公众参与环境保护机制研究*

时间：2024-07-06

吴喜双

(闽江学院法律系福建福州 350121)

公众参与环境保护机制研究*

吴喜双

(闽江学院法律系福建福州 350121)

健全的机制是推进公众依法有序参与环境管理决策的重要保障。目前我国公众参与环境治理仍存在法律保障不健全、缺乏有效路径以及环境问责和救济制度不健全等问题，这极大地影响了公众参与的有效性和公正性。因此，应建立健全环境信息公开、政府回应、环境诉讼、责任追究等机制，进一步激发公众依法有序参与环境管理决策热情，从而为建设生态文明提供制度保障。

公众参与环境保护机制

21世纪困扰人们的不仅仅是经济问题，还有环境安全问题。据环境保护部2010年发布的《关于2010年度全国城市环境综合整治定量考核结果的通报》显示，全国公众对城市环境保护满意率为62.9%。[1]其中，城市空气污染和噪声污染是公众最为关心、关注的环境问题。随着公众民主意识的觉醒，越来越多的公众逐渐投入到生态环境保护和改善活动中。但是，如今我国公众参与生态环境保护的机制并不完善。因此，鉴于公众参与对我国环境保护的重要性，健全完善公众参与机制意义重大，这也成为推动我国环境保护和治理的重要内容。

一、环境保护建设需要健全的公众参与机制

党的十八大报告把生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局，进一步强调了生态文明的地位和作用，显示了我们党加强生态文明建设的意志和决心[2]。生态文明建设离不开政府的主导作用，更离不开公众的参与。公众参与环境保护是指基于共同的环境利益和问题等而自然联结起来的个人、群体或组织积极参与环境决策与管理，对政府环境行为进行评价和监督的活动。积极有序的公众参与对于确保政府环境决策的科学性和政府环保职能的依法履行，保护生态环境，切实维护公共环境利益具有重要意义。在环境保护中，政府要充分发挥自己的行政职能，在重视环境治理的同时，建立公众参与机制。任何有效的公众参与都需要有相应的机制与制度保障。通过确立公众参与机制，政府、企业以及公众三者相互协作，发挥环境治理的协调互补作用，让环境治理具有可持续性和全民性。环境保护公众参与机制是指保障公众有效参与环境决策与管理以及对政府环境行为进行评价和监督的制度体系总称。国务院《关于环境保护若干问题的决定》中提到，“积极建立公众参与机制，让公众通过社会团体的办法参与的环境保护当中来，这样做使得环境保护效果更加明显，同时公众有义务揭露和举报制造污染的各种违法行为”[3]。环境保护公众参与机制包括这样的一套体系：环境信息公开机制、环境信息反馈机制、环境问责机制、环境救济机制等。环境保护公众参与机制一方面使公众以正确、合法、有序、有效的方式参与环境保护，使公众参与规范化、法治化。以法定的方式、步骤和时限具体规定公众参与环境决策和管理，可以从过程上保障公民实现民主权利。

二、我国公众参与环境保护机制的总体评析

环境保护一项全局性、综合性、战略性很强的工作，它正由单纯的政府行为转向政府与公民的民主互动。近年来，公众参与环境保护运动不断深入，公众参与的热情和呼声持续高涨；公众参与的实际程度也取得了较大进展。人们日渐重视并认同公众环境参与的作用，我国通过相关立法对这一权利予以确认和保障。然而当前我国公众参与环境保护机制还存在着公众环境参与的法律保障机制不健全，热心参保的公众难以有效参与环境管理等问题。具体表现在以下几个方面：

(一)环境信息知情权保障不够

公众知情权指公众有权获得自身所处的地方环境状况、本国乃至世界的环境数据、环境状况等信息的权利。知情是参与的前提，只有掌握了环境数据信息，公众才能通过数据科学地判断分析环境是否收到污染，污染的程度深浅，以及是否通过向责任人要求赔偿来保护自己的环境权益。公众获取环境信息可以帮助公众及时全面了解环境信息，有利于监督政府的环境行政行为，减少政府环境决策失误。世界上许多国家和国际组织为了保障和实现公众的环境知情权建立了环境行政公开制度，并使环境知情权成为由法定程序保障的一项权利。然而，目前我国信息公开制度存在三方面缺陷：其一是信息的内容。我国环境信息大多数时候是一些检测数据，有一定的复杂性和专业性，不具备专业知识的普通民众即使获取该信息也没办法理解它，这种环境信息的难懂性降低了公众参与环境权的积极性[4]。因此将环境信息转换成公众通俗易懂的知识变得尤为重要。其次，我国公众主要也只能通过电视、广播、报纸、网络等媒体获得环境信息，这些信息主要包括环境动态和立法动态等宏观信息，而公众最关心的具体环境状况对生活身体的影响，这方面信息量又明显不足[5]。其三，我国环境信息的发布相对滞后。由于技术缺陷或者制度问题，很多环境信息滞后性较强，污染已经发生许久，才去公布，使公众对环保部门公布的信息产生厌倦情绪，公众认为自己的知情权没有得到充分体现，因此及时、同步地公布环境信息数据显得很重要。其四，信息未能充分公开。在环境信息公开方面，近年来我国颁布了《政府信息公开条例》《环境信息公开办法》等法律法规，但仍然不够完善和细化。《办法》也仅是对政府环境信息作出强制公开要求，对于企业环境信息，以自愿公开为主。只有超标排污或严重违法的企业才有强制公开的义务，且要求公开的信息范围也较窄，不能满足公众的知情需求。尤其是那些实力雄厚、规模巨大的企业，其活动对环境影响巨大，没有充分的知情权保障，公众很难起到监督作用[6]。法律没有对政府和环保部门不公开环境信息的行为进行约束与规范，因而，环保部门的做法公众难以了解到全面的环境信息，并且还没办法通过相关法规去改变这种现状。

(二)政府回应不足

环境管理决策中的政府回应指公众有权对政府的环境保护决策提出利益诉求，政府也有必要回复这些诉求。有效的公众参与必须是公众意见被认真考虑的参与。虽然公众意见并非也不可能全部得到采纳，但必须给予充分的重视和考虑，并向公众告知结果，即使是拒绝，也应当给出令人信服的理由[7]。如果公众意见不能被认真考虑并给予回应，那么所谓的“参与”就失去了意义。近年来，虽然我国各级地方政府回应不足，但政府正努力在加强回应能力方面做不断的尝试，以此加强回应制度的完善。部分地方政府还没有意识到公众参与环境决策的重要性，对一些积极参与环保事业的民众视而不见。这挫伤了民众参与环保的积极性。有些地方政府不重视民意，不愿意积极和民众进行有效沟通，不重视公众的意见，对于是否采纳公众意见也不明确表态，即使表态不采纳民众的意见，也未能给出令人信服的理由等。这使得民众参与政府环保决策的影响力非常小。而在目前的公众参与相关立法中，多数都没有对公众意见的反馈作出明确规定。一些听证会或座谈会在召开的时候轰轰烈烈，开过之后悄无声息，公众提出的问题和意见不仅没有被采纳，而且压根没有回音。公众参与代表的意见对决策过程的影响缺乏刚性制约，结果不透明。在各种形式的会议或调研结束，收集公众意见后，往往不见反馈，导致群众认为公众参与完全无效，公众参与仅仅是一种形式，让群众丧失了参与的热情。政府回应要求公众参与的根本目的，在于实现公众的意见、建议、利益诉求对行政决策的实质影响，使行政决策能够真正反映公众的愿望和要求。对于公众的意见、建议和利益诉求，政府仅仅只是 “听” ，却 “听而不取”，公众参与就失去了应有的意义和价值。

(三)缺乏环境问责机制

明确的责任规定是制度有效性的根本保障。但目前我国的公众参与环境保护制度多数并没有规定相应的责任，从而影响到参与的效果。我国法律指出，公众参与的形式是听证会、论证会、座谈会等。以听证为例，是否依法举行了听证、听证程序是否科学、听证过程是否公平、听证结果处理是否恰当，多数情形都没有明确的责任规定，主导听证的行政主体实际上不受约束，从而得以按照自己的意愿左右听证。“听而不证”在行政决策中早已不是个别现象，价格听证甚至已经陷入“不听等涨，一听找涨”的恶性循环，听证会这一用意良善的制度正在逐渐异化，越来越成为安民告示般的劝慰[8]。而在决策中扮演重要角色的专家，见风使舵，替决策者说话，甚至怀揣领导意见制造一句有时出现一些背离客观、不负责任的言行，如呼吸税，自行车的污染大于汽车的污染，从根本上说也是缺乏问责规定的结果[9]。第二，缺乏政府环境保护的责任追究机制。我国的环境保护法规定，各级地方政府应该为本管辖区域的的环境质量负责，但没有规定环境遭到破坏后，相应环保部门管理人员应该承担什么样的责任，也就是缺乏追责机制。哪怕政府在行使环境管理权的过程中，疏忽大意犯了错误造成污染，也没办法追究相关人员的责任，这也是不少地方政府无法实实在在履行好环境保护责任的根本原因。

(四)缺乏环境救济制度设计

环境救济制度是指对破坏环境的肇事者，公众可以向法院提起诉讼，除了要求责任人停止继续破坏外，还应该由污染环境责任人赔偿民众的损失，并通过行政、民事或者刑事制裁的办法让责任人受到应有的惩罚，为自己的过失付出高昂代价。公益诉讼制度的引入对环境保护意义十分重大。公益诉讼帮助社会惩罚污染者，监督执法者，使污染者面临对污染行为负担损害赔偿的风险。我国《环境保护法》规定每个公民都有权对破坏环境的个人或单位发起诉讼，这虽然明确了公民的控告权和检举权，但这只是一个宣示性条款，不足以启动公益诉讼，在实际层面难以发挥作用。其一，我国立法上没有明确公益诉讼制度，法律上缺乏对环境公益诉讼起诉资格、受案范围、审判管辖、举证责任等方面进行规定。我国诉讼法规定，凡是提起诉讼的，必须是与本人有直接利害关系的或本人利益受到侵害的。即都强调原告与诉由的直接利益性，这实际上是不认可公益诉讼的。公益诉讼以公共利益的促进作为诉讼的要件，而公共利益受损不能由公民代表公共利益起诉。在环境法领域，受害者只能就个人的财产利益和人身受污染提起环境民事诉讼，而不能对没有直接侵害其行政行为行为、利益的排污提起诉讼。由于我国法律没有对环境公益诉讼起诉资格、受案范围、审判管辖、举证责任等方面进行规定，我们也不能仅依据《环境保护法》第6条而提起环境公益诉讼。这样的规定使得有能力并有环保意愿的环保团体或其他不受环境损害的公民不能对环境违法、环境侵权甚至只是纯粹环境上损害的行为起诉，不利于环境保护事业的开展，更不利于环境法治的实现[10]。另外，《环境保护法》只规定了公民检举和控告的权利。但没有明确规定公民应该向谁检举和控告，是环境保护部门，还是公、检、法等司法机关，控告是不是包含诉讼呢？这些都没有明确规定，使公众参与环境保护作用的发挥受到制约。

三、我国环境保护中公众参与机制的完善

(一)切实保障公众的环境知情权，保障公众参与有效程度

为了确保公众参与环境保护的可行性，应当建立一个信息获取平台，公民可以通过法定程序获取自己所需的环保信息，而政府及其企业等相关方，也有义务及时向公众开放准确详实的环保信息。因而环境信息公开的制度建立已经迫在眉睫，在立法中可以明确规定相关责任人，尤其是政府与企业，有必要在环境事件的发生前或者发生时主动披露相关信息。对于信息需求方公众而言，与此同时应规定公众应该享有合法的要求相关部门单位公布有关环保信息的权利。

要建立政府以及企业的环境信息公开规则要做到以下几点。首先，确保环境信息及时准确的公开。其次，要明确公开环境信息的时间、地点以及公开条件和内容。第三，对违法规定拒绝公开环境信息进行问责，要严加处罚违法行为，从法律层面避免政府不作为或者企业找借口不公开信息的事实，任何企业和政府无权拒绝公众请求公开环保信息。第四，公布的环境信息要大众化以避免晦涩难懂。鉴于环境影响评价的技术指标极具复杂性，如果不加处理直接公布，公众显然难以看懂，所以部分国家明确要求相关责任人要发布简单明了通俗易懂的信息给公众，也可以开设新闻发布会、听证会、现场解答公众疑问[11]。完善环境信息公开制度，保障公众能够快速地获取有关环境信息。建立信息反馈制度，对于来自社会的意见公开反馈并说明采用与否，保障公众参与立法的实效。建立监督责任制度，对没有做到信息公开，违反程序的政府机构追究责任[12]。总之，要通过一套规范完善的制度，切实保障公众有效参与。

(二)健全政府回应机制，增进政府与公众的良性互动

公众参与的根本目的，在于实现公众意见、建议、利益诉求对环境决策的实质影响，使环境决策能够真正反映公众的愿望和要求。完善政府回应机制，政府与公众之间应该加强沟通，实现良性互动，保证公众参与政府环保决策的积极性与有效性。首先，完善政府与公众之间的沟通机制。政府只有放低姿态平等地和公众进行有效的沟通，才算是真正意义的政府回应。缺乏政府与公众的有效沟通，公众的意见表达也就变的毫无意义。政府回应应该上升到法律制度层面，应该明确规定出政府回应公众的形式，比如通过新闻发布会、听证会、研讨会等活动回应公众，主动向公众披露有关信息。在与公众进行对话的过程中，政府工作人员应该虚心听取公众的提问及其意见，尽量尊重与包容不同的声音，与公众进行平等的沟通磋商；以获取公众心声，做出让公众满意的决策。其次，要健全公众参与意见反馈机制。主要内容有：公众有参与环保的责任，政府也有披露环保信息，接收公众意见与建议的义务，这应该纳入法律层面的一种做法，政府工作人员除了耐心认真听取民众的意见与提议外，还应该通过专人对公众提供的这些信息进行收集、归纳、总结，最终那些合理的建议将采纳并用于环境政策的制定之后，通过网络、广播或者新闻发布会、讨论会等形式向公众发布，如果有些意见未采纳，政府也理应对公众作出解释。第三，政府还可有更加亲民的做法，可以通过个人回复的方式向持不同意见的民众进行耐心解释；同时建立政府工作人员工作态度评价体系，民众可以通过评价的办法对政府的做法进行肯定或者否定。

(三)完善公众参与责任追究机制

为提高公众参与环境保护建设的有效性，避免公众参与流于形式，必须在法律规定中，对环境决策前举行座谈会、论证会和听证会进行规定，对违反法定步骤的行为明确其责任承担方式。论证会的关键是专家选拔和责任确定问题。为此必须建立完善的专家选拔机制，建立专家库，应该结合事项涉及或可能涉及的领域广泛邀请专家，对专家的主张兼容并收。建立论证专家责任制度。即专家在论证过程中的意见陈述要进行姓名签署并可以进行公布，接受社会各界的评价，对专家不负责任并且产生严重后果的恶意言行进行适度惩戒[13]。

(四)建立环境公益诉讼制度

要想在环境保护公众参与方面有所作为，公益诉讼制度的确立在我国是大势所趋。因此，可以借鉴西方国家的环境公益诉讼制度，根据我国国情建立环境公益诉讼制度。

1.修改相关法律，增加公益诉讼条款

在行政诉讼法和民事诉讼法或环境保护法中纳入公益诉讼条款，规范环境公益诉讼的基本程序[14]。扩大原告主体资格，明确公众、政府机关、环保NGO的诉讼权利。如规定：“当公众预期到可能存在的环境污染，或者已经发现有污染时，可以对造成污染的当事人提起诉讼。”放宽原告资格标准，只要民众确定发现破坏环境的违法行为发生，任何人都可以成为原告，哪怕是和当事者没有任何直接利害关系，也可以向法院发起诉讼。对受害人不确定，环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多而确实缺乏应有诉讼能力等情况，鼓励依法成立的环保NGO提起公益诉讼。

2.建立诉讼奖励机制

鼓励公众参与环境公益诉讼，减免原告的诉讼费用，对于原告对环保公益有贡献的情况，被告应当承担原告胜诉或者不完全胜诉的律师费。对于环境民事公益诉讼案，原告不为一己私利，大公无私，耗费财力物力为公众的公益事业而去发起诉讼，政府有必要为原告承担部分或者全部诉讼费用，以此鼓励更多人参与到环境公益中来[15]。

四、结语

人民群众是我们党的力量之源、胜利之本。现阶段，我国正面临着由环境污染和自然环境破坏所带来的日益严重的环境问题，人类的生存和发展面临前所未有的挑战和考验。为有效应对挑战，保护环境，战胜生态危机，实现人与自然和谐发展，必须在环境保护领域建立健全公众参与机制。环境保护公众参与机制包括公众参与决策、政府回应以及信息公开、环境诉讼等机制，虽然目前这一机制体系建设仍然存在一些不足，但随着我国法制的完善，这一机制体系将逐步得以健全，为公众依法有序参与环境管理决策、维护公众生态权益、建设生态文明提供坚实的制度保障。

[1]中华人民共和国环境保护部.关于2010年度全国城市环境综合整治定量考核结果的通报[Z].北京：中华人民共和国环境环境保护厅， 2011.

[2]钟春平.践行生态文明理念推进国际低碳城建设[J].中国党政干部论坛， 2013(2)：104.

[3]中华人民共和国国务院.关于环境保护若干问题的决定[Z].北京：中华人民共和国国务院， 1996.

[4][5] 徐伟.公众参与制度在环境影响评价中的影响[J].生态经济， 2013(1):147.

[6][10] [12] [14] [15] 崔浩.环境保护公众参与研究[M].北京：光明日报出版社， 2013.106.

[7]邓桂兰，周云华.健全公众参与社会管理决策机制的思考[J].湖南社会科学， 2012(1)：105.

[8][9] [13] 王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社, 2009.150.

[11]李丽华.环境决策中公众参与的缺失与加强[J].理论与改革， 2013(2)：130.

(责任编辑程岸远)

本文为2013年福建省教育厅项目“生态文明视域下的公众参与研究”(编号JB13166S)的阶段性研究成果。

2014-01-06

吴喜双(1981-)，女，管理学硕士，闽江学院法律系政治学与行政学讲师，研究方向为政治参与、生态行政。