进一步深化国库集中支付改革的探索与思考

浙江省海宁市财政局课题组

进一步深化国库集中支付改革的探索与思考

浙江省海宁市财政局课题组

内容提要：本文分析了未采取国库集中支付会导致的一些弊端，介绍了浙江省海宁市国库集中支付改革的实践，阐述了深化国库集中支付改革的必要性。结合海宁市2014年以来的国库集中支付改革情况，重点分析了社保基金、基建资金和市级专项资金纳入国库集中支付的具体做法。总结了推进国库集中支付改革取得的成效和亮点，提出下一步继续深化和完善国库集中支付改革的具体方向和设想。

国库集中支付改革成效方向和设想

一、国库集中支付改革的背景和意义

国库集中收付制度改革是我国继分税制改革后对预算管理制度进行的一项根本性重大变革，建立了适应我国公共财政发展的国库管理制度。国库管理是政府预算制度的一个重要组成部分，在财政资金运行过程中居于总枢纽地位。2015年1月1日开始实施的新预算法对国库集中收付制度作了进一步规定，对深化国库集中收付制度具有重要意义。

自2008年国库集中支付改革工作启动以来，浙江省海宁市一直都紧跟步伐，走在前列，近年来更推进集中支付改革扩面提质，以更好地适应新预算法提出的新要求，目前已成功将除失业保险外社保基金和社保资金、政府投资项目、市级专项资金全部纳入国库集中支付，基本实现财政性资金国库集中支付全覆盖。

（一）国库集中支付概念

国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。

国库单一账户体系包括财政部门在同级人民银行设立的国库单一账户和财政部门在代理银行设立的财政零余额账户、单位零余额账户、财政专户和特设专户。财政性资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式，涉及到包括工资支出、工程采购支出、物品及服务采购支出等在内的各项支出。

（二）未实行国库集中支付会导致的弊端

长期以来，我国的国库管理实行财政资金缴拨方式，通过征收机关和预算单位设置的多重账户分散进行。财政支出通过预算单位各自开设的存款账户逐级拨付，经过冗长的转移过程，才最终支付到供货商或用款单位。随着社会主义市场经济的不断发展，这种长链条、低效率的分散管理模式弊端越来越突出，集中表现在三个方面：

一是监控不严，易导致财政资金挤占、截留等现象发生。在传统国库管理制度下，预算单位重复和分散设置账户，可以随意支配资金，财政资金流经环节过多，财政资金的收支过程脱离了财政部门的有效监控。财政资金在使用中被挤占、克扣、截留、挪用的现象时有发生。

二是资金运作不透明，无法准确、及时、完整地反映资金运行信息。财政支出从财政部门拨出之后，资金的具体使用单位和用途财政部门也无法及时掌握。财政资金大量分散在各单位、各部门在商业银行开设的银行账户，资金支出信息只是在事后经过层层汇总得来，导致财政部门无法全面了解整个财政资金的运转状况，因而难以对预算编制、执行和宏观经济形势做出及时、准确的判断，也不能满足社会公众依法知情的要求。

三是弱化宏观调控能力，形成存量财政资金沉淀。国库作为资金收付政策的直接执行者，应该在财政对资源配置的有效调控中发挥更大作用。然而，财政资金过早地流出国库，减少了宏观调控的可用财力。支付还没有发生，但资金己经流出国库。预算单位收到预算资金后，大多数是逐日逐月开销支出，产生闲置资金，形成财政存量沉淀。这在一定程度上削弱了国家财政政策的实施力度和财政对资金的调控能力。

（三）海宁市国库集中支付改革的前期实践历程

1.全市预算单位纳入国库集中支付范围

自2009年起，作为浙江省三个改革先进县市之一，海宁市率先实行了国库集中支付及公务卡改革。结合海宁实际，制定并出台了财政国库管理制度改革方案、国库集中支付管理办法、国库集中支付资金银行清算办法、会计核算办法等相关规定，经过2年的努力，全市250余个预算单位全部纳入国库集中支付，建立了以国库单一账户体系为基础，资金支付以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度，并规范单位财务管理。与此同时，积极推广使用公务卡，减少现金支出，提高财政资金支付透明度，为全省深化改革提供了示范经验。

2.完成镇（街道、发展平台）集中支付全覆盖

在2013年马桥街道、周王庙镇实施国库集中支付改革试点的基础上，2014年乡镇国库集中支付工作全面展开，共涉及12个镇，2个发展平台，102家预算单位。采用用友GRP-U8系统实现了从预算编制、预算指标、用款计划、集中支付、拨款、会计核算、公务卡等一体化管理。各模块实现了数据高度共享，通过综合查询功能，实现了预算执行情况等数据查询一次性提取，提高工作效率。后续定期开展培训和座谈，促进镇（街道）、发展平台更新理念，转变思路，并协助解决集中支付开展中遇到的问题，稳步提高集中支付改革资金量比率。

（四）新形势下深化国库集中支付改革的必要性和紧迫性

新预算法第61条规定，“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，进一步确立了国库集中收付制度的法律地位。

新一轮财税体制改革明确提出，要全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。由于财政专户设立审批权限已上收到财政部，并进一步严格专户设立审批程序，无疑为规范地方财政专户管理设置了更高的“防火墙”。原有的财政专户撤销后，将资金先划至财政专户，再进行支出的做法已难以为继，必须将全部财政资金纳入国库集中支付改革范围。

二、海宁市深化国库集中支付改革开展情况

（一）社保基金实现国库集中支付

1.社保资金集中支付实施的背景和意义

社保资金发放涉及范围广、人数多，金额较大，且业务具有特殊性和复杂性，在原有的模式下，社保资金的发放是市社保经办机构每月根据支出规模向市财政提交《财政拨款申请书》，经业务科室及分管局领导审批后，市财政局预算执行局每月通过直接拨款方式将资金拨入市社保经办机构资金支出户，后由经办机构将社保资金发放到个人；实行国库集中支付可以有效避免社保资金2次归集，减少中间环节，从根本上杜绝截留、挤占情况的发生，是深化国库集中支付改革，进一步规范社保资金收支管理的需要，可以有效提高社会保障资金使用效益。

2.社保资金实行国库集中支付的前期准备

（1）业务需求的形成。在省财政厅的支持下，在分析现行社保资金业务系统与财政国库支付系统业务流程、模块功能的基础上，按照集中支付实施后支付指令生成需求，提出详细周密的模块改造方案，省财政厅预算执行局、数字管理中心两次前来指导工作，海宁市财政局向省财政厅汇报了社保基金国库集中支付工作需求，听取指导意见，并论证可行性。

（2）畅通部门间沟通渠道。从2014年7月起，多次召集市社会保险经办机构、代理银行等进行业务对接，与经办单位商定集中支付流程、业务系统模块改造方案，同时梳理现有社会保障资金项目，确定纳入国库集中支付的资金范围，并合理划分财政直接支付及授权支付的资金项目，对应会计核算标准科目，做好集中支付后社保资金会计核算科目的匹配、增设。

后期，建立市财政、社保经办机构、代理银行三方参与的社保项目微信群，通过方便快捷的沟通模式，实时通报改革实施进程，加强部门间的协作，共同推进社保资金发放流程的畅顺进程，确保了模拟、实测和首次发放的顺利实现。

3.社保资金集中支付的总体思路

社保资金国库集中支付制度改革主要是将所有社会保障资金纳入国库单一账户管理，在科学合理编制社保资金预算的基础上，通过社保资金用款计划加强资金支付的计划性，以直接支付或授权支付等方式实现国库集中支付。

（1）实行国库集中支付的范围。

目前纳入实行国库集中支付的社保资金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、生育保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、被征地农民保障资金、城乡居民社会养老保险基金、城乡居民基本医疗保险基金以及企业离休干部两费等纳入财政社会保障基金专户管理的社会保障资金。

（2）具体改革推进内容。

确定改革方向。在前期充分论证的基础上，制定下发《海宁市财政局中国人民银行海宁市支行关于印发〈海宁市社会保障基金（资金）国库集中支付暂行办法〉的通知》，对集中支付管理方式、纳入集中支付社保资金范围、核算职责、工作流程、工作职责及退款处理等事项作了明确规定。

建立单一账户体系。从2014年起，市财政局着手清理社会保障基金专户，目前只保留三个社保专户，实行国库集中支付后，市财政国库集中支付管理系统中增加“社保资金”类型，直接支付资金通过海宁市预算会计核算中心工资统发专户委托代理银行（工行）发放；市社会保险经办机构在代理银行开设“海宁市社保资金零余额账户”，用于社保资金的财政授权支付。

清理市社保经办机构原有资金支出户。过渡期保留一个支出户，用于社保资金的零星现金支付，清理的社会保障资金支出户账面结存的各项社会保险基金（资金）全额缴回财政社会保障基金专户。

合理分配两种支付形式。社保资金国库集中支付，采取财政直接支付和财政授权支付两种方式。财政直接支付方式用于经常性的、批量的、需要定期划入个人（单位）账户的社保资金支付；财政授权支付方式用于非经常性的、少量的、时间不确定的社保资金的支付。

实现三方接口连通信息共享。市社保经办机构对社保业务系统中产生的分险种的汇总支付金额进行审核确认后生成直接支付申请，同时将支付明细通过信息系统传递给代发银行。市财政支付中心对社保经办机构上报的直接支付申请进行审核签发直接支付令，通过财政零余额账户将资金支付到代发银行。代发银行根据支付指令，核对社保经办机构传递过来的分险种支付明细，分险种汇总金额一致的，将资金直接支付到个人（单位）账户。

图1　社保资金国库集中支付业务流程图

（3）财务核算管理。

市财政局、市社保经办机构、代理银行按照各自的管理权限和会计核算要求，设置相应账册，认真记录反映社保资金收付活动，加强日常账务核算，定期核对账务，确保账账相符、账实相符。

由于社保基金纳入国库集中支付后，海宁市财政局社会保障基金专户核算，启用的是标准的预算科目，在实际中发生业务的社保资金险种与财政部下发的标准科目存在区别，故在实施过程中，将无法纳入标准科目的险种，用相关“其他社保”科目代替，实际采用预算项目区分险种信息；目前纳入社保集中支付的险种总计有23个，在集中支付系统中建立项目库进行核算。

4.社保资金集中支付实施过程中遇到的问题和解决方案

由于社保业务的特殊性和复杂性，有部分业务问题经过了多次反复讨论，最终根据各部门的特点和流程运作模式，协商一致找到了解决办法。

（1）土保工生活补助由社保经办机构代发，由财政综合科在年初根据上年支出数将指标下到社保专户，作暂付款，再由社保专户通过国库集中支付，与企业养老保险等一并进行直接支付。

（2）医疗保险报销，有部分是保险公司承担的资金，不属于市财政安排，先由保险公司将该笔资金垫付到财政局社保专户，形成财政指标，再与医疗保险支出一并进行国库集中支付。

（3）定点医疗机构考核扣款10%部分，每月发生时社保全额列支出，扣款部分付入财政局社保账户，在每年考核后再从该账户支付。

（4）同一支付令下某些险种会产生负数的情况，将产生负数的险种金额用同一支付令下其他正数金额的险种弥补到0为止，将调整至没有负数险种的支付令并发生至财政端，到月末再将本月险种间发生弥补产生的差额，采用零支付调整功能进行调整。

（二）政府投资项目实行国库集中支付

根据海宁市预算安排，2015年共有50个新建市级政府投资项目，100个续建项目，除主管单位是政府性公司的市级政府投资项目外，全部实行国库集中支付。

1.政府投资项目国库集中支付前期准备——开展试点工作

选取海宁市社会发展投资集团、海宁市预算会计核算中心教育分中心为试点单位，对该单位主管的政府投资项目，选取新建项目、续建项目各一个，首次采用国库集中支付方式进行工程款等的支付。

在系统设置上，启用经济科目—“基本建设支出”专门用于市级政府投资项目集中支付，并将项目全部归入所属主管部门的市级预算单位，采用项目名称标识相关市级政府投资项目，确定支出类型为工程物资采购支出。

市财政、各预算单位、核算中心反复磋商相关业务流程和资金拨付审批事项，商讨确定核算方式和报表报送，最终定下改革方案，顺利完成试点工作。

2.全面实行市级预算单位政府投资项目财政资金国库集中支付

出台《海宁市财政局关于市级预算单位政府投资项目财政性资金实施国库集中支付的通知》，市级财政预算安排并由市级预算单位组织实施的政府投资项目（含委托代建项目）财政资金正式全面纳入国库集中支付。

（1）加强资金审批管理。建设单位按照“按年度投资计划、按支出预算、按合同、按工程进度”的原则填写《政府投资项目集中支付申请书》，监理公司（代表）对工程形象进度发表意见，主管部门根据立项文件批准的建设规模、内容、投资概算、预算以及合同协议对工程款、建设单位管理费等情况进行审核并签署意见。

（2）加强部门职责管理。明确各部门职责，市级主管部门负责审核本部门实施的政府投资项目资金拨付、复核预算，监督检查建设单位的财务管理。建设单位（或代建单位）负责项目财务管理、预算的编制和基本建设项目的会计核算，提出资金拨付申请。市财政局业务科室负责财政预算安排的政府投资项目的资金预算审批和分月用款计划的审批下达。市财政国库支付中心负责具体办理财政直接支付业务。

（3）加强项目核算管理。对实施国库集中支付的政府投资项目，按照行政、事业单位会计制度规定核算。对于非基本建设项目，直接通过“在建工程”科目核算；对于基本建设项目按照《基本建设财务管理规定》等，单独设置基建账套进行核算，并按期将基建支出并入“在建工程”等相关会计科目。

在年初完成政府投资项目预算编制并下达财政指标后分月用款计划下达流程如图2所示。

图2　政府投资项目分月用款计划下达流程图

分月用款计划下达后，建设单位申请财政资金拨付的流程图见图3。

图3　政府投资项目国库集中支付流程示意图

（三）财政专项全部实行国库集中支付模式

1.前期准备充分

2014年末及2015年初，以深化国库集中支付改革为契机，对财政专户、农口专户、基本建设资金专户、社会保障基金专户、企业发展专户结余资金进行清理，收缴财政专户28个专项结余资金，并规定对专项资金除上级补助、国家及省另有规定需纳入专户管理的资金，下一年度一律通过国库集中支付。

2.财政专项全部实行国库集中支付模式

原通过财政直接拨付的市级专项资金纳入部门预算管理，除企业扶持资金、纳入社保专户管理的专项资金外，其它市级财政专项资金全部实行国库集中支付。市级财政专项资金以绩效为导向进行分配，改革方向是发挥专项资金管理清单集中化统筹效应，目前2015年全市统筹归并成41个专项，187个子项目，除企业扶持专项资金外全部实行国库集中支付。

（四）多方面采取措施积极推进预算支出执行管理，以适应国库集中支付改革后的新形势

原有模式下，全市专项资金预算执行进度可通过财政专户归集进行年度内调节；实行国库集中支付后，财政资金支付由预算单位发起。为更好地适应国库集中支付后对支出进度的要求，提高资金执行与使用效率，提升预算执行管理水平，采用加强支出进度统计分析通报等措施，多方面积极推进支出执行工作。

1.分项统计分析，重点抓项目支出进度。根据上半年支出执行情况，由各财政业务科室分项目分析进度较慢的原因，并召开会议讨论分析并研究进一步提升支出进度的措施。

2.完善预算执行机制。一是建立支出进度预报机制。提前统计、预先掌握本月支出数据，针对进度较慢的部门与项目，及时了解情况，研究对策推进进度。二是完善镇（街道、发展平台）、部门支出进度通报机制。将镇（街道、发展平台）也一并纳入通报范围。

3.加强市财政转移支付管理，规范乡镇财政预算执行。明确市财政转移支付项目资金执行时限。用款人、用途等明确的转移支付项目资金，各镇（街道、发展平台）在收到拨款后十五个工作日内应执行到位；需进一步分解下达的项目资金，要在收到拨款后一个月内分解下达，下达分解指标文件后五个工作日内执行到位。

4.探索“预拨+清算”模式。学习省厅经验，市级专项资金按上年项目执行规模、结合本年实际情况，确定预拨数，采用先预拨、后清算的模式，清算资金根据项目实际情况追加预算或在下年预算安排，以加快农业、社保等专项资金的支出进度。

三、深化国库集中支付改革取得的成效和亮点

（一）提高了财政资金国库集中支付改革的比率

据统计，截至2015年9月底，全年公共财政预算、政府性基金累计改革资金量占财政支出总量的比率分别为88%和75.6%，较上年同比分别增长34.3%和74.7%。9月，企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、被征地农民生活保障、城乡居民养老保险、工伤保险、劳模津贴、劳模医疗、失水渔民生活保障等13个险种纳入国库集中支付，仅9月13日企业养老保险一笔，发放金额21002.46万元，发放人数112612人，成功率达99.7%，大大提高了财政资金国库集中支付改革的比率。

（二）提高了政府投资项目的可追溯性

由于一个基建项目从立项开工到竣工结束往往要几个年度，为保证实施国库集中支付后，基建项目使用所有财政预算资金的信息全面完整，对基建项目管理系统进行优化升级，开发与国库集中支付系统的接口，从而政府投资项目从开工、建设到竣工决算历经几年的国库集中支付信息，能在基建项目管理系统中得到完整全面反映。

（三）规范了预算执行，硬化了预算约束

实行国库集中支付后，财政性专项资金用款必须先有预算，再有支出，转变“重分配、轻管理”观念，支出必须根据预算安排计划指标，根据计划指标填写支出申请，最后办理支付业务。无预算或超预算、无计划或不按预算用途使用资金的不予支付，维护了预算的严肃性，硬化了预算的约束力。

（四）提高了财政资金使用透明度，盘活存量资金

实施国库集中支付后，财政资金拨付程序由层层拨付变为实际需要时一次拨付到达最终收款人，减少流经环节，破解了财政资金层层转拨效率低、资金沉淀于部门预算单位账户的难题，杜绝了不合理、违纪、违规支出，防止资金被截留、挪用。2015年通过清理专项资金盘活存量3.4亿元，有效增加了市级财力。财政部门还可根据国库资金使用计划，在保证各单位正常支付需要的前提下，对暂时闲置资金实行竞争性存放，2015年开展的5亿元一年期招投标式的竞争性存放，增加社会贡献1153.3万元，用于民生支出，取得良好成效，提高了财政资金使用效益。

（五）社保资金国库集中支付做法具有较高推广价值

与嘉兴市本级的社保资金国库集中支付工作相比，尽管其领先海宁市几年就已展开，但其国库集中支付系统为自行开发，不是省厅统一的版本。为确保后期的可推广性和可维护性，海宁市确定使用由省财政厅开发的财政国库集中支付管理信息系统，目前除个别地区外，全省各地均在使用该版本的管理软件；社保中心使用的社保征管系统软件也在全省80%左右的县市进行使用。海宁市的做法将为以后全省各县市的社保资金实施国库集中支付改革取得试点经验，更具推广可行性。

四、后续努力的方向和设想

（一）充分利用动态监控系统预防风险

国库集中支付制度改革后支付方式的变化较大，从部门预算的审核下达、财政资金支付方式的审核、预算单位财政资金的申请、支付，到代理银行、人民银行的清算等等各个环节都隐藏着一定的风险，迫切需要建立国库集中支付动态监控体系，防范控制财政资金支付的风险。

2015年10月份，将安装试用新版本的动态监控系统，对财政资金支付活动进行全过程的动态实时监控，预算单位的所有支付行为一经发生，就能反映在监控系统中，为有效规范预算执行提供了有力的技术支撑。同时，国库动态监控系统还可以设定相关的预警指标，对涉嫌违规的财政资金支付活动，如超范围列支、不符合规定的零余额账户资金横向划拨、超额提取备用金等行为，予以自动报警，便于及早发现问题及时进行处理。

（二）提高公务卡使用率，规范公务支出行为

公务卡改革作为国库集中支付改革的一项重要内容，下阶段仍将采取检查通报等措施，继续加强公务卡使用和管理。对办公费、差旅费、会议费、培训费、公务接待费、公务用车运行维护费等六项费用，要求首先按规定使用公务卡结算，对未按规定使用公务卡支付的有关费用不予报销入账。要求及时变更信息，规范公务卡停用和申办，公务卡的变更信息需实时更新至国库集中支付系统，以强化对财政资金使用的监督管理。

（三）促进预算编制详细化、精准化

预算是预算执行的源头，实行国库集中支付从指标管理、用款计划到支付都细化到明细科目，若预算编制粗略，则无法通过国库集中支付执行，因此对预算编制提出了更高的要求，促使预算编制详细、准确、完整，降低预算编制随意性，减少超预算、资金来源调整等由于预算调整所导致后续集中支付中的调整。

在经济形势发生变化，由于预算调整所导致的预算执行调整难以避免的情况下，应继续探索通过集中支付系统进行指标订正、指标退回等情况发生时的操作简便性，更好地提高工作效率。

（四）继续推进完善国库集中支付

1.进行社保资金大额支付接口改造

根据银行有关规定，对5万以上大额支付需通过银企互联接口进行大额支付，后续敦促社保经办机构、代理银行开发银企互联接口，实现5万以上的社保资金大额支付。

2.将失业保险、就业再就业资金纳入国库集中支付

失业保险基金、就业再就业资金经办机构属于就业管理处，且使用的信息系统与其他社保基金及社保资金不同，后续将失业保险基金、就业再就业资金纳入国库集中支付，需重新开发财政、就业处、代理银行三方信息共享接口，使就业再就业资金、失业保险基金发放实现国库集中支付。

3.将企业扶持资金纳入国库集中支付

由于企业扶持资金对象的特殊性，将企业扶持资金纳入国库集中支付，需要解决以下两方面问题：

（1）建立部门间信息共享渠道。财政地税部门掌握着企业的基本信息，其中包括企业与银行签订的一户通协议信息、企业欠税信息等。在通过财政专户归集的情况下，财政部门可以采用企业的一户通账号将资金拨付给企业，提高资金拨付的成功率与及时性；同时将财政补助企业与欠税信息进行比对，将尚有欠税的企业筛选出来，用扶持资金扣缴欠税。通过国库集中支付后，该财政指标归口部门或镇（街道、发展平台）管理，需建立部门间信息共享渠道，使财政地税部门掌握的相关的企业一户通缴税账号信息和欠税信息等，依然能在企业扶持资金的支付中发挥作用或支付时扣缴欠税。

（2）加强和完善对企业基础资料的维护。扶持企业数量巨大，金额不一，且对企业的扶持资金下达对象不一，有单位亦有个人，为确保资金下达的安全性、可靠性和可追溯性，需建立统一的基础资料维护模式，确保企业扶持资金采用国库集中支付下达可查、可控。

（五）加强宣传、组织培训并举

2015年以来，对一些非部门预算单位的财政补助（目前为止16个），由于人员对国库集中支付系统操作不熟悉、网络未联通等原因，目前采用预算执行局代编用款、发起支付的方式进行国库集中支付。后续将加大宣传力度，并组织定向培训，促使该类部门自行编制用款计划、发起支付申请，完成财政资金拨付。同时继续加大全市预算单位、各镇（街道、发展平台）的培训力度，建立定期通报机制，促使各单位尤其是镇（街道、发展平台）切实提高国库集中支付改革比率，规范各项支出管理。

课题组组长：沈喜红

成员：张倩高茜赵霄洁邬一

执笔人：张倩

（责任编辑：邢荷生）