外国绿色财政改革经验及启示

许文立　刘晨阳

外国绿色财政改革经验及启示

许文立刘晨阳

内容提要：我国在全力发展经济、进行工业化的过程中，经济保持着较高的增速，走上了西方“先污染，后治理”的老路，虽然经济逐渐发展起来了，但是给环境造成了极大的压力。促进生态文明建设是政府及其财政的重要职责，构建规范的、激励约束兼容、协调配套的绿色财政体制显得格外重要。中国绿色财政改革措施的进一步完善需要一系列的准备工作，不同主体所承担的责任也需要进一步的明确。国外很多国家早在中国开始绿色财政改革之前已经采取了很多措施，或者现在正在实施一些政策，这些对于我国的绿色财政改革的进一步深化有着很强的借鉴意义。

绿色财政环境税费财政补贴

一、引　言

中国目前正面临着大量环境问题的挑战，作为占世界人口总数22%的人口大国，人均所拥有的环境资源十分有限。在中国粗放式高速工业化进程中，生态环境又成了“搭便车”的“重灾区”，以致于亚洲开发银行（2012）认为，在未来相当长一段时期内，中国的生态环境可持续性所面临的挑战，都是世界上最为复杂和困难的问题。现在中国正处在改革的关键期，新型城镇化也在全力推进中。我国在全力发展经济、进行工业化的过程中，经济保持着较高的增速，走上了西方“先污染，后治理”的老路，虽然经济逐渐发展起来了，但是给环境造成了极大的压力。根据相关统计，1961年以来，中国平均每年雾霾天数在20天左右，2013年中国各地区平均雾霾天数达到29.9天，即是说，在中国，2013年人们有一个月的时间生活在雾霾之中（卢洪友、许文立，2015）。兰德报告（2015）指出，中国每年在环境治理上的经济支出占到了经济增长的3.5%～7.7%。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税预算制度及其体制机制是否科学合理，直接影响着国家治理能力。国家治理的范围包括政治、经济、文化、社会以及生态文明等各个领域。在现代市场经济条件下，市场在资源配置中起决定性作用，政府及其财政的基本职能是提供公共服务、矫正外部性，其中，促进生态文明建设是政府及其财政的重要职责。因此，构建规范的、激励约束兼容、协调配套的绿色财政体制就显得格外重要。

二、财政作用于环境的内在机理

财政主要通过财政收入和财政支出两方面的政策影响或作用于环境。

（一）绿色财政收入对环境的作用机制

绿色财政收入政策工具主要是指与环境相关的税费政策。在实践中常用的环境相关税费政策工具有环境相关的增值税和关税优惠政策、清洁投资加速折旧以及污染税费等。环境税费设定应该在等于环境边际损害或环境边际收益的水平。环境税率可以实行累进税率，即随着污染物的增加而提高，也可以设定不变的环境税率，这样，污染者就会对边际减排成本和边际环境损害进行比较，从而将环境税内部化。

假设工业产品生产过程中的空气污染，由于工业企业只关心自己的边际成本，而对于空气污染造成的社会成本，工业企业漠不关心，通常边际私人成本小于边际社会成本，因此，工业企业会生产超过社会合意水平的工业产品。但是，政府通过对工业企业征收污染税费，可以将工业企业的边际私人成本提高到边际社会成本。如图1所示，假定排污系数固定，随着工业产品产量的增加，空气污染也随之增加，其造成的社会成本和私人成本都会上升，但是由于企业对于空气污染的不关心，其边际成本将会小于社会边际成本，那么私人边际成本与社会边际收益的交点将在社会边际成本与社会边际收益交点的下方，政府通过征收污染税费，将产量降低至E点，价格提升至D点，则图中的AD表示污染税率，而ABCD的面积则表示总的污染税收。工业企业可以生产得更少，或者改变生产要素投入，从而降低空气污染。

图1　工业企业生产均衡

图2　清洁生产税收优惠

对于清洁生产的税收优惠是由于企业减排的边际成本相对过高，所以需要降低减排边际成本。如图2所示，企业的边际减排成本与社会边际减排收益相关的B点是社会合意减排量，但是企业从减排行为中的收益较小，即点C低于点B，企业没有激励减排。因此政府降低企业的边际减排成本，对企业购置的清洁生产设备等进行增值税抵扣，并适用低增值税率，从而补偿企业的减排成本，图中的ABC面积表示对企业的税收优惠总额。

（二）绿色财政支出对环境的作用机制

均等化理论体系是中国针对近年来日趋扩大的社会差距提出来的，其中，基本公共服务均等化意在要求政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的基本公共品或者基本公共服务，实现其生存和发展最基本的条件的均等。绿色财政支出中最重要的部分就是环境公共服务支出。环境基本公共服务的“非均等”是普遍存在的客观事实，而这种不均等极大地影响人们的人力资本积累和健康资本，从而影响到生产率，也会造成严重的不平等，出现“环境贫困陷阱”或“自然资源诅咒”。因此，需要依靠公共部门的环境监管、环境监测、环境规制、环境基础设施提供等基本环境公共服务均等化来消除效率与公平问题。

政府财政支出除了支持环境公共服务的供给，还包括对污染治理的补贴。政府机构为了促进有效率地使用资源，更清洁地进行生产、提供服务，会提供直接或者间接的资金支持。与上一部分的环境税收优惠政策类似，由于企业的减排边际收益小于减排边际成本，因此，需要使其两者相等，环境税收优惠是从降低企业减排成本方面来实现，而治理污染补贴则是提高企业的边际减排收益。而补贴额为图2中的ABC的面积。

环境补贴可以作为一种促进创新、适应新的法律框架以及保护环境友好型结构和生产过程的工具。一方面，这样的补贴是影响短期内投资和购买行为的有效工具。另一方面，它们的确会增加公共预算压力、干扰正常的市场发展过程。例如，政府会针对能源和自然资源提供实质性的补贴，以保证这些重要的资源、服务的价格是人们能够承受得起的。但是，这样压低价格的行为导致了人们对能源的挥霍，使得资源耗尽、环境恶化，另外还给政府造成了巨大的财政压力。这样广泛的补贴通常不成比例的对非穷人有利，所以可认为其是一种双重浪费。

从上述理论机制来看，可以从财政收入和财政支出两个方向、财政的正向效应和财政负向效应两个角度来深入推进绿色财政改革。绿色财政改革（EFR）不仅仅包括改革或绿化税收体系，还包括改革环境财政支出和经济激励补贴（例如对能源、化肥和渔业设施的补贴等），还有另外一些绿化财政政策措施。而且绿色财政改革不仅能获得环境效应、经济效益，甚至可以达到减少贫困的作用，从而实现“三重红利”效应。世界银行（2015）指出，绿色财政改革（EFR）在增加政府收入、激励创造环境利益以及减贫等方面发挥着重要作用。它能利用节约的经济资源与创造的收入来改善低收入者获得清洁的水、良好的环境卫生以及能源服务等基础设施与公共服务（OECD，2015），绿色财政改革获得的收入可以用于亲贫困型（pro-poor）投资，例如，教育、健康、环境卫生服务。

三、外国绿色财政改革的经验

（一）绿色税费改革经验

1.环境税费体系逐步完善。实施环境税费的国家大多是因为一些契机从某些特定的税种或者费用开始征收，但是随着经济社会的发展，都会逐步对环境税费体系进行完善，包括征税对象的扩充、税收优惠的补充等。美国、英国等国的环境税费体系都是这样逐渐发展和完善的。在1971年国会通过一项关于针对硫化物排放征税的议案之前，美国是没有以治理环境为征收目的的税种的。这之前，美国与环境有关的税种主要是针对化石燃料的使用和消费征收的消费税，征收上来的税款一般情况下都是由公共交通基金与公路信托统一管理，专款专用。其他还包括与森林、矿产资源的使用相关的税种等。在20世纪六七十年代，美国频发环境公害事件，环保主义者要求政府有效介入环境公共治理的呼声更加强烈。美国政府开始规划和制定其环境税制度。1971年通过的这项对硫化物排放征税的议案也意味着美国开始出现以治理环境为征收目的的环境税种。虽然20世纪70年代环境问题受到重视之后环境污染得到了一定程度的控制，但随着公众对环境质量要求的不断提升，政府环境公共治理的开支花费日益增长，于是在20世纪80年代美国继续扩大并逐渐形成了完整的环境税费体系。之后受到可持续发展观的影响，美国的环境税费体系也在持续的深化，90年代以来，联邦政府和各州政府都在不断完善其环境税费体系，逐步在其中加入了税收优惠、补贴支持等政策，突出税收调控对社会成员环境行为的引导和约束功能。

英国最开始针对环境治理征收的环境税是1996年开始征收的垃圾填埋税。垃圾填埋税是针对填埋于地下以及倒在地上的垃圾征税。征收的目的是为了应对欧盟提出的关于降低家庭垃圾填埋量的要求。之后，英国越来越多地运用环境税费工具来达到环境治理的目的，征收领域也从开始的垃圾处理扩充到了车辆消费、气候变化、航空飞行、房屋出租、石头开采等领域。英国的环境税费发展至今，已经形成了一套完善的环境税费体系，收效也较为显著。

2.征收目的明确。例如美国联邦层次的环境税收制度中，有对损害臭氧层的化学品征收的消费税，其直接目的就是促进氟利昂的减排。还有在美国37个州都在实施的废弃固体处理费制度。在这个制度的实施中，德克萨斯州福沃斯市的PAYT计划（pay-as-you-throw）就是一个成功的案例。福沃斯市从1996年开始试点，在2003年7月正式开始实施这项计划。其主要目的是降低市民制造废弃物的数量，提升废弃物的再利用率。根据计划，居民按照需求，每月能够购买两次垃圾容量，收费标准分为三个等级，分别为32加仑每月8美元、64加仑每月13美元和96加仑每月18美元，居民将垃圾装袋，放在路边，有专人取走。如果居民在一个月中购买了两次96加仑的垃圾容量，那么当月超额的部分免费。美国固体废弃物收费制度实施之后，在环境和经济两个方面都获得了效益，在环境方面，提升了废弃物的再利用率，减轻了环境的压力；在经济方面，为居民以及政府节省了开支。爱尔兰为了减少塑料袋的使用，在2000年3月通过了一项议案，议案要求在销售环节，针对每个塑料袋的使用，向购物者收取0.15欧元的费用。在实施这项制度之后，塑料袋的使用减少了90%，并且乱扔垃圾的现象也得到了改善。

3.专款专用。即为了减少环境破坏和治理环境所征收的税费由专门的基金或者机构进行管理，通过财政再转移至环境项目中。环境费所取得收入又通过财政转移回到环境保护领域，这有助于减少污染和避免对环境资源管理带来的损害。这方面比较典型的例子是美国的超级基金。超级基金是根据《超级基金修正案》产生的一个国会信托基金项目。作为一个目的为治理环境的项目，超级基金的收入来源广泛，包括原油销售税、联邦消费税以及部分消费品使用税等，其中消费税领域包括了燃料使用和消费税、化学原料消费税等易产生污染问题的税目。在整体目标上，超级基金所获得的收入主要用于清理有毒的废弃物，具体项目上还与税款征收的来源领域有关，形成大基金项目内的专款专用。另一个例子是爱沙尼亚。为了将环境开采取得的收入应用于环境项目，爱沙尼亚财政部成立了环境投资中心。通过环境投资中心承担的环境项目，以拨款的形式将资金进行分配，该计划包括八个领域：渔业，水资源管理，废弃物管理，自然保护，林业，环境管理和区域项目。由环境投资中心收到的一部分环保费被用于资助环保贷款（临时贷款以确保环保项目的实施）。在过去的10年中，环境投资中心用152亿爱沙尼亚克朗资助了12623个项目，资金来源于欧盟基金和爱沙尼亚环保费收取的费用。虽然水资源管理或确保清洁饮用水的投资仍然是货币资金方面支持力度最大的部分，但对环境意识领域的项目支持数量最多。

4.环境税费的顺利实施需要加强配套设施的建设和人员的安排。在这个方面做得比较好的是上面提到的美国德克萨斯州福沃斯市的PAYT计划（pay-as-you-throw）。这个计划中，居民在购买了垃圾容量之后，只需要将垃圾进行装袋，放在路边，就会有专人进行收取。这样的垃圾处理方式既避免了城市面貌的破坏，还提升了处理垃圾的效率。在这个方面的反面例子是哥伦比亚。哥伦比亚为了治理其被严重污染的河流，于1993年开始实施99法律，哥伦比亚的第二大综合性环境法。这部法律奠定了国家排污费项目的法律基础，规定了地区自治公司和城市环境机构对废水收取惩罚性费用。其基本思路是，首先设置每个流域降低污染的目标，然后通过试验、试错不断调整收费，直到目标得以实现。政治限制要求，监管部门开始征收相对较低的收费并随着时间的推移逐渐提高。虽然没有达到福利最大化，但这种策略可以确保以最低的成本实现减少污染的目标。总体而言，该项目收取的费用为工业环境投资提供了资金，为环保机构提供了工作人员，并强化了现有排污法规的有效性。但是不充足的市政污水处理基础设施（许多发展中国家普遍存在的问题），阻碍了排污费项目的更有效实施。

（二）绿色财政补贴改革经验

1.对可再生能源进行财政补贴。在2006年，阿根廷政府明确了在2016年前实现用可再生能源发电的比例达到8%的目标，规定可再生能源的地方电网电价制度（不包括大型水电）和税收优惠，以鼓励国内设备供应。然而，电力行业的改革几乎没有延伸至农村地区。为了应对这些挑战，阿根廷政府于1999年发起了PERMER（农村市场可再生能源项目）计划，旨在为没有覆盖的家庭和公共服务机构提供用于基本照明和社会通信（小电视和无线电设备）的电力。PERMER采用的交付模式是公共私营合作制（PPP），它将大量的政府资金用于安装发电设备，并以补贴用户电价，授予经营和售后服务的特许权获得者（私营部门，公共部门，合作社）独家合同。用户电价由省级政府与特许权获得者谈判决定，根据地区状况（如：人们的支付能力或支付意愿）设定不同的电价水平。虽然大多数安装的是太阳能光伏（PV）面板，但PERMER计划还涉及可再生能源和混合小型电网（风能，水能，生物能，柴油），以及用于水加热、烹饪、采暖和水泵的太阳能供电系统。经历了早期的推迟、资金紧张和规划变更后，PERMER计划现在被阿根廷政府和国际资助者普遍认为是相当成功的项目。自项目发起的十年里，PERMER提供了覆盖10000个家庭、1800所学校和其他公共服务机构的基本电力。在当前阶段，该计划的目标是惠及另18000个家庭。

2.降低对化石燃料的补贴。应对气候变化需要国家转变化石燃料密集型发展路子为低碳发展路子；化石燃料补贴是实现这一目标的主要障碍。印度尼西亚长期以来将发放直接的能源补贴作为补贴贫困家庭收入的一种手段。2008年，政府支出的19%被用于能源消费补贴。与此同时，又需要许多制度改革和政策变化来实现印度尼西亚经济增长和减少贫困的目标，并走上环境可持续的发展道路上来。事实上，只有很少量的石油产品补贴惠及贫困人口。2005年，政府开始逐步使燃油市场自由化，以达到完全取消燃料补贴的目标。改革在2005年减少了45亿美元的政府预算赤字，2006年减少了100亿美元的赤字。2008年占政府支出比重几乎从接近20%减少了一半，降至10%。2009年，4000万家庭的消费从煤油转变为液化石油气。改革对贫困人口的潜在负面影响通过直接现金转移项目得到缓和，这覆盖了1920万个家庭，相当于印度尼西亚人口的三分之一，耗资23亿美元，不及2006年一年储蓄的四分之一。该项目带来的效益超过了增加的能源成本，这有助于提高接受援助的贫困人口及濒临贫困人口的生活水平，并把燃料价格上涨控制在可接受范围内。政府还用储蓄来支持教育、农村发展和健康项目。最贫困的十分之一人口获得21%的收益，而处于最贫困的十分之二至十分之四的贫困人口获得40%的收益，这说明惠及贫困人口的政策在很大程度上是成功的。

四、启　示

有一些关键的原则是绿色财政改革设计需要遵守的。在设置税收水平的实践方面，应该有助于建立一些原则，包括工业企业应该为其污染买单、在清洁技术上进行投资等。通过绿色财政改革取得的收入用于环境目的时，必须依据健全的公共支出管理、财政纪律、公共资金有效率地分配、使用效率、可问责以及透明性的原则进行管理。通过绿色财政改革取得的收入通常还被用来减少经济中其他扭曲的、不受欢迎的税收，或者为了获得公共支持，这些收入会被用来补偿那些受到负面影响的人群。绿色财政改革的工具应该在现有的监管和体制框架中发展，他们的范围应该与现有机构的实施与管理能力相匹配。

我国的绿色财政改革工具包括财政支出、环境税费和环境定价，利用这三种机制共同来影响环境商品和自然资源的价格。在过去的十几年中，绿色财政改革已经在创造积极的财政激励了。2004年开始，各地的电费计价方法陆续进行了改革；2004年12月建立了中央森林生态效益补偿基金，对环境的损害进行补偿；近些年最重要的一个措施是，2007年在政府预决算编制中加入了“环境保护支出”科目，这表示中国开始将环境保护支出正式纳入政府预算进行核算；同时，中国的排污收费制度包括对废气、废水、噪音、固体垃圾和辐射等200种物质的排放进行收费，收费的范围处在世界的前列。虽然政府通过排污收费获得了很多资金用在环境治理上，但是并没有成功阻止空气和水的污染。

中国绿色财政改革措施的进一步完善需要一系列的准备工作，不同主体所承担的责任也需要进一步的明确。绿色财政主要的改革方向如表1所示。

表1　绿色财政改革的主要方向

很多国家早在中国开始绿色财政改革之前已经采取了很多措施，或者现在正在实施一些政策，这些对于我国绿色财政改革的进一步深化有着很强的借鉴意义。针对我国目前的实际情况以及上述国家的绿色财政改革的经验，我们可以得到如下几点启示：

（一）根据现实情况，逐步完善我国的环境税费体制

环境税费体制不仅仅包括征税对象的确定，还包括征税方式、税率、税收优惠等要素的明确。比如可以加强对环保企业的优惠力度。在环境税费政策制定和执行过程中，往往存在很大的交易成本，因为污染的边际成本不可观测，而且很难有足够的信息来准确地知道企业的排污行为。对企业征收环境税费，会增加其成本，尤其是较高的环境税率可能导致企业倒闭，造成失业等不良经济后果。那么，实施一种差别化的环境相关政策是有效的：一方面，在企业排污量未到达排污标准时，不对企业征收排污税，而对污染过量者则征收累进的污染税；另一方面，对于那些改进生产技术，购进清洁生产设备，或者进出口清洁产品的企业给予适当的增值税和关税优惠，并加速清洁投资的折旧。

（二）加强对征收的环境税费的管理，做到专款专用

环境费所取得的收入又通过财政转移回到环境保护领域，这有助于减少污染和避免有关环境资源管理带来的损害。对于我国各级政府、税务机关征收的环境相关的税费，可以专门建立一个基金进行预算管理，提升这笔资金的使用效率，切实地提升环境治理效果。

（三）减少对化石燃料的补贴

英国著名智库海外发展研究院（ODI）和研究集团国际石油变革组织在2015年11月初发布的联合报告称，中国国有企业对化石燃料生产的投资是G20成员国中最多的，每年近770亿美元。应对气候变化需要国家转变化石燃料密集型发展路子为低碳发展路子；化石燃料补贴是实现这一目标的主要障碍。除此之外，较低的化石燃料价格，不能准确地反映与这种能源相关的真实经济和环境成本，未能激励家庭以有效的方式使用能源。减少或者消除这样的补贴有多重好处：资源保护、环境提升、财政赤字减少，以及对市场扭曲减少等。为了缓解受到补贴减少负面影响的群体（特别是低收入家庭）的困难，可以使用针对性的补偿方案。

（四）加强公私合作，提升环境补贴使用效率

在环境治理方面，很多制度的实施都需要相关的配套设施，比如再生能源的使用、污水的处理等。这些领域的基础设施建设具有正外部性，需要政府的投入与支持，但是市场的运作更加的有效率。所以可在环境治理中加大PPP模式的运用，将政府投入与私人资本结合起来，灵活运用环境财政补贴，更加有效率地进行环境治理工作。

［1］卢洪友，许文立.中国生态文明建设的“政府-市场-社会”机制探析［J］.财政研究，2015（11）．

［2］朱坦，刘倩.推进中国环境税改革［J］.经济政策，2007（17）．

［3］卢洪友.外国环境公共治理：理论、制度与模式［M］.北京：中国社会科学出版社，2014．

［4］童锦治，朱斌.欧洲五国环境税改革的经验研究与借鉴［J］.财政研究，2009（3）．

［5］邓晓兰，武永义，车明好.环境财政体制模式的国际比较及对中国的启示［J］.财政研究，2013（1）．

［6］保罗·波特尼.环境保护的公共政策（第2版）［M］.上海：上海人民出版社，2003．

作者单位：武汉大学经济与管理学院

（责任编辑：邢荷生）

The Experience and Enlightenment of Foreign Environmental Fiscal Reform

Xu WenliLiu Chenyang

With a high speed of development of economy and industrialization,China embarked on the western old road of"taking remedies and measures after polluting the environment".Although the economy is developing gradually,the environment is under great pressure.Promoting the construction of ecological civilization is an important duty of the government.And it is very important to construct the green fiscal system which is compatible with the standard and the incentive and restraint.The further improvement of China's green fiscal reform requires a series of preparatory work,and the responsibility of different subjects also need to be clarified.Many foreign countries began to take green fiscal reform as early as China or even before has taken a lot of measures,or implement some policies,which are of great significance to further deepening of China's green fiscal reform.

Environmental Fiscal Reform;Environmental Taxes and Fees;Financial Subsidies

F205

A

2096-1391（2016）03-0062-08