推动山东半岛城市群发展的思路与对策

时间：2024-07-06

王　安　于吉海

推动山东半岛城市群发展的思路与对策

王安于吉海

内容提要：山东半岛城市群是我国北方重要的城市密集区之一，黄河中下游广大腹地的出海口，同时也是我国参与东北亚区域合作的前沿阵地。加快推动山东半岛城市群建设，对加强资源要素整合、优化沿海经济布局、促进区域协调发展具有重要意义。本研究立足山东半岛城市群发展实际，剖析山东半岛城市群建设面临的形势与制约因素，借鉴国内外城市群发展经验，研究提出加快山东半岛城市群建设的思路与对策。

城市群山东半岛区域一体化

城市群的分工、合作和竞争决定着未来世界经济、政治的格局，强大的城市群是赢得国际竞争的关键。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。随着国家“十三五”时期发展理念的转变，及区域发展总体战略和新型城镇化战略的深入实施，谋划推动山东半岛城市群建设，有利于推动资源要素的跨区域整合优化，及探索城市群合作发展的新路径和新模式，并进一步密切京津冀与长三角地区的联系，构筑东部沿海纵向经济轴带，优化沿海区域经济格局。

一、城市群发展面临的形势环境

在城镇化与经济全球化进程加快的背景下，城市群的快速扩张成为未来全球经济发展的必然趋势，并日益成为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元。

（一）城市群概念

城市群作为中国未来城镇化的主体形态，是区域城镇对接全球城市体系，参与国际分工合作的重要载体。根据魏后凯和成艾华（2012）的定义，城市群是在特定地域范围内，由若干不同规模等级的城镇及其腹地组成，依托发达的基础设施网络，共同发展形成的一体化的城镇群体。从本质上而言，城市群是一种集聚经济。一方面，城市群通过竞争力吸引外部要素流入，使得规模经济更加显著；另一方面，城市群作为一种空间组织形式，通过内部城市间的相互整合，消除单一城市的规模不经济，实现“1+1＞2”的聚合效应。同时，城市群内部城市体系的相对完善，也能进一步明确城市群内部各城市分工，从而形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。

（二）形势环境

国家深入实施区域发展总体战略，重点实施“一带一路”建设、京津冀协同发展等重大战略，大力推进城市群建设，为山东半岛城市群转型发展带来重大机遇。2015年12月25日，国家发展改革委出台《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》，提出：发挥城市群辐射带动作用，鼓励其他地区借鉴京津冀协同发展做法，提高东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群内部协同发展水平。“十三五”规划明确：以城市群为主体形态，加快新型城镇化步伐；优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平；建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。目前，国务院已先后通过《长江中游城市群发展规划》《哈长城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》《长江三角洲城市群发展规划》，城市群已成为中国区域发展的主要空间形态。

二、山东半岛城市群范围界定与发展评价

（一）山东半岛城市群的范围

山东半岛城市群东与日韩隔海相望，西接中原经济区，南北紧邻长三角和京津冀两大世界级城市群，既是环渤海地区的重要组成部分，同时也是“一带一路”战略交汇的重要枢纽，在新时期我国区域发展战略格局中地位突出。李克强总理指出山东是由南向北扩大开放、由东向西梯度发展的战略节点，在全国发展中地位重要。早在本世纪初期，国内就有学者提出加快建设半岛城市群。随后，一些学者从不同角度对推进山东半岛城市群建设进行了探讨，并且由于山东半岛城市群处于不断形成发展过程中，城市群的范围也在不断扩大。初期，范围包括济南、青岛、淄博、东营、烟台、潍坊、威海和日照8个城市。经过10余年的快速发展，尤其是“十二五”以来，在山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区以及省会城市群经济圈和西部经济隆起带等国家和省区域战略的推动下，城市群内部各城市联系不断增强，协作程度不断提高，正不断成长为日益紧密的整体。考虑到地理邻近性、功能互补性、联系紧密度、共同利益诉求、发展基础和潜力等因素，我们认为，构建山东半岛城市群应在更大范围、更高层次、更广领域推进一体化进程，将范围扩展为全省17个城市。下文就以此为范围，讨论山东半岛城市群建设的必要性与合理性。

（二）山东半岛城市群发展评价

经过长期的努力，山东半岛城市群建设取得了显著成效，综合经济实力不断增强，区域内、区域间以及与周边区域呈现了融合协调发展的新态势。

资源禀赋良好。城市群内资源丰富，拥有近800万亩未利用地，在中国沿海省份独一无二；拥有矿产品资源128种，是全国最大的黄金生产基地和第二大石油生产基地；海洋资源突出，拥有大陆海岸线长度3345千米，占全国的1/6，可建万吨级以上泊位的港址50多处，是全国唯一拥有三个亿吨大港的省份。

综合实力较强。山东半岛城市群经济总量较大、经济基础良好，是东部沿海地区重要城市群之一。截至2014年底，共有常住人口9789万人，实现地区生产总值5.94万亿元，分别占全国的7.16%和9.37%，仅次于长三角城市群、京津冀城市群和长江中游城市群（见表1）。

结构调整步伐加快。拥有较为完备的产业体系，农产品进出口总额居全国第一，高端装备制造业产业规模居全国前列，高新技术产业产值占比达到30%以上，服务业成为吸引投资和吸纳就业的主体。蓝色经济突出，2014年海洋生产总值超过1万亿元，占全国的20%，海洋装备制造、海洋生物产业等在全国居领先地位。

区域一体化进程加快。全省“两区一圈一带”区域发展格局优化完善，协调融合发展态势明显。青岛西海岸新区成为全国第9个国家级新区；黄河三角洲农业高新技术产业示范区成为全国第2个现代农业产业示范基地；沂蒙革命老区获批参照执行中部地区有关政策。新型城镇化深入推进，2014年城镇化率达到55%。

表1　国内重要城市群规模（2014年）

表2　主要沿海省份中心城市经济状况（2014年）

基础设施不断完善。随着“三横三纵”综合交通网建设的持续推进，高速公路、快速铁路等区域交通设施建设不断完善，形成了以沿海港口群、区域枢纽机场及铁路、公路交通干线构成的立体交通网络，高速公路、铁路营业里程均达到5300公里以上，沿海港口吞吐量约13亿吨，民用运输机场达到9个。

但与国内外先进城市群相比，山东半岛城市群在整体发展水平、作用发挥等方面还存在差距，仍有较大潜力可以挖掘。（1）核心城市竞争力不够强。2014年，济南与青岛GDP之和仅占全省GDP总量的24.3%，与沿海主要省份相比明显偏低，同期广东、浙江、辽宁中心城市GDP占比分别高达48.2%、41.8%和51.5%（见表2）。（2）城市间协作机制不够健全。城市群内各个地方一定程度上仍然存在“小而全”的思想，尽管空间分布相对集中，但产业功能存在重复与交叠，产业同构现象依旧比较明显，城市间竞争大于合作，尚未形成资源共享、优势互补、良性互动的一体化发展格局。（3）综合交通体系尚不完善。高速公路建设存在盲点，部分县（市、区）缺乏高速公路通道；高速铁路在城市群内部尚未形成网络，且省内东西向高速铁路目前时速仅为160公里，与新建客专300公里标准差距较大；目前的东西向通道难以支撑东中西协调发展，南北向通道的缺乏则制约了与环渤海、长三角区域的融合协同；城市间快速交通网络和城市内部交通衔接不够紧密，与城市群一体化、同城化发展的要求存在较大的差距。

三、国际国内典型城市群发展的经验与启示

（一）美国大都市区发展模式

大都市区在美国居主导地位，是美国城市化舞台上的主角，有效地促进了区域融合协调发展。洛杉矶都市区由若干相对独立的中等城市和数百个小型城市组成，包含工业城、商业城、大学城等各种功能的城市，这些城市相互交织、相互协作，既可以使居住、产业、服务等各类功能相互分散，又可以实现相互之间有机融合，实现了城市群一体化发展。五大湖区域各城市之间相互依存、协同发展，构建起了完善的产业链和完整的生产网络，各城市之间形成了紧密协作的生产关系，并逐步构建起了相互配合、同步发展的均衡城市体系。

（二）日本太平洋沿岸城市群一体化发展模式

受国土面积狭窄、平原面积较小、中小城市相对较少等因素影响，日本的城市群在集聚产业、引领区域经济发展等方面发挥了重要作用，并形成了其特有的模式和经验。其以基础设施建设为支撑，构建了高速公路、高速铁路、港口运输与航空网络相互连接、相互配合、便捷高效的综合立体运输体系，为实现区域内分工协作及参与国际分工奠定了基础；日本重视行政力量对国土开发的管理和整治，不断出台政府规划和指导政策来促进城市群的发展，包括1950年颁发的《国土综合开发法》、编制实施的5次“全国综合开发规划”、2005年修改形成的《国土形成计划法》；以产业分工协作为基础，根据各城市的条件和基础，既有分工也有协作，有效避免了产业结构的趋同，形成了高度一体的区域经济发展模式，实现了城市群内资源要素的合理配置。

（三）长三角模式

长三角是我国最早推进城市一体化实践的区域之一，目前已成为全国经济总量最大、竞争力最强的城市群，被誉为“中国乃至世界经济增长的发动机”。长三角城市群发展过程中采取的模式和取得的经验主要包括：（1）功能完善的合作体制。构建了多层次的沟通协调会议，包括沪苏浙皖主要领导座谈会、经济合作与发展座谈会、城市经济协调会等，为推进长三角城市群一体化提供了有力的基础支撑和制度保障。（2）渐次推进的合作过程。以交通基础设施建设为突破，推动实现高速公路和高速铁路的互联互通，为加强市场联系奠定了基础，增进了同城化效应，并注重推动次级区域合作。（3）体系完善的治理机制。按照互惠互利、共同发展的原则，各级政府构建起了多职能部门参与的对话沟通机制，推动区域资源共享、产业协作、基础设施衔接；推动社会合作不断深化，建立了各类研究机构，如长江流域研究院、浙江清华长三角研究院等，通过学术会议、学术论坛等形式，为推进城市群经济合作提供支撑。

四、推进山东半岛城市群建设的建议

（一）组织编制山东半岛城市群发展规划

山东半岛城市群涉及全省范围内的17个城市，各城市间发展差距明显，规划编制的组织和利益协调难度大。鉴于山东半岛城市群建设在区域协调、对外开放以及联通长三角与京津冀地区等方面承担着诸多国家战略功能，建议国家层面尽快启动编制《山东半岛城市群发展规划》，明确山东半岛城市群区域的战略定位、发展目标和方向，确定近中期推进区域合作和一体化的重点领域、实施路径和具体措施，为推进山东半岛城市群建设提供规划保障。规划编制过程中，注重推动主体功能区建设与城市群发展的良性互动，实现城市发展定位与主体功能区定位的对接。

（二）构建互联互通的基础设施支撑

推进交通、水利、能源、信息等基础设施建设一体化，加强基础设施的对接和融合，合力构建山东半岛城市群互联互通的区域基础设施网络。（1）完善一体化交通网络格局。构建以济南、青岛两大龙头城市为支点、各级中心城市为节点、县乡为补充的多层次立体型综合运输服务网络，形成以高速公路、铁路、港口和航空等交通大通道为依托，普通国省干线公路为骨架，农村公路为脉络的陆海空联动、干支相连、外畅内达、便捷快速的综合交通网络格局。（2）加强城市群对外交通通道建设。加强与京津冀、长三角及东北地区的多通道联系，积极融入国家南北大通道建设，提高京沪通道运输能力，推进渤海海峡跨海通道前期工作；发挥亚欧大陆桥作用，提高济青通道交通容量，推进郑济高铁、太济青客专等高铁建设，构筑连接中原、晋中等横向运输通道，强化与内陆腹地的交通联系；推动日韩陆海联运通道建设，开展中韩陆海汽车直达运输，积极推进中韩跨海海上火车轮渡项目研究论证。（3）促进信息基础设施一体化。以推进一体化的智能交通、智能电网、智能水利、智能园区、智能环保和智慧金融建设为重点，积极开展下一代互联网、新一代移动通信网、数字电视网等先进网络的建设，促进信息基础设施的智能化、一体化提升。

（三）促进城市群产业分工协作

按照一体化的要求，整合山东半岛城市群相关产业资源，促进产业融合与协作，形成特色突出、优势互补、分工合理、互利共赢的产业发展新格局。（1）打破行政区划限制。充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，消除行政壁垒和地方保护主义，推动资金、人才、技术等要素自由流动，引导人口和产业合理集聚转移。（2）有效整合产业存量资源。实行产业链重组战略，构建面向山东半岛城市群的一体化主导优势产业链，促进产业向集群化方向发展。山东半岛蓝色经济区发挥临海、临港优势，大力发展海洋生物、海洋装备制造等五大海洋产业，着力建设现代海洋产业集聚区；黄河三角洲高效生态经济区大力发展高效生态农业、石油装备制造等产业，着力建设国家级高效生态经济示范区；省会城市群经济圈发挥城市间联系紧密、龙头城市地位突出等优势，促进新能源、机械装备、汽车制造等产业的集群发展，提升辐射带动作用；西部经济隆起带发挥自然资源和文化资源丰富的优势，壮大现代农业、能源、化工、文化旅游等产业，建设具有较强竞争力的特色产业基地。

（四）做大做强龙头城市

济南、青岛作为山东半岛城市群的两大核心及省会城市群经济圈、山东半岛蓝色经济区的龙头，应继续做大城市规模，提升城市功能，增强辐射带动能力。（1）济南。优化主城区空间布局，促进济阳、章丘、齐河与济南中心城区深度融合，加快建设黄河新区；推进济莱协作区建设；支持济南建设全国区域性经济、金融、物流、科创中心，强化省会辐射和创新创业引领作用。（2）青岛。支持其建设区域性经济、创新、服务和海洋发展中心，加快西海岸新区建设，打造青岛中国蓝谷，发挥龙头带动作用，推进“四区三园”功能升级，建设具有国际竞争力的高端产业、海洋经济聚集区。

（五）建立完善新型的区域合作机制

按照“政府引导、企业主体、社会参与”的原则，建立制度化、多层次的区域合作机制。（1）进一步完善党政联席会议制度，加强对基础设施建设、生态环境保护与产业布局调整等重大事项的协调，寻找实现各方利益最大化的切入点，为促进城市群协调发展提供引导。（2）健全区域经济利益分享和补偿机制。积极倡导城市群发展中的“竞合”精神，建立制度化的利益表达和协商机制；制定互利共赢的利益分享和补偿机制，平衡不同城市之间的利益分配，促进劳动力、人才、资本等生产要素的跨区域合理流动和资源的优化配置。（3）完善市场化合作机制。充分调动社会组织、民间团体、研究机构及普通民众等各类社会力量参与城市群发展的积极性，探索建立市场化的协调机构，为加快区域协调发展建言献策；建立跨区域的民意联络沟通机构，负责联系民意代表参会、征集各类意见建议等，为相关部门和地方政府提供决策参考。

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作者单位：山东省宏观经济研究院