江西省水能资源管理立法的必要性和可行性分析

时间：2024-07-06

钟金

(华东交通大学人文学院江西南昌 330013)

钟金

(华东交通大学人文学院江西南昌 330013)

江西省水能资源丰富，但由于目前水能资源管理法律法规的缺位，导致水能资源开发利用存在诸多问题，严重影响水能资源的可持续性发展，因此迫切需要制定相关的地方性法规，规范江西省水能资源的开发利用。文章从必要性与可行性出发进行分析和探讨，提出了立法应注意解决的相关问题。

水能资源立法必要性可行性分析

一、江西省水能资源基本情况及开发利用现状

江西省水能资源较为丰富，理论蕴藏量685万千瓦，技术可开发量633万千瓦，其中农村水电技术可开发量423万千瓦。近年来，在省委、省政府的正确领导下，在有关部门的大力支持下，我省农村水电得到了快速发展，成为全国农电大省。至2012年底，全省共建成农村水电站(单站装机容量5万千瓦及以下)3743处，装机容量达291万千瓦，占农村水电技术可开发量的68.8%，占全省发电总装机的15%；年发电量94亿千瓦时，占全省年发电量的12.4%。

江西省水能资源开发主要有以下几方面特点：一是电源点多而广,全省各县(市、区)几乎都有分布。二是功能较为齐全但规模普遍较小且作用很大，大多数电站除发电外，还承担着供水、养殖、旅游、防洪、灌溉等多种功能和任务，在很多地方农村小水电已发展成为支撑县域经济的骨干产业。三是最近几年来农村水电开发建设热潮正在江西省兴起。四是缺乏有效监管，农村小水电隐患多,且无序开发，破坏生态环境,缺乏公平竞争环境，小水电举步维艰。

二、江西省水能资源管理存在问题分析

(一)管理缺位，监管难度和复杂性加大

我省在水能资源管理和小水电站运行监管方面，既没有制定地方行政法规，也没有确立监管主体。2009年的省级机构改革，明确了省水利厅“小水电行业监管”的职责，但目前我省市、县两级小水电监管职能仍未理顺，有的监管职能虽然理顺了，但没有设置和配备专门的小水电管理机构、编制、人员和经费，且目前开发水能资源的小水电站大多为私营企业，相比以往国有或集体为主的情况，监管难度更大。社会对小水电提出了更高的要求，既要安全，又要效益，还要生态，监管的复杂性加大。而我省老旧电站多，小电站多，设备老化严重，安全隐患增多。部分电站管理不规范、安全意识差、人员素质低。小水电监管难度大。最近两年我省连续发生三起小水电安全事故，虽然主要责任在业主，但与监管不到位有着直接关系。

(二)缺乏有力的监管手段

水行政主管部门担负着水能资源的管理和监督职能，但缺乏强有力的监管手段，往往感觉有心无力。2009年水利部、国家工商总局、安监总局、电监委印发了《关于加强小水电站安全监管工作的通知》(水电〔2009〕585号)；2010年，省政府办公厅以赣府厅字〔2010〕151号文转发了省水利厅《关于进一步加强小水电站监管工作的意见》，但如何依法规范小水电建设市场，如何行使有效的监督管理措施，仍然缺乏法律制度层面上的保障，难以实现安全有效的监督管理目标。

(三)法律法规不健全

目前关于水能资源监管的法律法规尚不健全，全国和全省范围内还没有一部关于水能资源开发利用管理的法律法规，对于农村水能资源的管理和监督往往无法可依，单纯依靠通知文件以及行业规章的约束则难以实现有效的监管。

三、江西省水能资源管理立法的必要性分析

(一)是实现资源管理的长远战略需要

2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求合理开发水能资源，在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用，统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，科学制定规划，积极发展水电，加强水能资源管理，规范开发许可，强化水电安全监管。

2011年省委、省政府10号文件《关于加快我省水利改革发展的实施意见》明确要求，要高效开发利用水能资源，统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，加快水能资源开发利用，加强水能资源管理，规范开发许可，强化安全监管。在提到推进依法治水时，明确提出“尽快出台《江西省水能资源开发利用管理办法》等地方水法规规章”。

(二)是规范和加强水能资源管理现状的现实需要

江西省水能资源开发存在与当地经济发展和农民利益脱节现象，导致水事纠纷增多，不仅使水电建设受阻，还影响社会稳定。一些水电建设项目在规划、建设和运行时未考虑生态用水和下泄生态流量，河流生态系统受到破坏。一些地方违反规划，以及未经报建和审批私自开工建设电站的情况还有发生，制止、处罚这些行为缺乏法律依据。

(三)是保障防洪等公共安全的需要

有些水能开发利用项目，只追求发电效益而忽视安全生产及防洪等其他效益，使水能资源不能发挥应有的效益，甚至影响公共安全。如2009年3月5日吉安县功阁水电站因超蓄发电，发生闸门漫顶重大险情。同年4月16日，上饶县大碑水电站因山洪爆发，造成5名施工人员在引水发电隧洞中清淤时死亡。今年，会昌县禾坑口水电站在6月8日排架施工事故中4人死亡、3人受伤，遂川县高倚四级水电站在8月13日隧洞施工事故中4人死亡、1人受伤。

(四)是实现水能资源可持续利用践行科学发展观的需要

目前国家还没有专门的水能资源开发利用方面的法律，水能资源开发管理无法可依。因此，依法规范水能资源开发利用的任务十分艰巨，迫切需要出台符合我省实际的水能资源法律规章，推进水能资源开发利用与管理的科学、规范、安全、高效，促进我省水能资源可持续发展，践行科学发展观。

四、江西省水能资源管理立法的可行性分析

(一)水能资源的行业管理职能明确

省政府办公厅《关于印发江西省水利厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(赣府厅发〔2009〕71号)明确省水利厅“指导农村水能资源开发工作，负责农村小水电的管理和监督”。

省编办《关于印发江西省农村水电电气化发展局主要责任内设机构和人员编制规定的通知》(赣编办发〔2008〕45号)明确规定江西省农村水电电气化发展局“负责全省农村水电行业管理，指导农村水电体制改革，研究拟定相关政策、法规并监督实施；负责拟定全省农村水电及电气化发展战略、中长期发展规划并组织实施；负责全省水能资源开发利用管理工作，组织实施水电农村电气化、小水电代燃料生态保护工程；负责或参与大中型水能资源开发利用项目的核准、审批和地方农村水电项目审查、审批和验收工作；负责农村水电建设市场监督管理；指导农村水电站安全管理和技术进步、技术培训工作；负责全省农村水电对外交流合作、统计和信息化工作”。

(二)国家层面归口部门职能明确

国家水利部是我国农村水电建设及行业归口管理的政府部门，专门设立了农村水电及电气化发展局负责全国农村水电资源的规划、建设和管理等行业领导工作，自上而下的农村水电管理机构十分健全。

水利部农村水电及电气化发展局作为水利部机关司局，主要负责各项具体指导工作，如指导农村水能资源开发规划编制及监督实施；承担中央补助的农村水能资源开发项目审核工作，参与指导水电项目合规性和工程建设方案审查；组织开展水能资源调查工作指导农村水能资源开发工程质量和安全工作；指导农村水能资源开发工作，拟订农村水能资源开发的政策、法规、发展战略、技术标准和规程规范并组织实施；指导水电农村电气化工作、小水电代燃料工作等[1]。

(三)有兄弟省市可供借鉴的成功经验

目前，我国已有多个省份出台专门的水能资源与小水电管理地方性法规、规章，如《湖南省水能资源开发利用管理条例》《吉林省水能资源开发利用条例》《辽宁省水能资源开发利用管理条例》《贵州省水能资源使用权有偿出让办法》《广东省小水电管理办法》《河北省水能资源开发利用管理规定》等，这些都为我省《管理办法》的起草和出台提供了有益的经验和借鉴。广西人大常委会于2013年7月19日通过《广西壮族自治区水能资源开发利用管理条例》，对江西省建立相应条例也有借鉴意义。

五、构建江西省水能资源管理立法应解决的相关问题

(一)明确各相关主体的政府职能和法律责任

立法应明确规定水电管理机构依法管理水能资源的政府职责，避免“多龙治水”、“多家管电”，相互交叉矛盾的产生，同时强化各级水电管理机构的职能。

明确各有关部门的监管职责，设置责权统一的行政管理机构，在新一轮的市、县政府机构改革中，各级政府应理顺水电监管体制，落实编制、人员和经费；建立对水电基本建设程序及审批许可制度，使水电步入法制管理的正常轨道；严格农村水电项目初步设计、工程质量、下闸蓄水、竣工验收等关键环节的监管，制定农村水电站安全管理年检的办法、完备的检测方法和检测程序，开展农村水电站安全管理年检工作，通过年检制度，确保我省农村水电站安全运行[2]。

立法应明确规定江西省各级水电管理机构为行政执法主体，更进一步在法律上明确各级水电主管部门的行政执法权、行政处罚权和行政监督管理权，从根本上解决水能管理权责不清的问题。

(二)明确规定水能资源开发利用权实行有偿出让制度

开发利用水能资源，应当依法取得水能资源开发利用权。水能资源开发利用权应该实行有偿出让制度。各项新建水能资源开发项目的利用权，都应当通过拍卖或招标等方式出让，以投标或竞买等方式取得。已经开发利用水能资源的单位和个人，也应当缴纳水能资源开发利用权有偿出让金。且对已建成运行并需要扩大装机容量的，规定他们应提出申请，经批准后方可实施，并按规定缴纳扩大装机容量部分的水能资源开发利用权有偿出让金[3]。

(三)加强行政审批，健全质量监管措施

水利工程方面的行政审批工作要切实加强，必要时要组织工程技术人员和专业人员，做好诸如流域规划、蓄洪防汛、水资源利用、水土保护、环境修复、移民安置等论证工作，要求施工人员严格执行工程建设标准，强化实施项目审批，狠抓建设过程中的质量监管，将施工现场处于有力的监管之下，加大安全性投入，确保施工质量[4]。

(四)明晰产权责任，解决利益纠纷

要通过政策引导和股份合作，建立现代企业制度，按照建设资本投入、土地资源权属、水资源和森林资源保护等因素，进一步明晰产权和利益分配关系，统筹兼顾各方利益，切实解决好谁能资源利用和群众生产生活用水的矛盾，避免发生群体性上访和冲突事件，维护社会的和谐稳定[5]。

[1]周淼.谢志刚我国水能资源开发法律问题研究[J].华北电力大学学报， 2012(5)：10.

[2]江西省全面加强水能资源管理和农村水电管理[J].中国水能及电气化， 2008(9):6.

[3]刘肃，王明贵.重视立法工作，强化行业管理[J].中国水能及电气化， 2009(2):19.

[4]江西省全面加强水能资源管理和农村水电管理[J].中国水能及电气化， 2008(9):6.

[5]刘晓庄.关于江西省小水电建设与发展的思考[J].中国水能及电气化， 2011(12):1.

(责任编辑程远岸)

2014-03-02

钟金(1973-)，女，法学硕士，华东交通大学人文学院副教授，研究方向为法学。