减税降费与财政可持续性——从预算恒等式说起

张学诞 刘 昶

内容提要：2019年大规模减税降费的同时继续维持高强度的财政支出水平和一定的支出增速，引发了社会各界对财政可持续性的担忧。本文从预算恒等式分析起，考察了减税对财政可持续性影响的理论，在此基础上总结应对财政可持续性的对策。

李克强总理在2019年的《政府工作报告》中提出了大规模的减税降费政策，全年预计减税降费近2万亿元。而按照财政部刘昆部长在十三届全国人大二次会议记者会上的说法，由于2018年减税措施的翘尾影响，2019年的实际减负数额还将会高于公布的年化全年预测数。此次减税规模之大，国内空前国际罕见。这一政策措施对于稳定预期，提振市场信心意义重大。除了减税降费外，《政府工作报告》还提出2019年的财政支出规模超过23万亿元，增速为6.5%。一方面在财政收入端进行规模空前的减税降费，另一方面财政支出端还要维持一定规模强度的支出水平并保持一定的支出增速，人们自然会想到财政是否可持续的问题。那么此轮减税降费是否会危及中国的财政可持续性呢？如何看待和应对减税降费对财政可持续性的影响，这是值得深入分析和思考的问题。本文基于预算恒等式的视角分析减税降费与财政可持续性的问题。

一、财政可持续性的概念

Bird（2003）对财政可持续性（Fiscal Sustainability）曾给出一个非常简洁的定义，即政府的自有收入要能覆盖政府的公共支出。Wikipedia也给过一个定义，即政府维持现有的支出、税收以及其他政策，从长远来看不会危及政府的偿付能力或对其承担承诺支出的债务不会造成违约。由此可见，对于财政可持续性的定义，理论和实务界尚未达成一致。但是，不管是何种形式的定义，财政可持续性都包含了三个不同的指标或变量，即税收水平、支出水平，以及二者之差（或赤字），而且这三者可以用一个简单的方程式表示如下：

式（1）是一个恒等式，其中T为税收水平，E为支出水平，E-T为负的赤字。假设政府以发行债券的方式来弥补其财政赤字的话，那么E-T则为政府的债务收入，而政府债务的实质则为延迟的税收。因此，等式的左边为政府的收入，等式的右边为政府的支出。利用预算恒等式来抽象政府的收支行为是一种由来已久的分析方法。早在19世纪，法国的经济学者巴斯夏（Frédéric Bastiat）就曾将国家抽象为两只手，其中一只手管拿，一只手管送。翻译成今天的话大概就是国家或政府以其取得的财政收入来向公民提供公共服务。后来人们将这一“事实”或思想逐渐模型化为一个预算恒等式，即政府的收入等于政府的支出。

以上的等式仅是一种理论的抽象，也是一种最简洁的情况，现实情况要相对复杂一些。因此，预算恒等式有各种变形。下面我们将从不同的视角进一步阐释如何理解这一恒等式，为进一步分析财政可持续性相关问题奠定一个分析框架。

二、看待财政可持续性的几个视角

（一）不同层级政府视角

现实中的政府都是分级的，即由不同层级的中央和地方政府共同构成。那么财政可持续性对不同级次的政府也是不一样的。按照Bird（2003）的定义，要达到财政可持续性，各级政府都要减少对外部资源的依赖，对于整个国家政府而言就要减少对外国援助的依赖，对于地方政府而言，就要减少对转移支付的依赖，而且不管是哪一层级的政府都应减少对借债的依赖。在转移支付规模较大的国家，地方政府对转移支付的依赖度较大，由于转移支付收入相对于地方政府的自有收入而言确定性和稳定性要更弱，所以减税降费对地方政府的影响可能会更大。

（二）静态和动态视角

对于财政可持续性有两个不同的维度需要考察，其一，静态维度，即各变量水平之间的关系，其二，动态维度，即各变量增长率或增速之间的关系（Bird，2003）。静态维度的变量水平之间的关系又可以分为绝对水平和相对水平，其中绝对水平就是各个变量的总量水平，而相对水平则主要是相对于GDP的比重。动态维度的增长率之间的关系还可以进一步分为一般增速的视角和各变量相对于GDP的弹性视角。从恒等式来看的话，静态维度就是等式左边的政府收入要等于等式右边的政府支出，或者等式左边的收入占GDP的比重要等于等式右边的支出占GDP的比重。而动态维度就是等式左边的收入增速要等于等式右边的支出增速，或者等式左边的政府收入弹性要等于等式右边的公共支出弹性。

减税降费的短期分析基本上是一种静态视角，短期来看减税会带来减收，如果支出没有相应的减少，则会带来收支缺口。减税降费的长期分析遵循的就是动态视角。减税会增大税基，带来收入增加，是弹性分析的应用。

（三）政府收支结构视角

从收入端或者等式左边来看，不同的收入结构对财政可持续性的影响不同。对这一问题的分析可以结合前面的两个视角，如不同层级的政府其收入的结构有较大的差别，由于地方政府对转移支付的依赖度高，可以自主支配的自有收入少，而且转移支付的不确定性较大，因此地方政府更容易遭受财政不可持续问题的困扰。除了与不同层级政府视角相结合，还可以和静态动态视角相结合，Bird（2003）曾提到这样一个例子，如果公共支出的弹性为单位1，也就是说GDP增长一个百分点会导致支出增长一个百分点。同时预算的初始状态是赤字，财政可持续性要求收入弹性要大于单位1。如果收入对于增值税的依赖度较大，长期来看，收入弹性不会超过1，因此消除初始赤字达到财政可持续的唯一方式可能是降低公共部门支出相对于GDP的比重。

从等式的右边或支出端来看，不同性质的支出刚性不同，刚性强的支出，其支出规模和支出增速很难降低，而刚性弱的支出，其支出则可以相机调整，因此对财政可持续性的影响也不同。美国联邦政府对财政支出分类比较典型，联邦政府的支出被划分为：任意性支出（discretionary spending）、强制性支出（mandatory spending）和债务利息（interest on debt）三大类，虽然债务利息支出没有被划入强制性预算，但是它实质上也是一种强制性支出。强制性支出和债务利息支出的支出刚性强，而任意性支出的支出刚性则较弱。中国的财政支出虽然没有像美国那样明确的分类办法，但是实际上也存在很多具有一定强制性或者具有支出刚性约束的支出，典型的就是法定支出，如教育支出、支农支出和科技支出，对于这些支出都有相应的法律（如教育法和农业法等）规定，比如将这些支出与GDP或财政收支增幅挂钩，各级财政必须优先重点保障。近年来已经在着手推动修订重点支出挂钩相关法律，并清理规范重点支出挂钩事项。尽管如此，也很难改变刚性支出的问题，因为即使不是法定支出，民生性支出也具有很强的支出增长刚性。

政府有两只手，一只手取一只手予，取予必须相当，只有这样才能维持财政收支平衡，并从根本上实现财政可持续性。从总量上来看，减少政府的收入就要减少政府的支出，否则就会造成财政缺口。从收支结构的视角来看，如果从等式左边的政府收入来看，减少一种收入，必须同时增加另一种收入；从等式右边的政府支出来看增加一种支出必须要减少另一种支出。

三、减税降费对财政可持续性影响的理论考察

从理论上来看减税降费直接影响政府的财政收入，但是并不必然造成收入的下降。减税降费对财政可持续性的影响无非是从供给侧和需求侧来分析。供给侧的主要理论就是供给学派的减税理论，而需求侧的理论则主要是凯恩斯学派的需求管理理论。

首先，供给学派的代表人物拉弗认为减税对税收收入具有两种效应：其一是算术效应（Arithmetic Effect），即降低税率会使税收收入减少；其二是经济效应（Economic Effect），即降低税率会对工作、产出和就业进而对税基产生激励作用能够增加这些活动，从而增加税收收入（Laffer，2004）。也就是说减税对财政收入的影响，最终要看算术效应与经济效应相抵之后的净效应如何。

其次，凯恩斯学派的减税理论是作为需求管理工具提出的。在经济下行的时候应该逆风向行事，采取减税增债增支的扩张性财政政策。需求侧的减税理论重点关注的也是减税的经济效应，并且减税会以乘数效应的形式刺激消费、投资等有效需求的扩大，进而推动经济恢复持续增长最终也会带来税收收入的增加。

所以无论是供给侧还是需求侧的减税理论，短期来看都可能会减收会形成财政收支缺口，带来收支压力，这是一个算术问题。至于减税对长期财政可持续性影响的问题，关键在于减税的经济效应。如果减税促进了经济增长，开辟了税源，扩大了税基，增加了税收，而且经济效应带来的增收大于算术效应带来的减税，则减税降费有助于在长期保持财政收支平衡和财政稳定。

四、应对减税降费对财政可持续性影响的对策

对于财政可持续性可能面临的风险与挑战，我们早有心理准备，并且已有应对之策。凡事预则立不预则废。早在2018年末的财政工作会议上，刘昆部长就警示“各地要担起财政可持续性的责任，始终绷紧财政可持续这根弦”。2019年李克强总理在《政府工作报告》中更是明确提出“这次减税，着眼‘放水养鱼’、增强发展后劲并考虑财政可持续”。这表明政府对于减税降费对财政可持续性的影响早有预判和准备。针对减税降费可能会带来的财政缺口甚至财政不可持续问题，我们已经准备了“开源节流”的应对之策。

“开源”的措施是从预算恒等式的左边或收入端入手，开辟新的收入来源。这些措施主要有适度扩大赤字率；增发专项债券；增加特定国有企业上缴的利润；收回长期沉淀资金；多渠道盘活各类资金资产等。提高现有资金的使用效率等于变相增加了收入。另外，对于地方政府面临的财政可持续性问题，中央政府还加大了增强地方政府财力的均衡性转移支付力度，增幅达到10.9%。

“节流”的措施是从预算恒等式的右边或支出端入手，有保有压结构性减支。主要有大力调整优化支出结构，各级政府大力压减一般支出，严控行政事业单位开支，取消低效无效支出。并且明确承诺政府要过紧日子，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右。

以上这些措施基本上是在预算恒等式的两端做文章，而且此次减税降费着眼于“放水养鱼”，再加上应对财政缺口的多重举措，理念正确，措施得当，既可解决短期财政承压问题，也可保长期财政可持续基本无虞。