深圳市家庭托育点发展现状、管理困境及对策研究——基于以往家庭托儿所和当前试点经验的借鉴

陆 草,关 婷

(深圳市卫生健康发展研究和数据管理中心,广东深圳,518028)

近几年生育政策的调整实施一定程度带来了生育率提高和托育服务需求回升。由于市场托育服务机构数量有限,家庭托育点开始出现并获得一定发展。但科学管理的缺失导致低质量、安全隐患较多的家庭托育点大量存在,一方面危及婴幼儿的安全健康,另一方面也不利于托育服务行业的规范化发展。为回应现实需求,《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出,要制定家庭托育点管理办法。［1］但家庭托育点的内涵、管理范围和方式尚未明晰。已有研究多聚焦分析家庭托育点管理缺失造成的问题［2-4］、国内外管理模式对比分析及经验介绍［5-11］。这些研究未明确家庭托育点现状,难以制定具有针对性的管理办法。而由于国内外政治、经济和文化的差异,国外的管理经验在我国的应用容易“水土不服”。同时,现有研究较少涉及本土化家庭托育管理经验和试点举措等。因此,本研究通过分析深圳市家庭托育点的发展现状和管理困境,从以往家庭托儿所的管理和当前家庭托育点的试点中汲取经验,以期为家庭托育点的规范化发展提供现状支撑和经验参考。

一、家庭托育点的内涵

家庭托育点通常是指在居民住宅中开展托育服务的场所。我国也长期关注着这一领域的发展,其中北京、天津、沈阳三所城市较早地对家庭托育管理制定了相应条例,并对家庭托儿所的内涵进行界定。《北京市妇女联合会关于兴办家庭托儿所的几项管理办法》将其界定为群众自筹自办、自负盈亏,无需国家投资、直接对入托家长负责,以家庭为单位,主要收托3岁以下婴幼儿的个体托幼组织。［12］《天津市家庭托儿所管理办法》将其界定为由离退休职工、干部、待业青年、城镇居民个人或几人自筹资金,自筹房屋联合举办的托儿所。［13］《沈阳市家庭托儿所管理细则》将其定义为公民自筹资金,利用民宅,以个人名义自办,招收三名以上,年龄在三周岁以下(不含三周岁)儿童的托儿所。［14］

2021年底,山东省选取13个县(市、区)开展省级家庭托育试点,其中,济南市和临沂市进一步将试点范围扩大到全市,并发布了相应的管理办法。本研究在实地访谈中了解到,两市对家庭托育点内涵的界定相近:济南市的家庭托育点是指由具备家庭托育服务资质的单位或个人利用自有住所、租赁民房或社区、物业房屋开办的,主要为社区居民提供0—3岁婴幼儿托育服务的小微型托育机构;临沂市的家庭托育点是指在村居、社区、居民住宅或沿街房为3岁以下婴幼儿提供照护服务的小型婴幼儿照护单元。2023年发布的《家庭托育点管理办法(试行)(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)将家庭托育点定义为:利用住宅,为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、计时托等托育服务的场所,且收托人数不应超过5人。［15］

综上所述,各地区对家庭托育点内涵的界定有所不同,主要体现为服务场所、举办主体、服务对象和服务类型上各有侧重,但都强调使用住宅为3岁以下婴幼儿提供照护服务。因此,本研究将“使用住宅为3岁以下婴幼儿提供照护服务”作为界定深圳市家庭托育点的重要依据,通过问卷调查的方式了解深圳市家庭托育点的发展现状。

二、深圳市家庭托育点发展现状

2022年11月16日至2023年2月14日,由深圳市卫生健康委员会组织,各区卫生健康局具体负责,动员辖区内所有提供托育服务的机构在线填报“深圳市托育机构现状调查问卷”。调查数据显示,深圳市共有604家托育服务机构(不含托幼一体化幼儿园),其中开办在居民住宅中为3岁以下婴幼儿提供托育服务的家庭托育点共85家,下文从楼层、托育用房、收托规模、人员及备案五方面介绍这85家家庭托育点的基本情况。

(一)使用的楼层集中在3层及以下

《关于印发托育机构消防安全指南(试行)的通知》(以下简称《安全指南》)规定,托育机构不得设置在四层或四层以上、地下或半地下。［16］如图1所示,85家家庭托育点中仅有5家的楼层在4层及以上,占比为5.88%,有2家的楼层在地下,占比为2.35%,楼层位于四层或四层以上、地下的家庭托育点总占比为8.23%,即大多数家庭托育点的楼层在3层及以下,反映出当前市场上多数家庭托育点所在的楼层能够满足《安全指南》的规定。

图1 所在楼层情况

(二)多为租赁用房且托育用房面积较大

托育用房分租赁用房和自建用房两类。深圳市85家家庭托育点中,有84家使用租赁用房,占比高达98.82%。家庭托育点的托育用房面积如表1所示,77.64%的家庭托育点托育用房面积在90—299之间,说明托育用房的面积相对较大。

表1 托育用房面积

(三)计划收托和实际收托规模集中在20人及以下

深圳市的家庭托育点主要使用租赁用房,且托育用房的面积较大,因此,其计划收托和实际收托的规模相对较大。如图2所示,所有家庭托育点的计划收托规模均在10人以上,仅10.59%家庭托育点的实际收托在5人及以下;55.29%的家庭托育点计划收托规模在20人及以下,但实际收托规模在20人及以下的家庭托育点数量占85.89%。《意见稿》提出家庭托育点的收托人数不应超过5人,而当前深圳市近90%的家庭托育点不符合该标准。这反映出当前部分地区的实际托育规模不符合《意见稿》所设定的收托规模规定。

图2 收托情况

(四)多雇佣3—5人进行照护且人员资质不足

深圳市85家家庭托育点中,53家家庭托育点的工作人员总数在3—5人之间,占比达62.35%;有24家家庭托育点的人员总数为6—10人,占比为28.24%;仅1家家庭托育点的工作人员总数为2人。相较于国外最多雇佣一名人员协助家庭成员照护的典型家庭日托,深圳市家庭托育点更多体现为商业聘用性质,且聘用人员规模相对较大。

相较于较大规模的人员数量,深圳市家庭托育点持证的工作人员数量则相对不足。在85家家庭托育点中,有29家无人持有育婴师证,17家无人持有保育员证,13家无人持有教师资格证。工作人员的资质不足将会影响家庭托育点的照护质量。

(五)均完成注册登记但受制于消防验收未能备案

深圳市允许家庭托育点在居民住宅中进行注册登记,本次调查也发现85家家庭托育点均进行了注册登记。但由于缺乏住宅办托育的备案资质,所有的家庭托育点均未能备案。以现有托育机构的备案要求分析家庭托育点备案制约因素,发现深圳市家庭托育点未能备案的原因主要集中在未能取得消防安全检查合格证明,这一原因占比达到69.41%,如表2所示。

表2 85家家庭托育点未备案的原因

综上所述,深圳市的家庭托育点主要使用租赁房屋,托育用房面积较大;计划收托和实际收托规模集中在20人及以下;多雇佣3—5人进行照护且人员资质不足;均完成注册登记但受制于消防验收未能备案。在澳大利亚、加拿大、英格兰和威尔士等国家和地区中,受监管的家庭日托是在托育服务提供者的住宅中进行,且提供者通常独自工作、自负盈亏。［17］对比分析二者可知,深圳市家庭托育点的规模、场地和人员都显著区别于国外典型的家庭日托。

三、深圳市家庭托育点管理的困境

(一)类型界定存在困难

在山东省省级家庭托育试点工作中,济南市和临沂市都允许将社区房屋作为开展家庭托育的场所,将家庭托育点定性为小微型托育机构。本次调查结果显示,深圳市家庭托育点的实际规模也远超《意见稿》所设定的收托规模。这反映出当前深圳家庭托育点正处于“三不像”的矛盾状态:既有使用住宅的“形”,又有收托规模接近社区托育点的“实”,同时又类似未达到备案要求的托育机构,即现有的深圳市家庭托育点更像是家庭托育、社区托育和机构托育的混合体。因此,为了发展具有较高托育质量且符合我国国情的家庭托育点,不仅需要借鉴已有社区托育和机构托育的管理经验或国外典型的家庭日托经验,还需要结合我国家庭托育点的实际发展情况进一步完善家庭托育点的类型界定。

(二)消防安全检查难以实现

深圳市69.41%的家庭托育点因无法获得消防安全检查合格证明,尚未实现备案。对此,家庭托育点负责人表示,因为家庭托育点使用的房屋为住宅性质,如果要获得相应的消防安全检查,需要将家庭托育点所在的整栋建筑都完成“住改商”,现实操作难度较大;同时,家庭托育点所使用的住宅房屋也难以实现托育机构消防验收所要求的“独立的安全出口和疏散楼梯”。因此,现有家庭托育点面临因住房性质无法获得消防检查和难以达到既有消防标准的难题。

现有家庭托育点大多未能获得消防安全检查合格证明,且其住宅性质具有较低的防火能力和较高的安全风险,加之作为照护对象的婴幼儿基本不具备逃生能力,使得家庭托育点的安全隐患进一步增大。

(三)保育质量缺乏保障

国外家庭日托和国内家庭托儿所的发展经验表明,工作人员的专业资质是影响保育质量的重要因素。例如,国外一些家庭日托前期由不具备任何资格条件的提供者承担,导致儿童保育工作非专业化和反专业化倾向的困境,并引发了可持续性、公平性等方面的问题;以往北京市家庭托儿所后期受质量影响而加速衰落;沈阳市家庭托儿所因质量问题,面临频繁的整改和撤并。

目前,家庭托育点工作人员的专业资质普遍有待提升。一方面是因为家庭托育点尚未纳入政府的规范化管理序列。相较于规模化的托育机构,处于住宅区的家庭托育点对优质工作人员的吸引力相对不足。另一方面是因为准入标准和培训要求的缺乏。相较于托育机构完善的人员准入要求和相对系统化的人员培训,家庭托育点的工作人员缺少准入标准和培训要求。调查结果显示,深圳市85家家庭托育点中,有三分之一以上的家庭托育点无人持有育婴师证,五分之一的家庭托育点无人持有保育员证。无资质的工作人员从事婴幼儿的照护工作,不仅降低了家庭托育点的保育质量,不利于婴幼儿健康成长,还可能影响家庭托育点的可持续发展。

(四)管理缺少基层抓手

家庭托育点的收托规模相对较大,但由于使用的房屋为住宅性质,较难达到规模化托育机构的备案要求。这不仅加大了后期可能出现的安全隐患,而且增加了管理的复杂性。因此,将家庭托育点纳入管理后,需要由基层配合实施常态化监管,以此提升家庭托育点的安全保障。

卫生健康部门作为托育服务的主管部门,承担主要的托育服务机构管理工作。调查过程发现,区级卫生健康部门负责托育工作的人员数量较少,往往为1—2个,对分散且隐蔽的家庭托育点开展日常管理工作难度较大。目前,深圳市针对托育服务机构开展的跨部门联合检查和网格员巡查多为年度性的,一年一次或一年两次,不具有常态化特征。以往属于计生线条的计划生育专员队伍网点密集、人员充足且直达基层,形成了省市县乡村的架构,具备对家庭托育点实施日常监管的组织架构和人员优势,但该队伍的人员随着国家生育政策的调整以及计生部门和卫生部门的合并重组而大量转型。因此,受限于基层工作人员的数量和分配,家庭托育点的基层管理面临缺少抓手的难题,难以通过常态化的管理保障家庭托育点的良性发展。

四、家庭托育以往和当前试点管理举措及成效

(一)管理举措

1.类型界定

以往的家庭托儿所和当前的家庭托育点均体现出分类管理的理念。北京市分别将一家独办和几家联办的托儿点区分为家庭托儿户和家庭托儿所。［12］沈阳市要求,在家庭之外开展托育服务的工作人员仅需提供自己的健康证明,而在家庭开展托育服务的工作人员还需提供家庭成员的健康证明。［18］本研究在实地访谈中得知,济南市和临沂市允许将社区房屋作为家庭托育点使用场所,实际将社区托育点归入了家庭托育点的范畴。在《意见稿》明确家庭托育点的收托规模在5人以下后,厦门市、深圳市均允许住宅作为社区托育点使用的房屋,并设定了相对较大的收托规模,实现了将较大规模的家庭托育点定性为社区托育点的转变。2023年发布的《厦门市社区托育点管理暂行办法(征求意见稿)》指出,社区托育点宜设置在民用建筑物首层,收托婴幼儿数不应超过25人。［19］同年发布的《深圳市社区托育服务试点工作方案(征求意见稿)》也指出,利用住宅设置的社区托育点应位于建筑首层,社区托育点幼儿人数不应超过20人。

国外除了典型的家庭日托,还存在小型家庭托育点和大型家庭托育点之分。例如,美国佛罗里达州小型家庭式托育最多可以收托4个出生至12个月的儿童或6个在12个月以上且5岁以下的儿童,大型家庭式托育最多可以收托8个24个月以下的儿童。［20］丹麦的大型居家托育允许由3至4名保姆在家庭空间中照顾8至10个孩子。［21］德国团体居家托育可由2—3名保姆在同一空间合作照顾最多9个孩子。［22］

2.家庭托育点的安全保障

以往的家庭托儿所和当前的家庭托育点对安全保障各有侧重,既有软性道德约束又有刚性规则要求。1983年发布的《北京市妇女联合会关于兴办家庭托儿所的几项管理办法》偏向“周围没有影响儿童健康、安全的因素”的软性约束。［23］1998年发布的《沈阳市家庭托儿所管理细则》则具体到“房舍坚固、屋内铺设地板、楼层在三层及以下、周围环境无传染源”,增加了限制楼层的刚性要求。［14］

目前,山东家庭托育点试点地市的消防要求不一且存在较大出入。通过访谈已完成备案的家庭托育点负责人发现,烟台市芝罘区的消防要求因面积大小而不同,要求有独立的安全出口和疏散楼梯;临沂市兰山区则认可电梯和楼梯作为双出口,要求提交家庭托育点所在整栋建筑的消防证明,无该证明时则需第三方评估机构以商用要求评估整栋楼并出具消防验收报告。

3.师资管理

家庭托育点的师资管理主要表现为师资准入和素质提升两个方面。师资准入方面侧重健康状况、年龄、受教育程度和技能证书。以往北京市为了鼓励退休保教人员发挥余热,放宽了对保教人员的年龄要求,仅要求保教人员身体健康、无传染病且体检合格,偏向于软性约束。［23］沈阳市则明确要求保教人员的年龄不超过60周岁且身体健康,同时需要具有高中以上的学历,受过幼儿保育职业培训,持“沈阳市家托岗位培训合格证”等,偏向于硬性约束。［14］

访谈得知,目前,济南市要求举办人在65岁及以下,具有婴幼儿发展引导员、保育师或育婴员从业资格证明,并至少配置一名专(兼)职保健员;临沂市要求至少配置一名保育照护专业工作人员,且保育人员应当具有婴幼儿照护经验或相关专业背景,受过婴幼儿保育相关培训和心理健康知识培训。两地均强调人员持有健康证明,无虐童等违法犯罪行为,均偏向于硬性约束。

素质提升方面则侧重岗前、岗后的培训和资格认证。访谈得知,济南市重视协会提供的专业培训和等级认证,通过组织无相关从业资质的人员参加培训,为培训合格的人员颁发相应的从业资格证明,其中协会负责人员的岗前培训和日常培训,将培训考核合格与在岗挂钩,并建立从业人员等级认证制度;临沂市更多依靠协会行业自律和家庭托育点内部培训,其中,协会定期组织从业人员学习业务技能,家庭托育点建立岗前培训和定期培训制度。

4.基层管理

北京市依托具有市县乡村伞状架构的妇联及组建的区街两级家托管理机构巡回指导,落实了基层管理。［12］沈阳市在前期依靠街道和社区对家庭托育点进行日常检查,后期则主要依靠街道(乡镇)办幼儿园或指定幼儿园对家庭托儿所进行具体管理,也实现了基层管理。［14］访谈得知,当前济南市主要由托育服务行业协会协助家庭托育点开展备案管理工作,再由备案托育机构承担具体管理,经筛选和培训后的备案托育机构,由卫健部门评审认定后成为家庭托育点管理中心,承担对家庭托育点的全面监督服务和规范运营指导,形成“1+N”中心带点的家庭托育服务管理机制;临沂市则实施举办者自查、行业协会监督及相关部门巡查的综合监管,同时还有鼓励街道、社区和居委会给予支持和帮助,家庭托育点成立家长委员会等。

(二)管理成效

在相应的管理措施实施后,北京市和沈阳市的家庭托儿所迅速发展,山东试点地市也完成了一定数量的家庭托育点备案。1983年6月北京市妇联印发《大力发展家庭托儿所的通知》后,北京市的家庭托儿所由1983年5月的300多个增长至9900个,家庭托儿所收托儿童则由2200名增长至16000名。［12,24］沈阳市于1992年发布《沈阳市个体托儿所、幼儿园(班)管理细则(试行)》,1996年,全市已有883个家庭托儿所［25］,实现了家庭托儿所的较快发展。山东试点地市的家庭托育点备案工作也稳步推进。例如,访谈得知,2022年烟台市芝罘区共有两家家庭托育点完成备案。

在以往规范管理下,家庭托儿所获得较快发展,有助于以较低成本缓解幼儿入托难的问题,并增加了就业岗位。截至1984年,北京市家庭托儿所收托婴幼儿数占全市城镇地区3岁以下儿童总数的30%以上,超过市立园所,带动儿童入托率提高8%;到1991年发展顶峰时,收托数量占全市7.3%,切实缓解了入托难的问题。［26-27］在就业方面,通过鼓励离退休职工、待业青年、退休保教人员等举办家庭托育点,有效增加了就业岗位,缓解了失业问题。当前,山东试点地市家庭托育点的备案数量较少,但收托率相对较高。例如,访谈得知,烟台市芝罘区两家备案托育点的实际收托规模占计划收托规模的78.37%,这在一定程度上反映出规范化后的家庭托育点契合了市场需求,进一步推动家庭托育点备案管理工作实施后,将切实缓解入托难和就业难的问题。

五、对深圳市管理家庭托育点的启示

以往北京市、沈阳市以及当前山东试点地市通过采取合理的管理举措,实现了家庭托育点的较快发展,缓解了入托难和就业难的问题,这意味着符合市场实际的管理举措有助于促进家庭托育的繁荣发展。

(一)合理界定家庭托育点,发挥启动迅速优势

目前,济南市和临沂市均将社区托育点划入家庭托育,但家庭托育点自带的住宅性质,使其不能也不宜涵盖社区托育点。厦门市和深圳市的社区托育征求意见稿提出将收托规模较大的家庭托育点纳入社区托育点,给予收托规模超过《意见稿》所规定的5人限制的家庭托育点合规路径,易导致家庭托育和社区托育界限不明。加之社区用房和居住用房不同的性质使得其办托风险也有所不同,合并考量可能导致管理办法出现顾此失彼的问题。

因此,回归家庭托育点本身,结合国外家庭式托育发展新趋势和我国出生人口规模以及入托需求相对较大的实际情况,可以将家庭托育点分为小型和大型两类,实施分类管理。小型家庭托育点主要是举办在家庭中、小规模、互助性质的“邻托”,兼具居住功能和托育功能,其收托规模应按照《意见稿》设定为5人及以下。大型家庭托育点则发展纯托育模式,禁止将托育点用作居住用房,且收托规模以5—20人为限。通过此类控制营收规模的形式,避免市场上难以达到备案要求的托育机构大规模转向家庭托育点,从而引发市场混乱。还可以根据托育场所的性质来界定家庭托育点、社区托育点和托育机构,引导三者分层分类发展,并坚持托育机构为主体,家庭托育点、社区托育点为补充的发展导向。

(二)形成家庭托育点消防安全指引,保障安全性

当前家庭托育点消防较难达到托育机构的消防要求。例如,烟台市芝罘区家庭托育点相对较小的使用面积以及固有的住宅布局,较难满足具有独立安全出口和疏散楼梯等消防要求。目前,家庭托育点所在场地是以住宅性质进行验收合格的。例如,临沂市以住宅的验收合格证明作为家庭托育点的消防要求,但这一举措还有待完善。尽管电梯和楼梯作为双通道一定程度上可以满足消防逃生要求,但婴幼儿的应急逃生能力十分有限。因此,建议以住宅楼的消防验收合格证明为基础,进一步考察在住宅开展托育工作可能面临的各种风险,并参考、借鉴试点地区灭火器等消防设施和一键报警装置等配置,形成适用于家庭托育点的消防安全指引,切实保障“社会最柔软群体”的安全。

(三)合理设定师资准入要求,逐渐提升师资质量

保障保育质量是家庭托育点长远发展的根本,其中,从业人员资质是重要的因素。在当前家庭托育点对优质保教人员吸引力不足、保教人员相对缺乏以及国家人口老龄化日益严重的情况下,可借鉴北京市和临沂市的经验,放宽对保教人员的年龄限制,调动退休保教人员的积极性,由其作为保育助理,协助专业保育员开展保育工作,从而缓解人员紧张问题。此外,在人员准入方面,参考国外家庭日托及我国北京市、沈阳市家庭托儿所的发展经验,家庭托育点从业人员资质条件应至少设定一名人员持有育婴师证、保育员证或教师资格证,守住家庭托育点保育质量底线。在师资质量提升方面,可以借鉴济南市家庭托育点的管理经验,即培训有意向从事家庭托育行业而缺乏相应资质的人员,并给通过培训考核的人员颁发相应资格证书,提升家庭托育点从业者的专业技能。对于目前在职而不具备相应资格的人员,可参考沈阳市经验,要求其在一定期限内参加培训获得相应资格证。

(四)发挥基层综合治理健全质量监督机制

回顾北京、沈阳和济南的家庭托育点管理经验可以发现,其管理的触角都延伸到了基层,均与基层开展合作监督来进行对家庭托育点的常态化管理。因此,可以将家庭托育点纳入基层综合治理,依靠街道、社区等接近群众并了解楼宇情况的队伍监督家庭托育点的发展,包括对家庭托育点进行消防、卫生政策宣传以及开展定期检查等。［28］此外,在推进托育机构的规范化发展过程中,可借鉴沈阳市和济南市的家庭托育点管理经验,发挥备案托育机构和示范性托育机构的引领和带动作用,并通过发展“1+N”模式,进行资源和场地共享等。家庭托育点的发展具有一定的灵活性,可以通过与托育机构的良性互动,实现对托育机构的有益补充;还可以充分发挥行业协会的作用,包括协助家庭托育点备案管理和日常监督等,引导和监督家庭托育点行业规范发展。

社会发展推动了家庭托育点的需求增加,但科学管理的缺失不利于家庭托育点的良性发展。调查深圳市家庭托育点现状,分析管理困境,借鉴国内外管理经验,可为规范家庭托育点提供参考。综合前述经验和目前家庭托育点的发展现状,可以采取以下对策来推进深圳市家庭托育点的良性发展:区分小型和大型家庭托育点,形成消防安全指引保障安全性,合理设定师资准入要求提升师资质量,发挥基层综合治理健全质量监督机制。