以公共经济视角全要素全维度深化国有资产管理体制改革

齐守印

内容提要：各类国有资产是各级国家机构实现治理目标、提供公共物品的物质基础。国有资产配置和运营效率的高低主要取决于其管理体制机制的优化程度。国有资产是公共经济的物质基础，国有资产管理是公共经济管理的重要组成部分，国有资产管理体制是公共经济体制的重要侧面，因此，公共经济理论是分析研究国有资产管理问题的最佳视角。本文从公共经济视角，分析了各类国有资产的固有功能、管理体制要素结构和维度构成，针对我国现行国有资产管理体制机制存在的六大缺陷，从五个维度上系统地提出了全面深化国有资产管理体制机制改革的基本思路。

国有资产本质上是国家代表人民公共利益持有产权、用以在不同领域实现社会公共目标的各种经济资源，是一个国家或地区公共经济运行和发展的物质基础。国有资产配置、运营的效率和效果如何，直接关系到整个公共经济及国家治理的绩效，而其本身则主要取决于国有资产管理体制的整体优化程度。因此，遵循问题导向原则，按照“着力增强改革系统性、整体性、协同性”要求，全面深化国有资产管理体制改革，无疑是推进国家治理体系现代化的一项重要环节。本文基于公共经济视角，运用理论与实践结合的方法，从四大要素、五个维度上就我国现行国有资产管理体制存在的突出问题进行概要分析，并据此对全面深化国有资产管理体制改革的主要任务和实现路径试作探索。

一、公共经济视角下的国有资产基本功能与管理体制架构

按照通常理解，所谓国有资产就是属于国家所有的资产，具体表现为国有企业、机关事业单位所占用的各种固定资产和流动资产、有形资产和无形资产，以及国家持有产权、具有经济价值的各种自然资源；这些经济资源通常以总资产和净资产（所有者权益）显示于政府综合财务报告之中。这固然不错。但这种理解只是一种表层认识，尚未能从深层内在联系上把握国有资产的本质，因而既难以据此分析判断国有资产管理及其体制机制中存在的根本性弊端，也难以准确把握深化国有资产管理体制改革的基本方向和实现路径。要想突破这种局限性，必须借助于最佳的理论视角，以能否充分发挥国有资产的基本功能作为判断依据，通过深入观察和系统分析找出问题及其根源所在，依此判明通过深化改革优化国有资产管理及其体制的正确方向。

那么，分析研究国有资产、国有资产管理及其体制，应当以哪一种理论作为最佳观察视角呢？这必须依据国有资产、国有资产管理和国有资产管理体制的基本属性加以判断。毋庸置疑，国有资产属于经济范畴，国有资产管理属于一种经济管理，因而国有资产管理体制属于一种经济体制。进一步的问题是，国有资产属于哪一类经济范畴，国有资产管理属于哪一种经济管理，国有资产管理体制属于哪一类经济体制？无需详论，国有资产肯定不属于民间经济范畴，国有资产管理自然不属于民间经济管理，以此推论，国有资产管理体制无疑也就不属于民间经济体制。这是因为，国家自产生后一直是公共经济的受托代理和实际组织主体，国家受社会成员之托组织提供公共物品必须以占用、配置、运营各种必要的经济资源为物质手段，而这些经济资源在财务会计层面就表现为与负债相对应的资产，故名之为国有资产。由此可见，从本质上考察，国有资产属于公共经济学的基本范畴之一，国有资产管理乃是公共经济管理的重要内容之一，而国有资产管理体制则是整个公共经济体制中一个不可或缺的组成部分或重要侧面。既然如此，分析、研究国有资产管理及其体制的最佳视角理所当然地应该是公共经济，深化国有资产管理及其体制改革的实践也必须以公共经济理论为指导。反之，如果撇开公共经济视角，将很难将国有资产存在的必要性、国有资产的基本功能和国有资产管理体制问题从理论上透析并论述清楚；脱离公共经济理论指导，也就很难自觉而正确地系统推进国有资产管理及其体制改革。需要指出，以公共经济理论指导包括国有资产管理在内的公共经济体制改革，与坚持马克思主义理论的指导地位毫无矛盾，因为马克思、恩格斯等马克思主义经典作家有着极深刻的公共经济思想理论。笔者所说的公共经济理论，就是指以马克思主义公共经济思想为核心内容和研究范式的公共经济理论，而不是其他所谓主流公共经济理论。

（一）公共经济视角下国有资产的产生基础与基本功能

从生产型公共经济理论①生产型公共经济理论是以公共物品再生产为主线、以公共经济生产方式及其运行规律为主体内容的公共经济理论体系，与目前在中外理论界占主流地位的公共经济学在研究范式方面迥然相异。因为，后者是以财政运行为主线、以财政收支和财政政策及其对经济的影响为整个理论体系的主体内容，虽然也研究公共物品生产或提供问题，但这部分理论仅仅作为阐述财政必要性、财政资源配置的基础而存在。因此，相对于前者而言，后者可称为分配型公共经济理论。齐守印在《经济研究参考》2013年第19期发表的《公共经济思想理论源流考略》一文中对公共经济学的这两种类型做了区分和论述。来看，公共经济的核心内容是社会公共机构（原始社会解体以后就是国家）受社会成员集体委托，组织提供公共物品用以满足社会成员公共需要、实现公共利益。提供公共物品必须以占用经济资源为条件、以耗费必要的经济资源为代价，于是才产生了由社会成员让渡或国家从社会成员及其经济组织那里筹集经济资源，形成国有资产的必要性。这一逻辑反过来又决定，国家必须将由社会成员及其经济组织让渡的经济资源形成的国有资产全部用作提供公共物品所需要的生产资料和相关物质条件，用以增进作为公共经济终极主体的社会成员的公共利益。这就要求国有资产配置和运营必须以服务于公共物品再生产、实现并增进公共利益为基本功能，或者说必须坚持公共性原则。

作为公共经济终极主体的社会成员对公共物品的需求是多种多样的，因此，国家必须根据提供不同种类公共物品的需要将所占用的经济资源配置于不同领域，从而使国有资产在公共经济的现实再生产过程中因所处领域不同而区分为公务性、经营性、资源性和财务性四大类别，从而使国有资产所承担的基本功能在其各大类别上获得了略有差别的具体表现。

公务性国有资产①人们通常将这类国有资产称之为行政事业单位国有资产，但严格来说这种称谓很不确切。这是因为，行政是相对于立法、司法而言的公共事务决策执行机构，只是国家机构的组成部分之一，以行政代指国家机构整体，以行政机关和事业单位使用的公共资产代指整个国家机构受托代理提供公共物品过程中所使用的公共资产属于以偏概全，逻辑上有欠严密性。可见，行政事业性国有资产这一概念难以准确表达其所要反映的客观对象的内在联系。有鉴于此，我们认为，根据这类国有资产所承担的核心职能属性，应该用“公共事务性”代替原概念中“行政事业单位”，将“行政事业单位国有资产”修正为“公务性国有资产”。作为提供公共物品和公共服务的物质条件，其具体功能主要表现为三个方面。一是作为公共物品直接生产过程中所使用的各种物质资料，如各类国家机关和事业单位的服务场所、设施设备、办公耗材、货币资金及其他具有市场价值的调控工具等。二是公共物品在使用、消费过程中的物质存在或作为提供公共服务的物质依托，如公路、铁路、轮船、航班、路灯、灯塔、文体活动中心的器材、图书馆建筑物和图书、科技馆建筑物及其展示或演示仪器、医院建筑物及其医疗设备，以及国防军事设施等。这些物质存在作为经济学意义或财务范畴的资产，对于实质上的公共经济活动而言则是相应公共物品使用价值赖以发挥的物质条件。三是作为形成公共经济生产要素的原材料、场地和其他中间产品，是提供公共物品或建设公共设施所准备的必要物质资料，如用于各种公共机构办公用建筑物的原材料和土地等先期投入的物质资源，以及用于购买各种公共经济生产要素的货币资金等。

经营性国有资产作为各种类型国有企业所占用的资本，其具体功能也主要表现在三个方面：一是为国家赚取提供公共物品所需成本的经济来源，即财政收入。二是为社会公共机构实现某些公共政策目标充当物质依托，如各种着眼于维护经济安全的战略性物资和资源储备，中央银行着眼于实施宏观经济调节、维护国内总供求均衡和国际收支平衡而持有必要的黄金储备、外汇储备以及其他有价证券，为维护宏观经济结构协调而举办国有政策性金融企业和支持特定行业发展的公有基金公司、担保公司，为在财政收支矛盾比较紧张的情况下加强城市基础设施建设和交通设施建设而举办相应的政府投融资平台，为防止自然垄断产生负外部效应而举办各种公有的公用事业型企业，为恢复经济、增加就业、引领科技进步和产业结构转型升级而举办国有企业等。三是在社会主义国家中作为维护基本经济制度和维护社会公平、防止贫富两极分化的物质基础。

资源性国有资产（包括国土、矿产、森林、海洋等）作为公共经济活动的重要手段和控制对象，其具体功能主要是维护全体社会成员生存繁衍的基本条件、健康生活的生态环境和掌控国家经济命脉、实施经济可持续发展战略等。

财务性国有资产作为川流不息的财政收支在某一时点上的结存量，其具体功能则在于以价值形态的财政资金从宏观角度调控所有种类公共经济资源的总体布局，通过对经济波动实施调节保持经济稳定运行和持续发展，通过为所有公共物品提供筹集和配置资金实现公共经济范围内的局部均衡和整个国民经济体的一般均衡。由此可见，尽管在政府综合财务报告及其资产负债表的存量资产总额中财务性资产占比通常并不一定很高，但其综合性功能却是其他三类国有资产所不能比拟的。正是从这个意义上，中共十八届三中全会更特别指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

各类国有资产所具有或承担的功能并非能够自然而然地得以实现，而是必须借助于合理的配置、有效的运营、科学的管理和有力的监督过程，并且需要以科学合理、系统协调的国有资产管理体制作为保障条件。因此，必须着眼于保证各类国有资产在公共经济再生产过程中的固有功能得以有效发挥，健全和优化国有资产管理体制机制。

（二）公共经济视角下国有资产管理体制的要素结构

国有资产管理体制作为公共经济体制的一个组成部分，是体现于国有资产管理过程中的制度化公共经济生产关系。有鉴于此，只有从公共经济生产关系这一视角来考察，才能够从内在联系上把握国有资产管理体制的本质，弄清楚国有资产管理体制由哪些要素和维度构成，从而自觉地按照科学的总体构架进行顶层设计，构建起结构合理、机制有效、效果理想的国有资产管理体制。

公共经济中存在着多层次、多方面的活动主体，在公共物品再生产过程中这些主体相互之间结成多方面的关系，这些关系的总和构成整个公共经济生产关系。公共经济活动主体之间的各种具体生产关系，有些表现为公共经济体制的构成要素，有些表现为公共经济体制的架构维度。作为公共经济体制组成部分的国有资产管理体制，就是由体现公共经济活动主体之间的各种具体生产关系的多种要素和多个维度构成的复杂系统。其中，完整的要素和各要素间的有机联系构成严密的体制逻辑结构，而完整的维度和各维度间的有机联系则构成有序的体制总体架构，这两个层面的结构共同决定整个体制系统的功能。因此，要想构建起一整套能够切实保障国有资产高效配置和运营，从而实现其固有功能的管理体制，必须深刻认识和全面把握它的要素构成、维度构成及其合理结构，才能以顶层设计的自觉性保证体制方案的科学性。

鉴于要素结构和总体架构属于管理体制的不同层面，而要素结构相对于总体架构而言又具有基础性，因此，我们首先从公共经济生产关系的视角讨论国有资产管理体制的要素结构问题。

参与公共经济活动的主体可以分为首尾相贯的五个层次：一是集公共物品需求兼享用主体、公共资源出让和公共事务委托主体于一身的人民大众，因其对公共经济的责任和权利具有终极性，而宜称为公共经济的终极主体；二是受托执行公共事务、具体组织公共经济活动、筹集和运营公共资源、负责提供公共物品的社会公共机构，因其对公共经济的责任和权力系受托而来、具有代理性质，而宜称为公共经济的受托代理主体；三是每一级国家机构横向层面依照水平分工由被委责授权分别执行某一种具体职能的不同部门组成；四是国家机构纵向层面依照垂直分工形成的各层级分支组织；五是具体占用公共资源、提供公共物品的基层单位。在由这五个层次主体构成的公共经济生产关系中，第一层次主体对第二层次主体，第二层次主体对第三、第四层次主体，第三、第四层次主体对第五层次主体，围绕公共物品提供和经济资源占用这一主线形成自上而下的职能分工、责任委托、权力授予和局部利益分享的关系链条。其中的分工、委责、授权、分利是构成国有资产管理体制的基本要素，而这四项基本要素之间的先后顺序和有机匹配则构成国有资产管理体制的逻辑结构——以职能分工为前提，以责任配置为根本，依据责任分工授予权力并分享利益，其中职能分工是基础环节、责任配置是核心所在、权力授予是保障条件、利益分享是激励机制。

在国有资产管理体制中，责任配置之所以表现为核心环节，是由公共经济特有的内在矛盾和公共经济体制的特殊性质所决定的。所谓公共经济特有的内在矛盾，就是作为公共经济最终出资者兼利益享有者的社会成员内部，存在着人人所有、人人受益、人人有责而又可能谁也不负责任的矛盾；这种矛盾是由公共物品产权的不可分割性和消费的非排他性所引起的。公共经济体制的特殊性质，系指它是公共经济中五个层次活动主体之间从前至后层层递进的一连串“委托－代理型”责权配置关系。由于公共经济特有的内在矛盾极易导致责任悬空的风险，而公共经济体制又是公共经济责权多层次委托代理的超长链条，这就使得构建覆盖所有活动主体和公共物品再生产全过程的经济责任体系，既是确保公共经济资源配置和运营效率的关键所在，也是构建科学有效的公共经济体制的难点所在，因而成为包括国有资产管理体制在内整个公共经济体制的核心问题。解决这一核心问题的关键和基点在于，合理而清晰地划分相关主体的责任，确保各主体责任落到实处，严格贯彻依责赋权原则，准确考核责任主体的履责行权业绩，对渎职失责和绩效不佳者严格追究责任，同时按照激励相容原则建立起推动责任主体追求优良履责业绩的有效激励机制。

（三）公共经济视角下国有资产管理体制的总体架构

公共经济生产关系中众多人格化主体之间的相互关系，可以归结为五个维度、六个层次。其中，第一个维度是公共经济的终极主体（人民大众）与受托代理主体（作为社会公共机构的国家）之间通过宪政性契约构成的委托代理关系；第二个维度是作为公共经济受托代理主体的国家机构每一层级上不同部门之间的横向分工协作关系；第三个维度是公共经济受托代理主体内部各层级之间的纵向分工协作和利益分享关系，具体包括各级国家机构之间和作为组织者的国家机构与作为公共物品具体提供者的企事业单位之间两个层次。公共经济生产关系的这三个维度，相应地转化为国有资产管理责权在相关主体之间划分的三个基本维度，在此基础上进一步衍生出两个建构性维度，从而构成国有资产管理体制六合周延的完整框架。

一是体现人民大众与国家机构之间在国有资产管理方面委托代理关系的职责与权利划分，构成国有资产管理体制的基础维度。《中华人民共和国企业国有资产法》第三条规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。”这充分说明国家对国有资产的所有权是受托代表全体人民持有的，相对于国有资产的终极主体而言，国家对国有资产的所有责任和权力均属受托代理性质。既然如此，那么，国有资产配置、运营、监管方面的责任和权利（力）就要在作为公共经济终极主体的人民大众与作为受托代理主体的国家之间进行划分，并且这个维度的责任与权利（力）划分在整个国有资产管理体制中具有根基性质，其他维度则是由此派生的。正因为如此，《企业国有资产法》在第六十三条规定“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权”的基础上，进一步以第六十六条规定：“国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。”这是《中华人民共和国宪法》关于人民民主及其实现机制在国有资产管理体制方面的具体体现；同时，两条规定之间的逻辑关系说明，尽管各级人大在整个国家机构中具有最直接、最强烈的人民民主色彩，因而有责任和权力代表人民或者说以人民的名义对国有资产配置计划和运营政策进行审议、作出决定并实施监督，但相对于人民本身而言，它终归还是受托代理者，人民通过人大行使民主权利仍然是一种间接民主，还需要以人民群众亲自实施的直接民主监督作补充，只不过由于它在整个国家机构中处于最原初的受托代理环节，才获得或拥有了对后续委托代理者施政行为的监督责任和权力。可见，人民代议机关在这一维度的国有资产管理体制中兼有终极主体和受托代理主体双重色彩，是人民与作为行政机关的政府之间为提供公共物品而建立的委托—代理关系中由此达彼的中介环节。

具体而言，在国有资产配置、运营和监管法律、制度、政策方面，一方面，人民拥有做出决定、参与管理、实施监督的责任和权利，这种责任和权利主要通过选出代表参加相关例行会议进行审议和表决的间接方式行使，同时，人民个人仍拥有就相关事务直接发表意见、建议并实施监督、检举不法行为的最终责任和权利；另一方面，国家机构和基层公共组织受人民委托，负责代理完成国有资产法律、制度、政策的创议和执行事务，按照法律和制度规定向人民代议机关定期报告执行情况与结果并向人民大众公开相关信息、接受终极所有者的直接监督，同时拥有依照体现人民大众集体意志的法律法规对社会成员个人的国有资产相关行为实施监督管理乃至对个别违反者依法施加制裁的权力。

二是每一层级国家机构内部各部门之间的国有资产管理责权划分，构成国有资产管理体制的横向维度。在第一维度的责权划分基础上，国家机构所承担的国有资产管理责任和拥有的国有资产管理权力首先必须按照分工原理和合理规则从横向维度上落实到具体部门，才能得以具体实施。严格地说，这里的公共经济责权横向划分首先要在立法机关、行政机关和司法、监察机关之间进行，但由于立法机关在我国同时是直接代表人民行使国家权力的最高权力机关，因此，实际上公共经济责权的横向维度划分主要涉及行政机关与司法机关、监察机关之间以及行政机关内部各有关部门之间的配置。这种划分和配置，应当按照责任为本、事有专责、依责赋权和依法规范的规则进行。

三是各级国家机构之间以及国家机构与国有资产具体占用者（包括国有企业、事业和机关单位）之间的国有资产管理责权利划分，构成国有资产管理体制的纵向维度。这一维度又分为两个层次。

第一层次是国有资产管理责权利在不同层级国家机构之间的划分。因为每个幅员较大的国家都需要根据管理幅度合理化原则将国土和居民划归层级数量不等的不同行政区，设置两级或两级以上国家机构分级提供公共物品，由此，国家受托代理的国有资产事务也就需要由两级或两级以上国家机构分工完成，这种分工本身必须是合乎理性的，并在分工之时将相应的责任和作为履行责任条件的权力在相关主体间一并做出清晰明确的划分。此外，与横向维度的责权划分不同，在实行分级财政体制的背景下，各级国家机构之间的国有资产管理体制还涉及国有资产权益归属问题。这是因为，不同层级国家机构代理国有资产事务的责任和权力来源于不同地域范围的人民——最高层国家机构责任和权力的委托主体是全国人民，而不同层级的地方国家机构责任和权力的委托主体则是居住于范围大小不等行政区划中的那部分人民。由于不同层级国家机构所持有的国有资产是由本辖区居民缴纳税费形成的，目的是为本辖区人民提供公共物品，这就使不同层级国家机构所持有的国有资产成为各自辖区人民公共利益的一种载体。如果在不同层级国家机构之间或不同地区国家机构之间随意无偿划转国有资产，那就不仅等于是对调出国有资产地区居民利益的剥夺，而且与分级财政体制原则相互冲突，必然产生一系列基于利益机制的社会矛盾和逆调节效应。因此，如果说在实行全国统收统支的财政体制下，各层级国家机构之间纵向维度的国有资产管理体制只要合理划分管理职能、责任、权力就够了，那么，在实行分级分税的财政体制下，还必须遵循理性原则正确处理不同层级和不同地区之间承载于国有资产之上的利益关系，即在相关主体之间合理划分国有资产权益。

第二层次是在第一层次基础上产生的。因为，无论哪一类国有资产，其固有功能都要通过具体使用或运营才能得以发挥，国有资产的具体使用或运营者主要是机关单位、事业单位和国有企业。为了在保持所有者对国有资产配置、处置和收益实施必要控制的同时发挥国有资产具体使用者、经营者有效管理运营所占用国有资产的主观能动性，并通过必要的考核、评价、监督机制激励和约束国有资产的具体使用者、经营者行为，作为国有资产产权持有者的国家机构就需要与作为国有资产具体使用者或经营者的机关事业单位、国有企业明确界定双方的国有资产管理责权，其中对国有企业还要以一定的机制和制度界定物质资本与人力资本的产权关系。

四是对各类国有资产配置、管理、改革进行统一运筹与综合协调的整合维度。我国各类国有资产规模都十分庞大、结构复杂，客观上需要对每类国有资产实行以分工为基础的专业化管理，但分工不等于分割。由于各类国有资产存在着紧密一致的内在联系，彼此之间不仅能够相互转化，而且有时也确实需要综合配置、统筹管理、协调推进，因此，国有资产管理体制既需要分门别类地周密设计，又需要有超越于国有资产分类管理界限而进行跨类统筹协调的机制；由于这一机制难以归入前述任何一个维度，只能作为一个特定维度单独存在，可名之为“整合维度”。

五是覆盖上面四个维度的法治维度。全面推进依法治国已经成为我国国家治理现代化目标的重要组成部分，包括前述四个维度的整个国有资产管理及其体制都需要纳入法治轨道，因此，加快国有资产管理及其体制的立法和司法制度建设，成为整个国有资产管理体制及其深化改革方面不可或缺的维度。

二、我国现行国有资产管理体制中存在的主要问题

中共十一届三中全会以来，我国在各类国有资产管理体制方面持续不断地进行了一系列改革探索，总的方向是调动各层次国有资产管理主体的积极性，提升国有资产管理的科学化、规范化、法制化水平，提高国有资产配置、运营效率和监督管理效果，更好地保证国有资产固有功能的发挥，既取得了显著成效，也积累了很多经验。

2013年召开的中共十八届三中全会和2017年举行的中共十九大在推进国家治理体系现代化的总目标下，一再强调“完善国有资产管理体制”，重点就深化经营性国有资产管理体制改革、着力推进不同种类国有资产监管主体整合、强化立法机关对各类国有资产统筹监督力度等方面做出新的部署，同时，从深化党和国家机构改革角度提出的管理体制原则也为全面深化国有资产管理体制改革指明了方向。这体现在几年来相继出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（2016年5月）、《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（2017年12月）、《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（2018年6月）等重要文件中。这些文献对相关改革的部署，将国有资产管理体制改革推向一个全新阶段。

但是，直到目前，我国国有资产管理体制方面仍然存在不少重要问题需要通过全面深化改革进一步解决。

（一）在基础维度上，国有资产管理责权在作为终极所有者的人民大众与受托代理主体的国家机构之间划分得仍不清晰，现有的法律法规缺乏具体实施机制

其主要表现，一是人民大众对各类国有资产配置、运营、监管拥有的直接民主权利，因具体制度缺失和相关信息不公开仍停留在宪法和有关法律法规制度文献规定层面；二是人民通过代表机关对各类国有资产配置、运营、监管间接行使的民主权利，在具体制度实践层面刚刚开始着手实施。由于缺乏对各类国有资产实施统一管理的体制安排和工作基础，这些制度规定真正付诸有效实践尚需时日。因为人民群众及其代表机关对国有资产配置、运营决策和实施的主体责任、权力不落实，缺乏有效的审议批准和执行监督机制，致使各类国有资产配置偏离公共性方向、被大量用于公共机构和国有企业楼堂馆所或单位福利的做法一度愈演愈烈，近几年来经过整顿虽已收敛，但目前仍有不少遗留存量问题未予纠正；经营性国有资产在改制、重组乃至日常经营过程中，资源性国有资产在售卖出让过程中，公务性国有资产在构建和处置过程中，基于内幕交易、利益输送行为而大量流失问题，多是在查处重大腐败案件之时才得以曝光，而尚未被重大案件牵出，仍被掩盖着的大小不等的国有资产流失问题实际上绝非少数。

（二）在横向维度上，国有资产管理责权在不同部门之间配置格局的“碎片化”弊端尚未完全克服

在经营性国有资产管理体制方面，2018年6月公布《中共中央国务院制发关于完善国有金融资本管理的指导意见》，已经将金融类国有资本管理主体整合划归各级财政部门，但由各级国资委统一负责监管非金融类国有资本的决定尚未落实，其他许多党政部门仍或多或少地分散负责本部门所属的国有企业及其国有资本管理。资源性国有资产管理责权原来也是由多个行政部门分散行使，2013年***同志在中共十八届三中全会上就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所做说明中提出“落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”，加快了整合资源性国有资产管理主体的改革步伐。2018年3月通过的《党和国家机构改革方案》已明确由新组建的自然资源部统一行使全民所有各类自然资源所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，具体管理体制也将很快出台实施，但能否达到理想目标尚有待实践证明。目前最突出的问题在于公务性国有资产管理体制方面，尽管财政部2006年以部门规章形式颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》已经明确各级财政部门是公务性国有资产①这两个部门规章的原文中所使用的概念分别是“行政单位国有资产”和“事业单位国有资产”。管理主体，但因为缺少更高级别的法律规范，实际上除各级财政部门以外，各级党委宣传部门、机关事务管理部门和少数地方国资委也不同程度地插手其间，致使财政部2006年颁布的两个相关部门规章在实际执行中常常受阻，以致其他公共部门无所适从；这两个行政规章规定的行政事业单位国有资产管理与部门财务、预算管理相结合的改革措施，虽然有利于提高公务性国有资产配置效率，但也由于法制层次较低而难以有效推进。对于如何解决这一问题，目前尚未正式摆上深化改革的日程。即使财政性国有资产管理责权，虽然有《预算法》第五十九条规定“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款”，但也有其他部门以“经理”名义予以争夺。

国有资产管理责权分散配置，不仅必然导致这一管理领域政出多门，以致资产配置标准多元、政策不一、管理混乱，而且由于不同管理主体之间存在责任交叉，留有相互推诿责任的余地而极易造成监管松弛，甚至出现监管真空，致使违反管理规定盲目购置、重复购置、侵占挪用、随意处置等引起国有资产浪费闲置、丢损流失问题经常发生而无人制止和认真问责。例如，中央全力推动的办公用房标准化改革虽然取得明显成效，但也仅是严格限制了公务人员现行占用办公用房标准，此前超标准、超规模构建的办公用房目前存在大量闲置的问题却没有哪个主管部门以勇于担当精神出面解决。再如，许多能够实现公共机构共建共用的大型设施设备（如信息网络、实验室等）大多仍由各部门分散建设和购置，由于利用率较低而损耗依旧，到期必须更新和重新构建，因而导致严重的隐性浪费现象，目前也没有哪个主管部门主动承担起通过深化改革加以有效克服的责任。总之，目前我国国有资产领域之所以大量存在“公共地悲剧”现象，横向维度的国有资产管理责权配置缺陷乃是主要根源之一。

（三）在纵向维度的第一层次上，各级国家机构之间的国有资产管理责权配置从理论和实务方面仍存在不合理、不清晰、不完善之处

最主要的问题在于，与高度集权的计划经济和统收统支的财政体制相适应的各类国有资产“国家统一所有、政府分级管理”体制已经过时且名不符实，因为自实行分税制财政体制以来，各级政府所属国有资产和所属企事业单位格局就已基本停止了以前那种无偿调拨性质的频繁上下划转，且由各级政府分别代表国家作为所属国有企事业出资人，分别管理所属企事业单位国有资产并享有权益，从而使国有资产“由国家统一所有、由国务院统一持有产权”徒具法律和观念上的意义。但是，由于这种依然未变的法律规定和体制概念却体现着国有资产产权在不同层级国家机构之间尚未做出清晰划分，不仅在产权理念上已经与各级政府间实行的分级分税财政体制相冲突，更重要的是造成实践方面的产权界定不合理、不清晰和地方对所管国有资产权益预期不稳定问题；由于尚未明确地方各级国家机构对所管国有资产拥有所有权，各级国家机构对所属国有资产的分级管理只能是委托代理关系，从中央到市县多层次的委托代理，下情上达、上情下达的传递链条太长，极易导致信息失真、无人负责、效率低下。问题的症结在于，这种体制观念由于无视甚至抹煞基于分税制财政体制和财政资金与国有资产之间相互转化而形成的政府间产权利益差别，而致不自觉地放弃了对产权激励机制在国有资产管理体制方面的合理运用。

（四）在纵向维度的第二层次上，经营性国有资产与公务性国有资产管理责权划分各自存在需要解决的主要问题

在经营性国有资产管理领域，各级政府专司监管机构或其授权作为国有资本出资人的管理性投资控股公司与国有企业之间的责权尚待从理论和实践两个层面合理而清晰地界定。2016年出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出“实现以管企业为主向以管资本为主的转变”的改革方向并以排比句式反复强调“以管资本为主”。虽然在第四条中将“根据国有资本的战略定位和发展目标”“界定功能”作为重要前提，第十二条又要求“科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单。该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”，第十三条再次强调“科学界定国有资本所有权和经营权的边界”，但对于作为国有企业出资人的监管部门及其授权机构还要不要监控国有企业资产配置方向和结构，以及如何通过适当的制度性安排“科学界定国有资本所有权和经营权的边界”并没有给出明确表述。因此，作为国有企业出资人的政府监管部门及其授权机构与国有企业之间在国有资本配置、运营和处置方面的责权划分仍未得到合理而明确的界定。

在公务性国有资产领域，作为政府综合管理主体的各级财政部门与机关事业单位之间的国有资产管理责权划分总体上是清晰的，实施控制和监管的路径也是明确的，但受制于横向维度多头管理弊端的干扰和财政部门本身管理力量不足，无论在推行资产管理与预算、财务管理有机结合还是对机关事业单位国有资产实施绩效管理，都还未能取得预期效果。

（五）对各类国有资产管理在体制构建和改革谋划部署方面长期缺乏统筹谋划、综合施治

近年来虽然已经着手改变，但目前尚未得到根本消除，由顶层制度设计缺陷导致的改革系统性、整体性、协同性不足的问题依然存在。一是对各类国有资产管理及其改革的重视程度参差不齐，致使改革进程相差甚远。多年来，我国对经营性国有资产管理体制改革的重视程度较高，一直将国有企业改革作为整个经济体制改革的中心环节加以谋划和推进，但对其他类别国有资产管理体制重视不足。尽管2003年中共十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也曾提到“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，但在实践层面，其他类国有资产管理体制改革直到中共十八届三中全会以前始终没有摆上经济改革的重要日程而处于被忽视的边缘地带，时至目前公务性国有资产管理方面的改革部署和法制建设依然处于滞后状态。二是由于对各类国有资产相互转化问题缺乏认识，我国一直缺失跨类别的国有资产系统谋划、统筹协调的综合管理机制。2017年底出台的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》启动了人民代表机关对各类国有资产管理情况实施监督的制度建设工程，国务院随之明确各级财政部门具体负责涵盖各类国有资产管理情况综合报告工作，加之2018年2月通过的《深化党和国家机构改革方案》相关内容，虽然显露出党和国家将从体制上整合各类国有资产监管主体的改革趋势，有望解决国有资产管理方面多龙治水的体制分割问题，但尚未形成从行政层面对各类国有资产进行统筹协调和综合运筹的体制方案，距离付诸实施并取得预期成效更需假以时日。

（六）国有资产管理体制的法制建设滞缓

按照立法时间顺序，资源性国有资产管理领域的立法最早，从“五四宪法”到2018年刚刚修订过的宪法，都明确规定城市土地和法律规定属于集体所有以外的所有矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家即全民所有。以此为依据，新中国建立30多年后的20世纪80年代以来，全国人民代表大会常务委员会先后制定和颁布了森林法（1984）、草原法（1985）、土地管理法和矿产资源法（1986）、水法（1988）、领海及毗连区法（1992）等专门法，在内容上既包括对国家作为社会管理者与公民、企业等民法人之间关系和行为的规范，也包括对自然资源国有产权管理及其体制的规范。其次是财政性国有资产管理及其体制立法，1991年（新中国成立后第42年）国务院颁布第一个行政法规性质的《国家预算管理条例》，1994年全国人民代表大会通过第一部《预算法》，其中包括对财政性国有资产管理体制的规定。再次是经营性国有资产管理及其体制方面的立法，2003年（新中国成立后第54年）国务院公布实施作为行政法规的《企业国有资产监督管理暂行条例》，2008年（新中国成立后第59年）制定并颁布第一部相关法律——《企业国有资产法》，目前已经落后于改革进程，亟须加以修订。最后是公务性国有资产管理及其体制方面的立法，2006年（新中国成立后第57年）以财政部令的形式颁布实施《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》这两个法制层次最低、约束力最弱的部门行政规章，目前仍有待提升为法律，但尚未列入立法计划。这四类国有资产管理及其体制的立法时间顺序，从法制建设这一侧面反映出我国对其中各类国有资产管理及其体制的重视程度。实际上，即使已有的法律法规，其中关于管理体制的规定不仅存在责权划分不合理、不清晰的问题，而且对于违法行为也大多没有关于责任追究和纠纷调节机制的明确规定。

三、全面深化国有资产管理体制改革的主要任务和实现路径

根据上述分析，着眼于推进国家治理体系现代化，充分发挥各类国有资产作为公共经济物质基础、维护和增进公共利益的应有功能，进一步提高国有资产配置、运营和监管效率，亟须遵循问题导向的原则，以国有资产管理体制内在的要素结构和维度构成为基本线索，针对现行体制中存在的缺陷或不足，按照中共中央、国务院确定的改革方向、指导原则和正确的理论认识，秉承积极探索、勇于创新的精神，以“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”为目标，全面深化国有资产管理体制改革。其主要任务和实现途径如下：

（一）在基础维度上，“坚持以人民为中心”的指导思想，完善公共经济终极主体与委托代理主体之间的国有资产责权配置结构

无论从公共经济理论还是从我国宪法和有关国有资产的各项专门法规定来看，人民都是国有资产的最终所有者和终极主体，国家是受人民委托持有国有资产所有权并代理国有资产管理责任、行使国有资产管理权力的执行主体。因此，国有资产管理责权在终极主体与执行主体之间这一基础维度上的配置，必须坚持以人民为主体、让人民当家作主的原则，“保证人民依法通过各种途径和形式管理”最终归他们所有、维护和增进他们公共利益的国有资产。

人民对国有资产配置、运营、监管当家作主的责任和权利，主要体现在对国有资产管理的法律制度、重大政策、配置决策和权益分配拥有决定权，对这些制度、政策、决策、分配的运营和执行情况（包括过程与结果）拥有监督权。人民对于国有资产及其管理的这些责任和权利，要通过间接民主和直接民主双重途径得以实现。所谓间接民主途径，就是人民通过选出常任代表组成代议机关代表人民公共利益和意志，依照法定程序和表决机制履行自己对国有资产管理肩负的责任和拥有的决定权、监督权。所谓直接民主途径，就是每个公民都有责任、有权利了解有关国有资产法律制度、重大政策、配置决策、权益分配及其执行过程与结果，并就这些事项发表意见、建议并参与监督，对违法违规、渎职失责、滥权舞弊行为检举揭发。

国家机构作为受托执行公共经济事务的代理主体对国有资产管理的责任和权力，主要是代表人民持有国有资产产权、研究拟定国有资产监管法律制度、重大政策，提出国有资产配置和权益分配方案，提交人民代表机关审议批准后负责组织、协调和具体执行，并在执行终了后的规定期限内将管理情况和结果如实报告给人民代表机关接受审查评判，同时将报告内容公之于众，以充分的信息公开“保证人民知情权、参与权、表达权、监督权”。对人民代表机关在决策审议、过程监督、结果审查过程中提出的意见和建议，以及公民个人提出的意见、建议，作为受托代理主体的国家机构应当认真听取并合理吸收采纳，不断改进国有资产管理工作、提升国有资产配置和运营绩效；对于公民个人通过监督所提出的有确凿依据或确切线索的举报揭发，监察和司法机关必须认真对待、审理，并就审理结果据实回应，适宜公开的则必须公开。

由于提交人民代表机关审议批准的相关法律制度、重大决策、资产配置和权益分配方案在执行中会遇到很多需要机动处理的情况，从效率考虑，不可能事无巨细都重新提请人民代表机关审议批准，必须给作为代理主体的国家机构以进行临机处理所必要的自由裁量权，但这种自由裁量权不是无限度的，必须通过在相关法律制度中做出原则（比如公共性、效率性原则）规定加以约束，“把权力关进制度的笼子”，并通过法定的追责条款、严格的监察执纪问责和司法审判程序对违法违规、渎职失责、滥权舞弊行为加以惩戒，以免受托代理机构和具体执行人员因以权谋私、假公济私而致国有资产配置、处置和权益分配偏离公共性轨道或造成重大损失浪费。

需要特别提出的是，应该按照拓宽内容、强化监督的思路深化国有资本经营预算制度改革。因为现行的国有资本经营预算制度只是针对国有企业利润分配中上缴财政的那一部分，而没有“将数额巨大的国有资本运作本身及其收益分配置于作为所有者的全国人民及其代议机构的民主决策和有效监督之下。”而这种事关国有资产宏观配置的重大决策权和执行监督权，如同财政预算资源配置决策权和监督权一样，理应掌握在作为国有资产终极主体手中，并主要借助于间接民主方式行使。具体来说，深化改革的目标，应该是使国有资本经营预算制度名符其实，就是将国有资本经营预算的内容扩大为覆盖国有资本数量增减、调入调出、结构优化和收益分配使用在内的年度和中期国有资本经营计划，相当于各层级整个国有资本的财务预算。这样一种全口径的国有资本经营预算草案在经由同级党委和政府研究确定之后，要纳入同级人民代表大会的审议批准和实施监督轨道：年初要与经济社会发展计划、财政预算一起提交同级人代会审议批准，年度终了则要向同级人代会及其常委会报告执行结果，同时要将涉及国家安全的机密事项以外的所有内容信息向社会公开，接受人民大众的直接监督。这既是由我国坚持社会主义经济制度、国有资本地位非西方国家可比所使然，也是发展民主政治、提高国家治理科学化水平所需要的，同时有利于实现将国有经济做强做优做大的改革目标。

（二）在横向维度上，“坚持优化协同高效”原则，在相关主体之间合理而清晰地划分国有资产管理责权

针对目前各类国有资产管理责权在同级国家机构相关各部门横向配置依然存在的管理主体分散化、体制碎片化问题，应该按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中关于“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，……避免政出多门、推诿扯皮，下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”的要求，遵循合理分工、责任为本、事有专责、依责赋权的体制要素结构逻辑，分门别类地优化各类国有资产横向维度管理责权配置格局。

在经营性国有资产管理体制方面，需要进一步解决的是将目前仍由其他党政机关承担的非金融类国有资产管理责权集中到各级国资委统一行使，其中包括由党委宣传部门负责的文化企业国有资产管理权。

在公务性国有资产管理体制方面，应当将目前分散在其他部门的国有资产综合管理责权集中到各级财政部门统一承担和行使，彻底结束“多龙治水”的局面。只有破除掉政出多门的落后体制障碍，才能真正有效地推进公务性国有资产管理与各部门预算、财务管理相结合，切实提高机关事业单位国有资产配置效率，并将部门预算支出与国有资产占用和耗费结合在一起统一考核评价投入产出绩效，从而切实强化对各个公共部门经济活动的绩效管理。当然，在从体制上将公务性国有资产管理责权集中由各级财政部门统一行使以后，并不妨碍在必要的情况下，由同级财政部门将某些适宜的跨部门具体管理工作委托给其他公共部门按照统一的制度、政策和标准去完成。与此同时，应当继续由各个公共部门对本部门占用的国有资产承担具体监管责任并拥有必要的监管权力，按照统一制度、政策和标准，结合部门预算和财务管理做好国有资产监管工作。

资源性国有资产管理责权在同级公共部门之间的划分，类似于公务性国有资产管理，应当由同级自然资源管理部门集中行使综合管理责权，统一制定并监督执行相关制度、政策和标准，综合协调相关资源配置，但其他公共部门也要对本部门所使用的自然资源承担监管责任并拥有必要的监管权力。

此外，按照有关法律规定，各级监察机关、司法机关、审计机关也从不同层面承担着对国有资产管理实施监督的责任和权力，通过查处导致国有资产损失浪费的案件、依法惩处侵害国有资产或致使国有资产配置偏离公共性轨道的行为、对国有资产领域的违法违规行为追责问责，以维护国有资产法律制度的有效实施、保障国有资产安全。

（三）在纵向维度第一层次上，按照“赋予省级及以下政府更多自主权”的要求，合理而清晰地划分各级国家机构之间的国有资产责权利

深化改革的方向和措施主要是明确各级国家机构分别代表所辖区域的人民持有各类国有资产的产权，分别承担所属各类国有资产配置、处置和收益、监督等管理责任，拥有与此相适应的管理权力和利益，由此建立起与分级分税财政体制相适应、相协调的纵向国有资产管理体制。改行这种管理体制，虽然从表面看来与现行管理体制没有多少差别，但因为合理而清晰地界定了各类国有资产在各级国家机构之间的产权归属，使之与国有资产管理的责权利划分在每一层级上达成了协调一致，消除了上级随意改变国有资产产权和收益归属政策的不稳定性预期，从而能够对各级国家机构主动优化国有资产管理产生持续不断的责任利益、利益激励和风险约束。

需要指出，实行这种产权体制改革，并没有从根本上改变国有资产由国家代表人民持有产权的属性，因为地方国家机构也是整个国家机构的有机组成部分，因此，由地方各级国家机构持有产权的资产同由国务院持有产权的资产一样属于国有资产，差别仅在于不同层级国家机构持有产权的国有资产的最终所有者是不同行政区划范围的人民，从而不同层级国家机构持有的国有资产理应主要服务于不同范围的公共经济、主要惠及大小有别的行政区划范围的人民大众。

在操作层面实际推进这一改革，需要按照科学合理的原则，在各级国家机构之间以清单方式明确划分各类国有资产的产权归属。一般而言，关系国家经济命脉、战略安全和权益跨省区的经营性、资源性国有资产应当由中央级国家机构直接持有产权，对一个省区经济发展具有战略性影响和跨地级市的经营性、资源性国有资产应当由省区级国家机构持有产权，其余较为分散的经营性、资源性国有资产则由设区市（州、盟）级或县级国家机构持有产权。公务性国有资产产权在不同层级国家机构之间的划分，自然应当以其财政预算管理关系为尺度，即哪一级财政出资举办或提供经费来源，相应的国有资产产权就划归哪一级国家机构持有。财政性国有资产的产权依照分级分税体制明确归属，自不待言。

在清晰划分产权的基础上，各级国家机构在涉及经营性、资源性、公务性国有资产的经济交往过程中，就要严格地遵循平等合作、等价交换原则。如需要进行纵向或横向的资产重组、调整，则应依照股份合作方式组成董事会加以管理，或者以有偿转让方式实施。

（四）在纵向维度第二层次上，按照兼顾集中统一与自主运营、物质资本权益与人力资本权益的原则，合理而明确地界定国有资产管理者与具体占用经营者之间的责任、权力和利益

对于国有资本出资人代表机构与国有企业之间国有资产管理责权的划分，发达国家有较为成功的经验可以借鉴。例如美国，虽然对大多数国有企业实行承包、租赁等最大限度发挥经营者自主权的管理方式，行政部门基本上不干预国有企业的日常经营活动，但国会通过立法程序和手段从根本上控制着国有企业资产配置方向，主要是在审议批准设立每一个国有企业之时就严格限定它的经营范围和市场准入。经营范围、市场准入领域一旦被限定，资产配置方向也就被控制住了，经营者不得随意调整和改变。再如德国，法律规定由联邦财政部作为联邦所属国有企业的主管部门，而财政部又借助两条路径实施对国有资本和国有企业的监管：一是通过组建若干个跨行业的大型康采恩或企业集团以控股、参股方式从国有资产宏观配置角度具体实施对众多国有企业的经营领域控制；二是通过组建监事会，派驻政府代表担任监事会主席，再由监事会组建董事会并对后者决策进行把关定向，通过将“所有者职能从企业外移入企业内”的机制在微观层面对国有企业资产配置、运营等重大决策实施监控。又如新加坡，国家明确由财政部作为出资人统一管理国有企业和国有资本，而财政部对国有企业和国有资本的管理又主要是通过淡马锡控股公司、投资有限公司、科技控股公司等政府控股公司得以实现的。财政部对所属控股公司通过股权配置、拓展业务所需资金担保贷款、批准后备资金动用和重要人事权四条途径实施控制，这些控股公司再通过对国连公司的控股参股实施控制，由此形成以股权为纽带的企业控制链。在人事控制方面，主要是由设在财政部，由财政部部长担任主席的董事咨询与委任委员会决定任免政府控股公司的全部董事会成员，并且政府控股公司向其直接投资持股的第一层国连公司派出董事也须报董事咨询与委任委员会审查同意后才能实施。这样，就可以深入到微观层次对国有资本运营方向实施控制。以财政部对淡马锡控股公司的资产管理为例，财政部作为唯一股东对淡马锡公司通过五措并举实施监管：一是通过任免董事会成员、派出股权董事深入董事会参与重大决策过程，并据实汇报公司运作情况，以便政府决策应对，同时通过公司经营成果的考核，在发现公司经营不善、业绩不佳时，对董事会成员及时进行更换和重新任命；二是要求公司定期向政府汇报公司重大事项，以便政府及时了解并做出正确决策；三是要求公司每年定期上报财务报表和经营情况以供监控参考；四是当公司并购或出售资产影响淡马锡公司控股地位时，直接参与企业决策；五是审核批准公司动用过去的现金储备。这五种手段无一不与控制企业资产配置和运营密切相关。

概括起来，这三个国家的国有资产代表机构与具体运营国有资本的国有企业之间的责权划分，大体都是这样一种格局：国有产权代表机构对国有资本配置方向、范围和国有企业的资产负债结构、税后利润分配、决策机构组成人员和高管人员薪酬结构及总体水平拥有决定权，对国有资本运营状况拥有知情权和监督权，并通过立法机关审议批准和决定企业关停并转、选派代表进入国有企业决策机构、要求国有企业定期汇报经营情况和例行报告财务运行状况、审批重大投资和举债事项、考核评价国有企业经营业绩等途径实现；国有企业经营者的责任在于执行国有产权代表机构的决定、接受国有产权代表机构各种形式的监督、实现国有资本保值增值目标，在此前提下拥有能够保证国有资本保值增值指标最大化的各项战术性经营自主权，并且拥有依照真实业绩获取人力资本应有回报的权利。我国在“科学界定国有资本所有权和经营权的边界”时，应当充分借鉴这些经验做法。

在公务性国有资产管理方面，主要是在横向维度上统一综合管理责权归属的基础上，通过机构编制的优化调整，充实财政部门对机关事业单位国有资产实施综合监管的力量，使之能够借助于各种有效手段和途径切实承担起对公务性国有资产进行综合监管的责任。

（五）按照“增强改革系统性、整体性、协同性”要求，强化国有资产跨类统筹配置、综合监管和体制改革协调机制

首先，要加快构建各类国有资产统筹配置、综合协调和统一监管机制。鉴于我国各类国有资产数量极为庞大，特别是经营性国有资产在全社会总资产中占比远高于绝大多数发达国家，如果像德国和新加坡那样将各类国有资产全部纳入各级财政部门直接监管轨道，确实存在监管幅度过大的难点。因此，立足中国国情，在行政机构层面，若以下述方式构建各类国有资产统筹配置、综合协调和统一监管机制，可能具有更高的现实可行性，即在各级党委和政府统一领导之下，在各类国有资产分工管理的基础之上，构建由同级财政部门牵头的公共经济资源管理协调机构，综合负责谋划审核各类国有资产配置方案，统筹拟定各类国有资产运行机制、监管制度及相关政策，包括根据需要提出经营性、公务性、资源性国有资产与财政性国有资产之间相互划转（如办公用房、建设用地等），将不再承担本质功能的国有资产变卖重组等方案，以优化公共经济资源的总体配置结构，提高公共经济资源的整体配置效率。应该看到，由贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》所引出的各级财政部门负责综合报告国有资产管理情况具体工作，已经为各级财政部门履行对各类国有资产统筹配置、综合协调、统一监管职能提供了有利的信息资源渠道和具体操作条件。只要在理性自觉的基础上将这一接近水到渠成的国家治理环节再顺势向前推进一步并做出明确的制度安排，那么，行政机构层面对各类国有资产实施统筹配置、综合协调、统一监管的机制就可大功告成。

其次，要加强对各类国有资产管理体制改革的统筹谋划和通盘设计，系统而协调地推进各类国有资产管理体制改革和相应的法律制度建设，尽快补齐短板，使公务性国有资产管理体制改革跟上总体改革步伐，以增强国有资产管理体制的整体效果。

（六）“坚持全面依法治国”原则，加快国有资产管理及其体制的法治化进程

针对国有资产管理及其体制领域法治化进程滞后的问题，亟须加快推进公共资产管理法治化，在立法和执法两个层面分别采取改革完善措施。

首先，要抓紧健全完善国有资产管理领域的法律制度体系。这是推进国有资产管理及其体制法治化的基础环节。在这一环节上，至少要完成以下六项任务：

一是尽快制定一部覆盖各类国有资产、规范各方面相关当事人行为的《国有资产法通则》，就普遍适用于各类国有资产管理的通用性原则（如公共性、效率性、规范性、透明性、法治性原则）和共性体制机制做出规定，用以统领各类别、各层次有关国有资产的法律法规。这不仅是为同一领域各项立法建立共通基础、增强本领域法律法规体系内在统一性的需要，有利于构建符合中国国情的各类国有资产统筹配置、综合协调、统一监管机制。

二是通过立法程序将目前以财政部令颁布实施的两个公务性国有资产管理暂行办法合并提升为国家法律。即在现行的两项部门规章既有内容的基础上，根据这些年执行实践中积累的经验、发现的问题和新时期形势发展需要，与时俱进地加以修改、充实和完善，使之变为一部要素完整、内容科学、表述严谨、约束力强的专门法。

三是将目前包含在相关专门法中关于自然资源国有产权管理的内容剥离出来、汇集在一起，制定一部囊括各类自然资源性国有资产管理及其体制的专门法。

四是提升国有资产法律法规的立法质量，重点是强化国有资产管理者、占用者、经营者的责任，合理约束其权力，将其中罚则具体化、强硬化，增强法制规范的强制性和对违规行为的威慑力，以便于严格执法、严明司法、严肃问责。

五是紧跟经营性国有资产领域的改革进程，尽快修订2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》。中共十八届三中全会以来，党中央、国务院在深化经营性国有资产管理和国有企业改革方面推出一系列创新性很强的措施。为了充分发挥法律为改革保驾护航的功能，亟须将这些改革措施以及学术界、实务界通过研究提出的可行性强的管理建议吸收到这部法律中来。

六是在各项相关法律中突出国有资产配置和使用的公共性原则，并按照科学性、现代性要求将公共经济体内部横向、纵向各层次各方面主体之间与国有资产有关的责权利规定清楚，对体制违法行为责任追究和纠纷调节机制做出明确规定，把国有资产管理体制纳入法治轨道，以利巩固体制改革成果并稳定体制预期，有效规范公共资产领域相关主体的行为。

其次，要着力强化严格执法问责机制。严格执法、违法必究是推进国家治理法治化的关键环节。古今中外的大量正反面经验说明，有法不依、执法不严、违法不究，限忠纵奸，逼良为娼，亵渎法律尊严，故不如无法。因此，必须通过健全执法责任制和强化违法问责机制，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，以增强依法配置、运营、管理、监督国有资产和对违法者依法追究行政责任、法律责任乃至刑事责任的严肃性，有效遏制国有资产配置、运营、管理、监督等各环节的违法行为，以法治的强制力确保有效发挥各类国有资产在公共经济暨国家治理方面的应有功能。