绩效管理导向的部门整体支出绩效评价核心指标体系优化研究

姚 敏

内容提要：我国部门整体支出绩效评价以政策顶层设计为起点在省级层面逐步推开，构筑起了部门整体资源配置的绩效约束机制，有力推动了部门预算管理能力和资源配置效率的提升。但从发展视角看，由于基本沿袭项目绩效评价的模式，对部门绩效目标和绩效指标体系的内涵、规律及作用机制缺乏理论上的认识，一些问题的存在导致部门整体支出绩效评价效能还难以满足财政预算管理的现实要求。本文立足绩效目标、绩效指标的理论认识，分析部门整体支出绩效评价地方实践做法、成效及存在问题，阐释了广东优化部门整体核心绩效指标体系的思路和措施，期望为完善我国部门整体支出绩效评价核心指标体系提供参考。

整体性绩效评价是绩效评价发展的方向。项目绩效管理关注单个项目的产出与效果，但因“合成谬误”效应，整体效果未必很好。因此，从项目绩效评价升级到部门整体支出绩效评价的效用更突出。自2011年我国试点部门整体支出绩效评价工作以来，地方大力推动改革，使其与项目绩效评价一起，共同筑起政府支出绩效约束堤坝。但脱胎于项目绩效评价的部门整体支出评价产生的实效与预期相比却差距甚大，本文认为其中既有理论认识的原因，也有实践操作的缘由。面对社会各界的期望，如何通过优化核心指标体系来提升部门整体支出绩效评价工作实效，在经济下行、财政收入增速放缓背景下，既是全面实施绩效管理的重要内容，更是预算管理现代化的重要要求。本文立足绩效目标、绩效指标的理论认识，分析部门整体支出绩效评价地方实践做法、成效及存在问题，阐释了广东优化部门整体核心绩效指标体系的思路和措施，期望为完善我国部门整体支出绩效评价核心指标体系提供参考。

一、部门整体支出绩效评价指标体系的理论分析

从实践看，绩效目标设定、绩效指标选择、赋值和考核打分是绩效评价的核心内容。由于我国绩效评价的实践先于理论，对于绩效目标、绩效指标等的内涵及规律还缺乏系统深入的认识，部门整体支出绩效评价还存在很多问题需要解决，需要从理论上准确认识绩效评价各要素的内涵及其关系。

（一）绩效目标和绩效指标内涵之辨析

1.目标和指标

目标是主体对活动预期结果形成的一种主观意识形态，具有指明方向、激励和为决策提供标准等多重作用，体现了主体的利益追求。指标是说明事物数量特征的概念，一般由名称和数值两部分组成，是事物质的规定性和量的规定性相结合的综合体。目标和指标之间既有联系又有区别，两者都是主体实践中对事物的度量，为主体更好地开展活动提供反馈和印证。目标度量的是主体行为的方向、预期结果和利益，指标度量的是实现目标的事项的发展变化。这个事项是根据主体目标转化的方案和行动。因此，指标不是目标的简单分解，其逻辑关系为“目标设立—活动事项—指标度量—活动优化调整—目标实现”的循环链条。

主体因生存发展需要必然产生目标，而要实现目标，就需要认识和利用各种事物来满足自己的需要，这就需要用到指标等中介工具。实践中，每个人均会根据自己的目标选择指标去评估和判断客观事物与自己的行为，从而尽可能实现自己的目标。因此，目标抑或指标，指向的是具体的事物，关乎的是主体的利益，服务于主体更好生存与发展的终极目的。

2.绩效目标和绩效指标

绩效目标，即主体未来想要实现的绩效结果，绩效指标就是关于绩效的指标。可见，绩效目标和绩效指标的内涵决定于绩效，本文认为绩效的实现是主体基于一定的环境和条件，通过计划、组织、协调和控制等行为实现目标而获取利益的全过程，其不是一个点，而是一个系统；不是单一的结果和目标，而是起点—过程—结果全过程以实现主体利益的统一。主体总希望自己生存发展会更好，这个预期就是绩效目标；实现绩效目标意味着主体必须将每一件事、事情的每一环节都做得符合规律、富有技术含量和采用最科学的管理，而衡量这种状态下的主体的行为和事物发展变化的指标就是绩效指标。

（二）绩效目标、绩效指标与绩效管理

绩效源于主体合规律和合意的实践而非评价，主体开展评价的目的也是为了自己更好的选择和更有效的行动，仅有评价无行动，绩效不可能凭空产生。绩效管理就是落实主体的责任，激发其能动性，使其更有效率地行动，而这就离不开绩效目标和绩效指标的运用。

1.绩效目标充分反映财政支出目的，以绩效目标的实现确保财政支出绩效的实现

绩效中，“绩”是过程和手段，反映主体做了什么事，花了多少钱，成本高低；“效”是结果和目的，反映主体的行为对于主体需要的满足程度，实现的利益越大，花费越少，所得越多，绩效就越好。绩效目标首先应充分反映主体对绩效的追求，落实到财政支出，重要的目标是为社会公众提供公共产品与服务。因此，在设置部门整体支出目标时，要根据部门职责，将提供优质高效的公共产品与服务的质量和数量要求内置为部门年度绩效目标，并将年度绩效目标转化为年度工作事项，进而测算出所需要的资源配置。经过这样的逻辑转换，绩效目标就充分反映了部门整体支出绩效，经过努力，部门整体支出绩效目标实现也就意味着财政支出绩效的实现。

2.绩效指标充分反映财政支出的目标，以绩效指标评价及其结果运用确保绩效目标实现

绩效指标要反映“绩”和“效”，关键在于通过绩效指标来准确反映和跟踪落实绩效的规划和方案的进展、变化，在此基础上动态评价事项是否朝着绩效目标的方向前进。如有偏离应迅速找到问题及改进措施，为加强行为管理和财政资金配置提供依据。在这样的管理逻辑和链条下，绩效指标的评价及其结果运用将有效确保绩效目标的实现。

（三）绩效评价核心指标体系与绩效管理

核心指标即关键指标。能够反映与主体目的相关的主要矛盾和矛盾的主要方面的指标就是核心指标，其根本特征表现为相关性、重要性、可靠性和可及性等，这一簇核心指标组成的有机整体就是核心指标体系。政府是个大系统，每一个职能部门就是一个小系统。在开展部门整体支出绩效管理时，同样要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，按照相关性、重要性、可靠性和可及性等特征来设定部门核心指标体系，这样既能准确反映部门资金支出绩效目标的设定、实施与执行过程的绩效进度，为部门加强绩效管理提供参考和依据，又不至于过于复杂，能够成为部门绩效管理的有效工具。

二、部门整体支出绩效评价核心指标建设的地方实践

（一）地方部门整体支出绩效评价实践

1.从发展模式看，以顶层设计自上而下推动模式为主

我国部门整体支出绩效评价源于2011年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）；2013年财政部出台《预算绩效考评评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号），将绩效评价内容设定为投入、过程、产出和效果等4个方面，共28个指标；2018年出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，将部门预算整体绩效界定为“从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果”，提出了部门整体支出绩效评价的顶层设计、基本框架和程序。

2.从改革进程看，地方推进整体支出绩效评价工作进度不一

截至目前，绝大部分省市已经根据中央顶层设计框架制定了部门整体支出绩效评价制度。例如，广东省2015年出台了《广东省省级部门整体支出绩效评价暂行办法》，2016年选取6个省直部门率先开展了省级部门整体支出绩效评价试点，2017年试点范围扩展至12个省直部门，至2018年部门整体支出绩效评价工作已经覆盖所有省直部门。2018年，浙江省紧紧围绕财政部绩效管理新要求，提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，结合浙江省管理实际，启动部门整体绩效预算改革。北京、海南、云南等省市出台专项工作规定，较早建立部门整体支出绩效评价制度，对评价主体和范围、评价内容和指标、评价程序和方法等进行规范。

3.从改革实践看，普遍实行财政主导、部门参与的方式

各地部门整体支出绩效评价由财政部门制定绩效评价制度和相应的技术规范，组织、指导、推行预算部门绩效评价工作，审核预算部门绩效评价报告，提出改进预算支出管理意见并督促落实。职能部门具体实施本部门整体支出绩效评价工作，向财政部门报送整体支出绩效评价报告，落实财政部门反馈的评价意见和优化改进。例如，广东省于2017年发布了修订的《广东省省级部门整体支出绩效评价管理办法》，明确省级部门和单位在年度预算执行完毕后，要对年度整体绩效目标完成情况进行自我评价，评价范围包括所有省级财政性资金，涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，重点考核绩效目标的实现程度，部门的履职情况，省委、省政府重点工作的完成情况以及部门工作受到表彰或批评问责的情况。

4.从技术指标看，各地依据明确，因地制宜

各省市立足财政部2013年《预算绩效评价共性指标体系框架》，细化制定个性指标，形成了部门整体支出绩效评价指标体系。例如，江西、海南、上海、山东等省市对照财政部指标体系框架调整优化后构建了本地部门整体支出绩效评价指标体系。广东省将部门整体支出绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标包括预算编制情况、预算执行情况、预算使用效益三个方面的指标。个性指标则用于衡量预算部门（单位）工作的社会、经济和生态效益等。绩效评价指标体系包括3个一级指标、10个二级指标、21个三级指标。

（二）部门整体支出绩效评价改革成效

1.基于“投入—产出”原理的整体支出绩效评价构筑起了部门资源配置的绩效约束机制

部门整体支出绩效评价按“投入—产出”原理设置指标体系，以投入、过程、产出、效果四个维度评价部门整体投入的效益、效率和效果，能够整体上衡量和评判部门所消耗公共资源的绩效，以此倒逼部门根据自身职责和经济社会发展目标来优化部门整体资源配置，强化项目投入管理，从而构筑起部门整体资源配置的绩效约束机制，推动部门在履职决策时能够科学谋划和自我约束，提升部门管理能力。

2.基于“预算编制—预算执行—绩效结果”链条的整体支出绩效评价有力推动了部门预算管理能力提升

部门整体支出绩效评价通过核心指标体系的设置，提升部门预算编制的科学化水平，强化部门预算执行的监督和约束，确保部门整体投入能够产生最好的绩效结果，从全过程管理上提升部门谋划工作、落实工作的能力。目前多个省市已在部门整体支出绩效管理办法中明确将单位整体支出绩效评价纳入预算绩效管理结果应用范围，并与下一年度预算安排挂钩，形成预算管理的循环，此举从制度上倒逼部门加强预算管理，提升预算能力。

3.基于“整体绩效目标—项目绩效目标—项目绩效管理”格局的整体支出绩效评价进一步增强了项目绩效评价工作效能

项目绩效评价中，尽管财政部门注重加强对项目绩效目标的审核，但具体的项目跟部门的职能职责处于不同层次，且缺乏整体绩效目标到项目绩效目标的逻辑过渡，项目绩效目标设定的合理性判断缺乏基准，加上项目与项目间的绩效目标缺乏有机联系，因而容易出现效果重叠或相互抵消现象，这极大影响了部门资源配置的效率。通过构建“整体绩效目标—项目绩效目标—项目绩效管理”格局的整体支出绩效评价，部门职能职责跟年度经济社会发展目标和党委政府的年度决策部署任务相对接，分解为项目的绩效目标，形成了“总—分”式的资源配置格局，从而将项目绩效评价变成了实现部门整体支出绩效的抓手和工具，同时也为提升项目绩效提供了基准和基础。

三、部门整体支出绩效评价核心指标体系存在的问题及原因分析

尽管绩效目标申报和绩效指标体系建设是部门整体支出绩效评价的关键，但从各地实践看，绩效指标体系建设和运用过程中还存在不少问题。

（一）绩效目标设置不够科学

部门整体支出绩效评价实践中，一般由部门提出绩效目标，财政部门组织第三方机构及专家提出审核意见，部门单位根据审核意见进行优化调整。但在设定本部门绩效目标时，部门较少依据法定部门职责和年度经济社会发展目标和党委政府决策部署赋予本部门的任务来合理设定绩效目标，大多是把最低的工作要求甚至无需努力就能完成的工作设定为绩效目标。有的部门直接将年度工作计划作为绩效目标。根据前述理论分析，这样设置的绩效目标并非真正的绩效目标，实际上只是一般的工作目标，依据这样的绩效目标来谋划落实事项和设定绩效指标开展绩效评价与绩效管理根本不具有现实价值，部门整体绩效提升也就完全落空。

究其根本，有对绩效目标的认识不清的原因，也有绩效责任机制不健全的原因。如前文所述，绩效目标要充分反映部门财政支出的绩效，才能作为部门履行法定职责、年度经济社会发展目标和党委政府决策部署赋予本部门任务的合适目标，并依据其确定实现目标的具体事项，随之再确定衡量具体事项实施进度和成效的绩效指标。当前的绩效评价没有构建落实部门绩效管理的责任机制，财政部门既无法指导部门如何申报绩效目标，更缺乏机制督促部门按照绩效目标的内涵去合理设定目标，这样由部门自主申报的绩效目标设定也就失去了实际意义，部门整体支出绩效评价的最重要一环就落空了。

（二）绩效指标设定不够合理

主要表现为：一是绩效指标的设定未体现绩效要求。为加强绩效目标和指标管理，财政部门普遍设立指标库，部门编制预算时在指标库选择指标即可，但由于缺乏绩效指标设定的科学标准和刚性约束，部门总是选择“躺赢”的指标，有的部门使用的绩效指标缺乏连贯性，有的年份设置了某指标，有的年份却没有设置该指标，共同特点都是与部门绩效相关性不强。二是绩效指标未突出部门工作职责和成效的重要性与整体性原则。部门在设定整体支出绩效指标时，忽视能够反映部门整体工作的重要性指标或综合性指标，较多采用根本不反映部门整体绩效的单项指标，实际上意味着指标的绩效特征不明显，用这样的指标来开展评价或管理价值不大。三是绩效指标与绩效目标完全没有逻辑关联。一些部门在设定指标时，或宏观、抽象地设置，如社会效益、整体效益，或把与部门职责任务无关的、间接的效益也加以计算，或虚增本部门整体支出绩效，导致本部门整体支出绩效无法评估。

究其根本，有对绩效指标认识不清的原因，也有责任机制不健全的原因。如前文所述，绩效指标要反映绩效，须准确反映和跟踪落实绩效目标的事项进展、变化情况，并据此评估绩效目标是否能够实现，如有偏离则应纠偏，确保绩效目标实现。但由于绩效目标设置不科学，未体现或充分反映绩效要求，部门设定绩效指标时同样会倾向于将年度工作计划事项作为绩效指标，这样所谓的绩效就无法作为评价的依据和管理的工具。有专家认为这是由于部门整体支出绩效评价综合性强使得指标难以精确设计和量化，本文认为应从绩效指标的内涵来理解，虽然部门整体支出绩效具有综合性，但部门的职责落实到绩效层面的要求应是统一的，即为社会公众提供的公共产品和公共服务，这是清晰的、可量化的。

（三）运用指标体系开展评价的操作不够有效

除绩效目标与绩效指标的设置问题外，部门整体支出绩效评价指标体系在运用时也存在有效性不够问题，即形式上的绩效指标体系并未形成效能上的统一体系，而是呈现出相互离散的状态。一是绩效指标的评价运用未对应部门职责及其事项分布，逻辑性与层次性不够充分，机械合成的结果已经无法反映部门整体绩效。部门职责和工作事项呈现系统性，在这个系统中，有众多责任人和不同工作事项，责任人处在系统的不同层次、不同环节，承担的工作事项自然也呈现出层次性、关联性，但都是为部门职责的履行和公共利益的实现服务，共同形成合力，才能确保部门整体支出绩效的实现。而科学的评价就是通过能够反映和体现不同层次、不同环节责任人及其工作事项的发展变化及成效和影响的绩效指标来发现问题和纠偏。但在评价实践中，各地普遍采用矩阵法、微分法和专家问卷法等方法来确定不同指标的合成权重，再依据权重合成评价结果，这种操作的有效性不足。

二是指标值标准设置未体现绩效要求。由于绩效标准的历史值尚未归集，部门指标标准设置过低，指标得分率高，不能真正体现部门工作成效，因而实际上并不是真正的绩效结果，起不到促进部门整体支出绩效提升的目的。

三是绩效目标和绩效指标评价难以与部门预算编制审核有效对接。无论是绩效目标还是绩效指标，目的都是服务于部门绩效提升，但部门绩效提升又离不开部门预算编制的细化和科学化。部门绩效目标和绩效指标理应与部门有机融合，但从实践看，绩效目标和绩效指标是由财政部门的绩效处（科）负责，预算编制是预算处（科）负责，两者处于平行状态，绩效目标的申报和绩效指标的设定反映预算编制的方法和额度上，绩效和预算呈两张皮状态，影响了部门整体支出绩效。

究其原因，在于绩效目标和绩效指标的整体质量不高，部门绩效目标不反映部门整体绩效，没有转化为实现绩效目标的具体方案和实施措施，因而无法对接具体的预算额度。只有按照“部门职责任务—部门绩效目标—具体实施方案和措施—部门绩效指标—部门绩效管理措施—绩效目标实现—部门绩效实现”的绩效管理链条，部门绩效目标和绩效指标才能真正与部门预算编制、执行和监督有效融合起来，通过指标反映事项执行时的实际绩效，纠正偏离绩效的行为，提升指标体系评价的有效性。

四、绩效管理导向的核心指标体系优化思路与建议

立足理论分析和实践总结，针对现实问题，本文基于绩效管理导向提出部门整体支出绩效评价核心指标体系优化思路与建议。

（一）基本思路

以构建“一个部门一套核心指标体系”为出发点，在保证绩效指标选取质量的基础上，围绕进一步压实部门绩效责任、发挥预算指挥棒的功能、优化预算编制程序、发现各类部门资金的管理要点来优化，使得核心指标体系成为联系宏观战略决策和微观预算项目之间的一道桥梁，为改进预算管理起到了较好的促进作用。一是强化指标体系构建的战略引领，做实部门绩效目标。即引导部门全面梳理国家规划、上级部门的要求和省委省政府的战略部署，遴选出反映部门战略任务和核心职责的宏观任务指标体系。二是设计一个新的分层级指标体系框架，即设置两层级的指标体系，根据“战略—政策”为导向形成第一层次指标体系，并以此为依据针对不同的“项目—资金”推演出第二层次的指标体系，两者顺向是分解细化关系、逆向是汇总支撑关系，解决部门大的任务目标与小的具体项目之间缺乏明确逻辑关系的问题。三是压实指标体系的刚性约束。通过从党委政府重要任务、事业规划、部门重点工作等文件中整理出重点、代表性指标，压实绩效指标对部门工作和预算编制的刚性约束。

（二）核心绩效指标体系的总体框架及设计步骤

1.总体框架

核心绩效指标体系分为任务指标和项目指标两个层级：任务指标来源于部门“三定”方案、省委省政府重大战略或行业发展规划，反映部门法定职责，此类指标具有较强的稳定性和导向性，在规划期内一般不调整。项目指标来源于大事要事清单、预算项目、年度重点工作等，此类指标在保持一定的稳定性基础上，具有相对的灵活性，可根据党委政府年度重点工作变化、项目实施进展等进行必要调整，例如，2-3年调整一次。项目指标应与任务指标具有直接相关性，每个项目指标都需对应某个任务类指标；项目指标效果的汇总，能够支撑任务指标目标的实现。

2.具体步骤

第一步，梳理部门核心职能。从部门“三定”方案入手，梳理部门为社会提供公共服务的主要职能。本步骤主要用于设定基本固定的绩效指标框架，便于后续的指标分类整理。第二步，梳理核心职能对应的任务目标和指标。从国家和省的事业发展规划、国家部委和省委省政府考核文件、省委省政府重要部署、政府工作报告、部门年度重点工作计划和工作总结等文件梳理部门工作任务目标和任务指标，并相应归集对应到某一核心职能。第三步，匹配大事要事保障清单。根据最新预算改革要求，填列本部门会同财政部门共同梳理的大事要事清单内容，内容应匹配相应的任务指标。第四步，列明大事要事清单对应的预算项目。列出至少近三年为实现大事要事实施的预算项目，并列明计划投入预算和已安排预算。第五步，补充完善预算项目的绩效指标。列明各预算项目原设定的重点绩效指标，包括主要的产出指标和效益指标，同时明确建立预算项目指标与任务指标的逻辑关系。第六步，确定部门核心绩效指标（第一层级）。根据第三步至第五步的梳理和思考，从任务指标中筛选出部门核心绩效指标（第一层级，以不超过10个为宜）。该层级指标相对固定。第七步，确定部门核心绩效指标（第二层级）。根据第六步的结果，做实主要预算项目的绩效指标，项目指标需体现与对应任务指标的逻辑关系（第二层级，个数不超过任务指标的三倍）。此层级的指标可能根据预算项目的变化不定期调整，反映与项目实施直接相关的效益。

（三）应用建议

落实最新预算管理改革要求，不断推进预算和绩效管理深度融合，持续完善深化绩效指标和标准建设。

1.做好指标库的维护和更新

按照财政部建设分行业、分领域绩效指标和标准体系的要求，持之以恒做好指标库的维护和更新，每年定期在预算批复后，对指标库进行一次深度整理，固化预算批复已使用的指标，删除预算审核不通过的指标，整理合并可以通用的指标，并做好新增指标的分类标识，不断提高指标库管理质量，发挥好指标库基础性作用和作为核心指标体系源头活水的效用。

2.开展核心指标体系的应用和扩面

可选择开展试点，进一步完善核心指标用于预算绩效目标编报的规范要求，建立健全围绕核心指标体系编制“部门整体预算申请绩效报告”机制，发挥“绩效合约”的约束作用，并逐步将预算申请绩效报告作为部门报告预算计划的重要内容，向分管省领导一并汇报，推动绩效信息的高位运用。在试点基础上用2年的时间基本建成覆盖所有一级预算单位的核心指标体系。

3.加强指标体系运用研究

一是研究加强资金统筹。利用核心指标体系衔接决策部署和具体项目的特点，更有针对性地开展项目规划和项目评估，确保项目安排紧扣核心指标，切实落实好“先谋事再排钱”要求，不断提高预算统筹安排和集中保障能力。二是研究加强资金整合。利用核心指标体系对部门现有资金安排进行梳理分析，对于资金投向相似、支出小而散的项目资金要进行统筹整合，切实落实“集中财力办大事”的要求。对于与核心指标绩效要求关联度不大，产出和效果没能集中体现部门主责主业成效的资金安排，及时进行调减或整合，推动资源配置更加高效有力。三是研究加强跟踪问效。围绕核心指标体系确定的关键产出和效果指标，加强预算资金支出与效果的监控和评价，确保执行不偏离方向，资金达到预期效果。