层财政的平稳运行。二是转移支付向加快发展地区倾斜。上下级政府财力的均衡主要靠转移支付的实现，财政转移支付必须更多考虑地区之间的财力差异，实现公平优先，在公平优先的前提下提高效率。尽管浙江省已全面脱贫并消灭了欠发达县，但仍然存在26个加快发展县，对这些地区经济社会的发展和基本公共服务均等化的实现，省财政须给予更多的支持，重点予以保障，以实现区域的均衡发展。三是适当均衡非税收入。通过财政转移支付，地区之间的财力差异缩小，有些年份发达地区财政的人均支出水平甚至还低于加快发展县财政的人均支出水平，但地区之间的财力差异依然很大，一个重要原因是非税收入的差异，非税收入主要归县市支配，上级财政很少或几乎不集中，这是发达地方和加快发展地区财力差异的主要原因。因此，财政转移支付要看综合财力，对非税收入也应进行相应的调节，以缩小地区财力差异。

（五）建立规范使用和风险防范并举的债务管理机制，发挥地方政府债的作用，扩大现代财政制度的功能

新《预算法》明确地方政府可以负债，但要规范负债。在新《预算法》实施之前，地方政府债务管理比较混乱，地方政府的债务率高，财政风险大，防风险成为债务管理的重要方面，以致一些地方政府片面认为，债务管理就是防风险，这是对债务管理的不全面理解或者说是误解。其实，政府的债务和税收一样是政府财政收入的组成部分，债务管理必须把防风险和规范负债有机结合起来。

一是重视债务的风险防范。目前我国地方政府的债务采取限额管理和余额管理，衡量地方政府债务风险主要是债务率，一般以120%作为风险的标志，债务率超过120%属于高风险地区，对这些地区必须严格限制债务规模，把风险降下来，以确保债务的可持续性。二是用好地方债这一政策工具。我国发行的地方政府专项债期限长，一般都在3年以上，甚至是10年以上，且利息低，一般年利率在3.5%-4%之间，资金的成本低，是地方政府较好的融资方式和融资途径。在债务风险可控的前提下，须用好地方政府债这一政策工具，特别是对一些有预期收益来源的投资项目，以推动地方经济跨越式发展。三是要规范负债。新《预算法》规定地方政府可以负债，前提是规范负债，发行债券是唯一形式，其他负债都是不允许的，或者说是违规的，都需要承担相应的风险。因此，地方债务必须控制好隐性债务，对已有的隐性债务要按要求给予消化，新的不允许产生。四是要科学负债。何为科学负责，一般认为就是按照金融的思维，控制好债务的成本，提高债务的使用效益。在债务的发行上，尽量选择利率低的时候发行债务，控制好成本。同时要根据需要来负债，避免债务资金的库存积压，即要项目等资金，而不是资金等项目。

（六）强化现代财政制度理念，健全财政预算绩效管理制度，提高财政资金使用效益

财政资金不同于金融资本，财政资金的使用是无偿的，但无偿不等于不讲效益。财政资金的预算绩效管理，从中央到地方，各级政府都非常重视，2018年9月中共中央、国务院出台了《关于加强预算绩效管理的实施意见》，2018年年底浙江省委、省政府出台了《关于加强预算绩效管理的实施意见》，各县市也出台了相应的政策举措，这充分体现了国家对预算绩效管理的重视。政策有了，关键是要落实，加快建立全过程、全方面、全覆盖的预算绩效管理体系，并取得实效，这是预算绩效管理的基本要求。

一是落实预算绩效管理的责任。预算绩效管理是对财政资金的要求，预算绩效管理不仅仅是财政的职责，更是使用财政资金的部门和单位职责，部门和单位都是预算绩效管理的责任主体，必须调动部门和单位的积极性，这是用好财政资金、维护财经纪律的需要，必须要有高标准、严要求，变“财政要部门和单位抓”为“部门和单位必须抓”，体现责任意识。只有预算绩效管理成为部门和单位的自觉行为，变“要我绩效”为“我要绩效”，预算绩效管理才能取得实效。二是推进工作的突破。预算绩效管理涉及财政资金运行的全过程、涉及政府财政资金的全方位、涉及政府政策的全覆盖，预算绩效管理的任务重、要求高、难度大，抓预算绩效管理必须要有的放矢，抓好重点和难点，把面上的推开和主抓的重点结合起来，实现以点带面，达到重点突破、全面推进的要求。三是密切预算绩效和预算编制的融合。预算绩效是预算管理的需要，绩效不是为绩效而绩效，否则绩效就没有实施的意义和存在的目的。绩效的根本是为预算编制服务，因此，预算绩效管理必须和预算融为一体。预算要有依据和标准，这是绩效管理开展的前提；绩效的结果又要为预算服务，使政府的预算更加精准，这样预算绩效管理才能发挥作用。