地方政府财源建设相关政策：现状、比较及思考

胥 玲

内容提要：受国内外经济形势和疫情影响，地方财政压力较大，政府高度重视财源建设，以解决民生支出及调控资金需求。本文搜集并整理了九大典型城市的财源建设相关政策，并对政策进行了比较分析，提炼政策体系共性，为其他城市提供借鉴。此外，基于研究，提出了对当前地方政府建设政策体系的几点思考。

一、引 言

受国际经济环境变化、国内经济下行及突发疫情的影响，政府财政收支紧张的局面近几年一直存在，尤其是地方政府。为缓解财政收支压力，一方面在支出端，各地各级政府都在过“紧日子”；另一方面在收入端，各地政府除了深入贯彻落实中央相关政策之外，也积极推出地方政策措施促进财源建设，逐渐形成了财源建设相关政策体系，期望以政策促财源、以财政稳民生。研究各主要城市财源建设相关政策体系，有利于地方政府相互借鉴，同时通过分析研究政策可以及时发现当前实践中存在的问题，进行改革探索。

笔者选取了九个具有代表性的城市，对其财源建设政策体系进行了搜集整理、分析比较。包括：北京、上海、南京、深圳、广州、杭州、苏州、青岛，合肥。选择城市基于三点考虑：一是具有代表性的超大型城市；二是近年发展较快且发展趋势明显的城市；三是目前已经形成城市发展群的核心城市。九大城市中，北京市和上海市是我国经济规模最大的两个城市，也是京津冀经济圈、长三角经济圈的核心城市；深圳市和广州市是创新发展较为活跃的两大城市，也是珠江三角洲城市群的核心城市，是我国继北京和上海之后经济总量最高的几个城市；杭州市、苏州市作为长三角城市群的腹地城市，虽受疫情影响，但是依托稳定的产业发展集群，经济韧性强劲，即便是在疫情突发的2020年，杭州市经济总量仍实现了6.48%的稳定增长；青岛市和合肥市经济发展近年来也可圈可点，合肥市经济总量自2015年至2021年以每年千亿的增长速度跻身万亿城市序列。这些城市经济的发展离不开政府围绕财源建设出台的全方位的政策体系。

二、地方财源建设相关政策体系的主要内容

财源建设相关的政策内容非常广泛，本文将财源建设相关政策范围划定为七大方面的政策体系，包括经济职能定位和产业规划、财税政策、金融政策、用地用能政策、人才政策、营商环境、体制机制等。目前九大城市已经初步形成引财、稳财、促财的相关政策体系。

（一）地方政府依托区位优势，清晰定位城市经济职能和产业规划

规划是城市未来发展的宏图，是地方政府实现一定时期内经济和社会发展目标所确定的城市定位、产业结构和发展布局。九大城市战略定位都较为清晰（见表1）。例如，北京以首都建设为核心，突出强调了北京的政治性、文化性、国际交往性和科技创新性，淡化其经济属性；而上海则凸显了极强的经济属性，包括国际经济中心、国际消费中心、国际金融中心等；青岛市依托其自然优势，定位于全球海洋中心城市等。

表1 九大城市“十四五”战略定位

在城市战略规划之下，各大城市致力于发展适合自身的重点产业和行业。例如，北京市将产业结构内嵌于“四个中心”的建设之中，如推进文化产业的发展、打造高精尖产业等等。在大力发展战略性新兴产业的同时，推动高端制造业和现代服务业深度融合，塑造具有全球竞争力的“北京智造”“北京服务”，大力发展先进制造业与金融业。相较于北京市，上海市等其他城市的重点产业方向则更为聚焦，集中发展本地的关键领域和支柱产业。上海市聚焦集成电路、生物医药、人工智能三大关键领域；南京市则重点推进汽车、钢铁、石化新材料、电子信息四大支柱产业。杭州市的产业发展方向重点突出“数字赋能”，围绕新一代信息技术，打造电子商务、视觉AI、人工智能、云计算、大数据物联网等数字产业集群，同时推动制造业和服务业数字化发展。广州市将发展壮大战略性新兴产业作为“首要工程”，将新一代信息技术、智能与新能源汽车、生物医药与健康产业打造成为新兴支柱产业，以新一代信息技术赋能新兴产业，同时不断深化工业互联网赋能，改造提升纺织服装、美妆日化、箱包皮具等传统特色产业集群。

为了更好地发展优势产业和支柱产业，九个城市均或多或少地实践了“链长制”①“链长制”最早在2018年4月由湖南湘潭提出，三个月后，湖南省发布了《省委省政府领导同志联系工业新兴优势产业链分工方案》，明确要实行“一条产业链、一名省领导、一套工作机制”，要求集聚要素资源和力量，下大力补链、强链、延链。湖南的实践对关键项目的推进和技术创新起到了非常重要的作用，开启了产业链制度的探索。继湖南之后，多个省市开始实践“链长制”。。浙江省在制度上首开先河，2019年8月发布《关于开展开发区产业链链长制试点进一步推进开发区创新提升工作的意见》，要求在全省开发区大规模推广“链长制”。因此九大城市中杭州市制度实践最早，其他城市或多或少也在政策体系中强调“强链、固链”，深圳市、广州市、南京市、合肥市等城市明确提出“链长制”，即在财源建设工作机制中设立由主管部门“一把手”领导牵头的小组，专门负责主管行业产业链条的完整，以保障稳定的财源。

（二）全方位立体化的财税政策是支持财源建设的主要内容

为促进经济发展，扩大财税来源，各大城市均出台了一系列的财税支持政策，主要包括产业发展基金、新入驻企业奖励、经营贡献奖、研发创新奖补、企业上市奖励、总部企业奖励、购建和租房补贴等七大方面。

1.产业发展基金。产业基金是政府支持特定产业（行业）和重点企业发展的重要措施之一。九大城市均设立了产业基金，围绕城市规划的重点产业给予支持（见表2）。在支持方向上，广州市设立百亿级产业基金支持先进制造业产业发展；重庆市设立产业基金支持半导体产业及软件和集成电路发展；上海市的产业引导基金以区级政策为主，上海市设立了3-5亿元的工业互联网基金（子基金）和总额不低于1亿元的5G产业发展基金。在基金设立规模上，广州市规模最大，设立的数字新基建基金高达1千亿元；其他城市的基金规模大多为百亿规模。

表2 部分城市产业发展基金名称及规模

2.新入驻企业奖励。九大城市均设立新入驻企业奖励政策。在奖励力度上，广州市、上海市、深圳市奖励力度较大。例如，广州市对软件业和信息服务业最高给予1.5亿元奖励，对先进制造业重点企业最高给予1亿元奖励；上海市对金融业最高可奖励3000万元；深圳市对于符合条件的新落地项目或增资项目等，给予1∶1配套财政奖励，最高配套1亿元。在奖励方式上，各城市奖励方式多种多样。除了直接奖励之外，深圳市对企业实施配套财政奖励，设置了“伯乐奖”，对帮助引荐项目的合作机构也给予奖励；青岛市对不同类型的新设企业和企业高管给予税收贡献奖励；重庆市对符合条件的新办工业企业和工业项目给予税收优惠。

3.经营贡献奖励。为激励企业生产经营积极性，各城市还对鼓励发展的、经营贡献比较大的企业给予奖励。一般通过设立专项资金对企业的经营贡献进行一次性奖励。例如，杭州市对首次营收达到500亿元、200亿元、100亿元、50亿元、10亿元、5亿元的制造业企业，分别给予5000万元、2000万元、1000万元、500万元、200万元、100万元的奖励。除了专项资金直接奖励之外，重庆市还对标企业高管个人所得税，对经营贡献较大的企业高管进行资金奖励；南京市设立“市长质量奖”。在奖励规模上，对重点发展的行业奖励较大。例如，杭州市对积极谋划发展的人工智能、5G应用等前沿领域，最高给予1个亿的奖励；广州市对存量软件业企业最高给予1000万元的奖励；上海市对人工智能企业的最高奖励可达800万元；北京市奖励的最高标准为1000万元。

4.研发创新奖励。为了提升企业自主创新能力，降低企业创新成本，各城市根据自身财力和企业研发活动的实际情况出台了多项研发创新奖补政策，主要聚焦于重点产业、特定企业、研发机构及项目三类。例如，上海市青浦区对先进制造业领军企业研发投入给予10%的资金奖励；广州市对自主研发的符合销售要求的企业给予不高于每台500元的研发奖励，最高不超过1亿元；深圳市对规模以上国家高新技术企业根据企业研发投入强度的不同实行差异化奖励，最高按市级企业研究开发资助补贴金额的50%予以资助；重庆市两江新区给予新成立的科研人数在50人以上的新兴产业研究院在前三年每年最高1000万元运营资金扶持。

5.上市奖励。为鼓励企业做大作强，各地均颁布了多项奖励措施，对企业上市的多个环节给予全程支持。例如，上海市奉贤区设立了区上市后备企业培育库，对已完成股份制改造并在上海证监局完成备案的企业，给予100万元奖励。杭州市钱塘新区对在境内外成功上市的区内企业奖励100万元。青岛市对在全国中小企业股份转让系统成功挂牌的企业给予最高120万元奖补，此外还给予企业家最高50万元的奖励。青岛市还规定在境外股票交易所主板首发上市的企业，募集资金1亿元人民币（或等额外币）以上的企业，给予最高400万元一次性补助。

6.总部企业奖励。总部经济的辐射带动作用是地方政府非常重视的，对总部经济的奖励力度也比较大，一般可以分为外地总部企业落户奖励和既有总部企业升级奖励两类。对外地总部企业落户本地的奖励一般包括对企业的现金补贴、用房补贴和企业高管的奖补。例如，广州市对新引进的集成电路总部企业，根据经济贡献情况、落户年限、注册资本等不同情况，自认定年度起，连续三年每年给予500万元、1000万元、2000万元、5000万元等不同档次的奖励；上海市虹口区对新引进的各类总部企业购买或自建自用办公用房，按照不超过实际房价的2%给予补助，最高不超过1000万元；南京市对新设立总部企业的董事长和总经理，在南京市首次购买商品房的，三年内以其所缴个人工薪收入所得税市、区（县）两级地方实际留成部分的50%予以奖励。对本地总部企业的升级奖励也较大。例如，北京市石景山区为鼓励总部企业提级，对2013年1月1日以后，注册在本区且实际经营的，且在一个年度内总部企业发展综合贡献度100（含）以上的总部企业，按实收资本给予不同档次资金补助，对实收资本1亿元（含）至5亿元的，补助500万元。

7.购建和租房补贴。包括北京市在内，各城市均按照购、建价格和租金比例，对企业购房和租用办公用房给予财政补贴，政策方式和内容略有差异，但大体一致，支持力度也相差不大。例如，上海市按不同比例对先进制造业、人工智能、新基建、新能源、文创、金融业及新兴产业企业给予一次性或连续几年补贴，补贴方式主要是按照购房价格和租房租金的一定比例给予补贴。例如，对文创类企业，可按购置价的30%，给予最高500万元的购房补贴；按租金的60%，给予每年不超过100万元的房租补贴。广州市根据企业购房和租房的面积给予一定数额的补贴。杭州市对部分进入工业园区的企业用房租金进行一定比例的减免。

（三）金融政策也是支持地方财源建设的重要内容

财源建设相关的金融政策主要是为了解决企业用资难和用资贵的问题，尤其是中小微企业。支持对象主要包括绿色和创新领域企业、创业创新项目和人才、知识产权和专利质押项目，以及中小微企业、高精尖技术企业，金融企业，特定类型人才。支持方式包括提供保险补贴、担保费补贴、贷款补贴、企业发债和商票利息补贴、质押补贴和贴息等。例如，重庆市对获认定的高新区瞪羚企业向银行取得资金贷款的，按照不超过国家同期基准利率的50%给予贷款贴息。

（四）用地、用能政策通过降低企业经营成本，鼓励企业发展以稳定财源

各地方政府通过各种方式降低企业经营成本，包括减免用地租金，便利化用地方式、补贴租用地费用，以及对鼓励发展的特定产业的用电、用水、用天然气费用提供补贴。例如，上海市提出对新供地项目试行“先租赁后出让”的弹性工地制度；广州市增城区对超高清视频及新型显示企业、集成电路企业生产性用电成本，按照“先交后补”的方式，给予用电费用20%的补贴，每家企业每年最高不超过500万元。

（五）人才政策是财源建设政策中不可或缺的组成部分

各地方政府高度重视人才顶层规划设计，为吸引人才聚集，均出台了分门别类的政策措施。北京市提出海聚工程、万人计划、中关村高聚工程等，上海市提出浦江人才计划、紫金山英才计划，深圳市提出孔雀计划，重庆市提出鸿雁计划、平湖英才计划等等。这些计划通过人才落户、人才培育、人才住房用车保障、子女教育、托育服务等倾斜性政策，吸引和留住人才。例如，青岛市聚焦13条重点产业链，对全职引进掌握关键核心技术、创新商业模式等能够助力打造世界级产业集群的顶尖人才（团队），给予500万元安家费；上海市金山区对经区认定的特殊产业人才，优先为其子女教育提供便利；南京市对紫金山英才宁聚计划中认定的人才给予租房补贴（博士2000元/月、硕士800元/月、学士600元/月，累计不超过36个月）。

（六）打造良好的营商环境越来越成为地方政策引财、稳财的重要措施

在国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务的大背景之下，各大城市相继出台了《优化营商环境条例》，以出台法规形式把优化营商环境制度化、常态化，为加快建设现代化经济体系打下坚实基础。政策层面，各个城市纷纷出台一系列优化营商环境、简政放权的政策文件，加快高标准市场营商环境建设。例如，广州市在2021年5月印发《广州市用绣花功夫建设更具国际竞争力营商环境若干措施》，正式开启营商环境4.0改革；上海市在2020年出台了《上海市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》；南京市在2021年初出台了《南京市优化营商环境政策100条》；重庆市在2021年出台了《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市2021年深化“放管服”改革优化营商环境实施方案的通知》等。同时，北京市也在近两年频繁出台优化营商环境政策文件，如《北京市优化营商环境条例》《北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》等。

（七）建立切实的财源建设工作机制是落实财源建设政策的重要保障

财源建设工作需要大量人力、物力、智力的投入，财源建设工作机制的健全是相关工作顺利开展的重要保障。各大城市在完善相关政策措施的同时，也在持续完善财源建设工作机制。一是加强对企服务和投资促进体系建设。例如，上海市提出加强各区、街镇、功能区、园区的投资促进和企业服务队伍建设，大力弘扬服务企业“店小二”精神。二是推进政企沟通机制建设，如北京市自2018年成立的财源建设专班定期与企业座谈。三是推进营商环境区域一体化建设。例如，以上海市为核心的长三角地区经商环境高地建设，上海市、南京市和合肥市等城市在营商环境方面就有多项合作，如拓展电子证照在交通、出行、医疗、教育等跨省（域）深度应用；打造高频、精品跨省（域）通办事项，探索以跨省（域）办成“一件事”为目标的跨省（域）主题式套餐服务；升级原有跨省（域）办理跳转模式，统一办事指南核心要素，实现线上申报、受理、办理等深度对接，无感办理跨省（域）业务。三大城市还探索建立统一的市场准入和监管规则，探索推进生产、施工许可准入等领域监管标准统一，促进产品检验标准、方法应用、结果判定等一体化建设。

三、财源建设相关政策体系比较分析

财源建设的相关政策在不同的城市存在一定差异，但是共性也较为明显。就九大城市的政策内容来看，存在以下几点共通之处。

（一）地方政府着力构建全方位的政策体系

从搜集整理的九大城市的财源建设相关的政策内容来看，财源建设的政策已经形成体系，从城市经济职能定位，经济结构的时空布局，到财政资金的直接奖励，金融、人才、用地用能等政策，再到营商环境的打造，最后以财源建设工作机制保障各项政策措施的落实。政策内容虽有差异，但是体系结构基本是类似的，比较完整。政策体系的主要目标是激励资金技术入驻、鼓励企业研发创新、吸引人才进驻、帮扶中小微企业、降低企业经营成本，缓解疫情影响等等。

（二）直接的财政资金奖励是财源建设政策体系的主要内容

从奖励的形式上看，地方政府多以设立产业发展基金和财政专项资金的形式形成政策资金池，部分城市也会争取中央给予特定区域和特定产业（行业）的税收优惠政策；奖励资金主要投向新入驻企业、新开发项目、新上市企业、总部经济企业、经营业绩良好的企业、创新能力较强的企业，能够带动创新的技术人才和企业高管、能够辅助企业发展和个人创业的中介公司等服务机构等等；奖励资金的额度主要对标企业和项目的投资规模、企业的营收规模以及财税贡献、人才的创新能力等。

（三）财源建设政策体系围绕重点产业（行业）、重点企业展开

重点行业和重点企业是城市和地区的核心财源，以几个龙头企业为核心的完整产业链条能够为地方政府提供稳定且大额的财政收入，形成地方政府的主要财源，也因此是财源建设政策的主要对象。从九大城市的政策内容来看，地方政府在实践中也是将财源建设政策的重点放在规划中的重点产业（行业）和重点企业，只是支持范围和力度有所不同。北京市着力打造高端制造业和现代服务业，上海市聚焦集成电路、生物医药、人工智能，南京市围绕汽车、钢铁、石化新材料、电子信息四大支柱产业，合肥市对新能源产业链的支持及营商环境的打造等都体现出地方政府对重点产业和重点企业的关注。

值得注意的是，地方政府关注重点产业（行业）和企业的同时，也高度关注产业链条的完整，九大城市或多或少都在政策体系中强调“强链、固链”，有些城市在制度层面明确提出“链长制”。此外，产业链条的完整不仅涉及一个城市，产业布局往往会突破城市界限，在更大范围内合理布局，形成相互依托的产业集群。九大城市依托区位优势，寻求在经济圈内的有利地位。例如，九大城市中上海、苏州、杭州属于长三角经济圈主要城市，长三角经济圈城市经济发展的快速和稳定，以及能够较快从突发疫情影响中走出来很大程度上得益于城市群的相互扶持。“风从上海来，潮涌长三角”就生动地刻画了长三角城市群相互依托的关系。

（四）人才政策是创新发展和财源建设的重点

人才是创新的源泉，是企业研发创新的基础，是经济发展的支撑，也因此是财源建设政策体系的组成部分。如上文所述，人才政策包含了人才引进、人才培育、用车购（租）房和子女教育、婴幼儿托育保育等内容，全方位吸引和稳定人才。此外，人才政策的内容也是随时间的变化不断调整的。首先，从过去不同城市抢占不同层次人才发展为现在的全方位争抢。以北京人才引进为例，2021年北京市印发《北京市引进毕业生管理办法》，明确符合条件的大学毕业生可直接落户北京，虽然范围不大，仅包括清华大学、北京大学等五大高校，但是也明确发出信号，北京人才引进放宽了年龄和学历门槛，不再仅限于高精尖人才，也开始向包括新毕业生在内的中端倾斜；其次，人才政策由简单的落户和住房向多元化服务发展，包括用车购房指标、子女教育、社区保育等等，以吸引人才进驻。

（五）打造良好的营商环境越来越受到政府关注

财源建设的主要目标是吸引和保障企业的不断成长，良好的营商环境近几年成为企业的重点关注内容。财政资金的奖励目前是财源建设的主要内容，但是财政资金的奖励多为一次性奖励，而良好的营商环境则可以发挥长期激励。实践中，政府和企业也越加关注营商环境建设，不断加强制度建设。九大城市中南京市近几年每年都发布年度营商环境制度手册，上海市也在2021年开始着力推进营商环境改革2.0版。粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院2020年全国城市营商环境200强的排名中，深圳市、上海市、北京市和广州市分列前四位，其他城市的排名也比较亮眼（见表3）。

表3 九大城市营商环境排名

四、有关财源建设相关政策体系建设的几点思考

地方政府对财源建设的相关政策是几乎所有城市政府关注的重心，综合九大城市的政策内容，笔者认为有几点值得关注和思考。

（一）城市发展要依托城市群发展，合理产业布局，形成完整产业链条

产业集群对于企业发展至关重要。企业和项目的选址最核心的影响因素是企业的长期发展，只有在空间上与上下游企业形成依存，企业发展才能稳定。地方政府要吸引和稳定财源，必须要花大力气打造产业集群，高度关注区域优势产业链。

完整的产业链条需要在较大空间布局，稳定财源需要大力推进城市经济圈的发展。产业集群的上下游布局往往会外溢出一个城市，寻找适合产业发展的具有特定资源禀赋的城市，产业集群的发展也会自然形成以主要城市为核心的城市经济群、经济圈，在更大区域内形成合理产业布局。长三角、珠三角城市经济圈就是很好的例子，经过数十年发展已经形成紧密依存的城市经济圈，经济圈内城市间产业分工明确，产业链条完整，财源稳定。

因此，地方政府财源建设中的引财和稳财需要政府不遗余力地进行城市经济合作，整合城市经济圈资源禀赋，挖掘优势产业、合理布局、抓大放小、以形成相互依存的合作关系。

（二）城市间引财和稳财政策措施要避免城市间、城市内部的不良竞争

我国经济发展进入一个新的阶段，国际经贸变动、国内经济下行，政府财政压力加大，各地方政府在近几年纷纷加强了财源建设的力度，城市间竞争加剧。从目前的政策体系来看，仍以财政一次性补贴为主体。财政补贴受限于财政实力，现实情况是财政实力强的城市引财奖励力度较大，出现总额上亿的超大额补贴，而财政实力不强的城市力度则较小，形成城市间的抢财竞争。

以财政实力为基础的抢财竞争不可避免地造成城市间甚至城市内部不同城区的激烈竞争，水涨船高。如果这种竞争脱离产业（行业）和区域的合理匹配，还会造成资源的错配，不利于企业和政府财源的长期发展，甚至诱使企业追逐短期利益而扭曲企业决策。

（三）各大城市较大力度地引财招财会加剧地区间发展分化，加大均衡化制度和政策需求

招商引资、吸引财源的诸多支持政策客观上还会导致区域发展的分化加剧。发展较快的城市往往是资金充裕的地区，能够通过较大力度的财政资金奖励吸引资金、项目、人才的进驻，加快资金、人才等资源的集中，而财力不充裕的城市则无法提供更多的资金支持，长期看势必会加剧已经存在的区域发展分化，“马太效应”显著。城市发展的分化、不均衡要求中央政府一系列的制度和政策措施出台，以保证稳定的政治、经济和社会环境。