民国时期促进职校毕业生就业的历史经验探析——基于治理理念

（天津职业技术师范大学，天津 河西 300222）

随着全球化进程的不断加快，科学技术的不断更新，产业结构的不断调整，教育规模的不断扩大等，我国社会经济发展步入新常态。经济转型带动教育转型，两者的急速发展导致学生就业模式与就业路径的不平衡。社会环境、就业形势、就业矛盾、毕业生个人自身素质等因素及近年来我国毕业生就业形式严峻使得职业学校毕业生就业尤为困难。在国家不断加大改革力度，走向善治的过程中，职业学校毕业生就业问题作为国家社会稳定发展的重大问题，也必然走治理的道路。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，治理既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。[1]治理是不同于统治的一个概念，它是由不同的主体参与，不以强制的力量，却为实现共同的目标，运用权力的方式与过程。治理，其关键问题在于对资源与权力的配置，是一个资源和权力配置与优化的过程，注重的是治理主体间的平等性、协商性，谋求利益最大化与共赢双生的局面，是治理区别于统治的一种管理方式和管理过程。本文基于上述治理理念，从就业的重要性出发，探讨民国时期职业学校毕业生就业状况，特别是在经济衰落低迷时期，社会各界是如何共同解决毕业生就业这一社会问题的，以期为当前职业学校毕业生就业治理提供启示与思考。

一、背景

民国时期学生在学校学业的结束便意味着失业的开始，职业学校毕业生的出路问题之所以演变成为严重的社会问题，有其深刻的社会背景。第一，经济危机的影响。1929～1933年，美国首次爆发世界性经济大危机并卷入西方各国，为了消除经济危机对自身的影响，西方资本主义世界国家把经济危机转嫁到世界其他国家，尤其是当时的贫穷国家，落后的中国在经济恐慌之下自然也遭受到了巨大的冲击。第二，严峻的国内形势。国内战乱四起、匪患严重，天灾不断，民族工商业的衰弱、不平等条约的束缚，城市经济的萎靡，纷纷失业的民众，全国各地被失业笼罩着，失业群体的规模愈来愈庞大，形势也愈来愈严峻。第三，教育的重大转型。民国时期，教育面临由封建传统教育向现代教育的重大转型，在社会动荡、战乱不断的复杂社会背景之下，对教育所采取的措施或进行改革势必会对原先的教育形成冲击，打破教育原有的一些东西，而这种冲击的妥善处理直接关系着职业学校毕业生的就业，使得职业学校毕业生就业人数与就业途径之间形成矛盾，失去平衡。第四，近代民族工商业的发展。中国近代民族工商业是在外力的催逼下产生其发展为毕业生提供了就业机会，但因其先天不足，缺乏自身内在发展的动力，导致其竞争力减弱，在不能经受外力的冲击之下，只有破产停业。在此背景下，如何解决职校学生就业问题成为社会急迫需要解决的问题。

二、多方协调共同促进职校生就业

就业的充分实现在于多因素的促成，社会的每一个利益主体都可能成为影响毕业生就业因素，比如企业、政府、学校、社会团体。民国时期职业学校毕业生就业状况的改善得益于职业教育多元利益主体之间的共同协商与合作。

（一）企业

企业作为承载社会生产力发展的经济组织，可以带动社会经济发展，为社会提供就业岗位，缓解社会就业压力。近代中国是一个经济落后的国家，但近代资本主义工商业的发展使企业能为高校毕业生提供一定的就业机会和就业岗位。1928年，南京市创立了第一平民工厂，为救济更多的失业工人，第一平民工厂不断地更新设备，扩大规模，尽量救济市内织布手工业男女失业工人，增强工厂的吸纳能力。[2]但在大量“洋货”的冲击下，各类大小企业陆续停业破产，以手工业生产为主的中国民族工业，因其产品无法与高技术含量的帝国主义商品相竞争，日益走向衰落，毕业生就业形势愈益严峻。尽管实业的快速发展，能够使行业企业提供更多的就业岗位，但企业作为社会的一个子系统，提供的就业机会有限，无法吸纳更多的人员就业，再加上其本身的不景气显得“心有余而力不足”。

（二）政府

政府是社会发展的主导机构，同时也是社会利益的主体之一，其在解决社会问题方面具有重要引导作用。民国时期，毕业生就业问题成为严重的社会问题，政府倍感压力，将毕业生就业问题视为头等大事，并为解决职业学校毕业生就业问题出台多项政策。

1.国民政府从法律层面出台多项政策法规。法律法规是一项社会事业顺利的发展的重要保障，民国时期的政府为保障职业学校学生就业问题的解决，从法律层面作出了一些规定。为扭转日益严峻的失业形势，1927年10月21日，国民政府颁布了《工会法》，以法规形式将职业介绍规定为工会的职责。[3]这一法规颁布的目的在于对社会上不断涌现出来的职业介绍所进行统一的监督和管理。同时，为了进一步规范职业介绍所的设立，1935年8月7日南京国民政府颁布《职业介绍法》，此为职业介绍立法之始，该法参照职业介绍加以严密之约束。[4]该职业介绍法的颁布标志着职业介绍机构的设立有法可依，从制度上得到了保障。20世纪30年代的《中央关于占时社会政策之决议与措施第33条切实救济战区失业青年以固党基而利抗建》中提到：“查抗战以来各战区青年以地方沦陷，生活困难，无法升学，既感失学之苦，复受失业之痛，现查各地受此种痛苦之青年，为数日众......本党自应设法救济，以固党基而利抗建”。[5]这一法规的主要用意是抗战爆发后，为解救战区失业青年并为固党基而利抗建作的法规保障，以使青年能够顺利就业并为抗战服务。

2.国民政府进行高等教育制度改革。民国时期就业制度层面的保障主要是对高等教育制度的改革。职业学校毕业生就业困难的矛头必然会对准其所在层次的教育，对高等教育的改革可以平衡高等学校招生比例，加强高等学校人才培养质量。教育部取缔、合并、迁移质量低劣的职业学校，针对学生的差异性，收缩高等教育，同时，提倡实科，限制文法科，平衡学科比例，减少文法科职业学校毕业生数量，缓解文法科毕业生就业压力，调整高等学校招生比例，并将停招文法等科所节余的经费作为扩充或改设理农工医等科之用。教育部在制度层面采取的这些措施可以改善高等教育人才培养状况，缓解毕业生就业严重情况。

3.国民政府重视并发展职业教育。1927年南京国民政府成立之后，为解决社会失业问题开始重视以培养人才为职能的职业教育，重新提倡职业教育成为政府和社会的共识。职业教育发展的主要任务在于提升毕业生的就业能力。抗战前期，国民政府在失业者方嗟叹活计之难寻，在事业界方忧虑需用人才之无多的现状取代民间力量居于主导地位，其大力推广和发展职业教育，努力改变高等教育与社会需求相脱离的局面，向青年学生传授职业知识技能，增强其求业竞争力，使之拥有更多的就业机会，避免失业的发生。[6]发展职业教育是解决社会民生问题的重要手段和途径，职业教育的发展对政府与社会解决职业学校学生就业具有重要的作用和意义。

4.国民政府加强官方职业指导。加强职业指导能够保证毕业生找到合适的工作，以此来避免社会人员的结构性失业。1933年7月教育部颁发了《各省市县教育局行政机关暨中小学施行升学及职业指导方法大纲》，自此全面开展民国时期的官方职业指导。1934年10月，国民党政府教育与全国经济委员会合作，专门成立了“全国学术工作咨询处”，负责调查未就业的职业学校职业学校毕业生人数，给前来登记失业的职业学校职业学校毕业生介绍工作，以保持职业学校学生之需与就业机会适当的对接。针对一些机关不愿意接受没有工作经验的大职业学校毕业生，全国学术工作咨询处于上海的一些工厂约定大职业学校毕业生实习的办法，铁道部通令各铁路收受全国学术工作咨询处介绍的大职业学校毕业生前来实习，与此同时，为配合全国学术工作咨询处的工作，行政院同意教育部的呈请，通令下属的各机关前往全国学术工作咨询处征求人才。[7]政府成立专门的工作咨询处，为职业学校毕业生实习与工作提供了极大的便利，增多了就业的机会，增大了就业的机率。政府举办专门的就业训导班，不失为一个好的就业“中转站”，职业学校毕业生不仅可以进行岗前培训，还可以得到政府在就业上的帮助。除此之外，国民政府还设立就业培训机关，培养学生的就业技能。

（三）职业学校

民国时期的职业学校为解决学生就业问题积极配合政府，团结社会各界，特别是职业学校自身做出许多努力，采取多种措施。第一，提高教学效能。民国时期职业学校的校长和教员，可以进行参观和考察，并订有参观考察的办法，如：职业学校的校长和教员，可以定期举行参观和考察，以便提高教学效能和教学质量；第二，了解就业情形。校长和教员积极主动调查当时职业学校毕业生升学就业情形，参观其他职业学校、职业补习学校和训练班教学设施情形，调查了解各级职业学校职业学校毕业生服务状况以及商业界供求情形，以为毕业生找工作提供机会。第三，进行建教合作。教育部于抗战前令职业学校与建设机关进行合作，保证职业学校学校实习，推行建教合作。建教合作的主要内容有：设置合作机构，规定中央及各省市均应组织建教合作委员会，各职业教育机关均应聘请专家及生产机构负责人员组织顾问委员会；合作主体需附设职业教育训练机构；合作企业应该开放实习；职业教育机关应协助生产机构推进业务；职业教育机关应给予生产机构技术人员进修之便利；职业教育机关得接受生产机构之委托，代为培育人才，并代为进行研究或实验工作；生产机构与职业教育机关得相互利用仪器设备，共同成立资料参考室，定期举行座谈会，定期交换工作报告，及联合出版定期刊物等。

（四）社会团体

为了解决职业学校学生失业问题，社会各界积极协作，共同努力。建国十年，各类社会团体也积极参与到解决职业学校职业学校毕业生就业这一社会问题的过程中来，弥补了政府的不足，成为解决职业学校职业学校毕业生就业问题的一股重要力量。为适应社会变化，社会团体组织的职业介绍所纷纷涌现尤其是民国时期的私立职业介绍所是解决社会失业问题的重要力量。私立职业介绍所都是由私人开设的，呈报警厅备案之后运营，是专门为雇主和雇佣工之间进行促合与介绍的，私立职业介绍所从中抽取佣金。1927～1937年间，形形色色的社会团体创办的私营职业介绍所，施展各自的才能，搜寻社会上的求职与用人信息，调剂人才供需平衡，成为各类失业者与需求方联络的平台，促进了劳动力市场的不断完善，为筹建社会再就业工程作出较大贡献。[8]但由于失业的人们为了谋得工作要向私营职业介绍所交纳中介费用，许多穷人无法受惠于这样的就业途径。除了以营利为目的的私立职业介绍所之外，还有一些社会团体开办的不以盈利为目的的私营职业介绍所，比如北平职业介绍所，上海工会开办的失业失业工人介绍所。

另外，华洋义赈会作为众多社会团体的其中之一，其社会成效非常显著，它是在社会各界鉴于1920年的华北五省大旱灾的情况下，于1921年在上海成立，成立后华洋义赈会进行以工代赈，积极安置失业。从其成立到抗战爆发前，华洋义赈会积极组织和开展各项工作，包括修建公路、开军浚水渠、修筑迪拜、挖掘水井等，为社会做出了很多的贡献，解决了许多失业问题，弥补了政府许多不足之处。可见，社会团体积极发挥自身作用，贡献自身力量，为解决职业学校毕业生就业这一社会问题作出巨大努力。

三、经验评析

民国时期的就业问题严重，失业人数众多，引发的社会问题增多，因此，社会各界都十分重视，政府及社会各界为解决就业问题做了相当多的努力，其整个解决过程与经验教训都对当前职业学校学生就业有重要的启示与借鉴意义。首先，国民政府的重视。民国时期，政府为解决职业学校失业问题从多方面入手，政府统筹采取解决措施，缓解职业学校毕业生就业问题。作为治理的主体，国民政府颁布的各类政策法规，振兴实业，举办平民工厂，开设公立职业指导机关，举办职业训导班，重视并发展职业教育以及强化职业指导等，目的都是为了能够解决职业学校学生就业问题，以解决棘手的社会问题。其次，行业企业的帮助。行业企业是吸纳就业人员的主体，尽管民国时期经济不景气，企业发展缓慢，但也吸纳了一部分毕业生，为社会就业问题提供了有力帮助，但未能从根本上缓解就业问题。再次，职业学校的努力。职业学校作为社会利益的主体之一，且作为教育与办学的主体，为当时解决职业学校学生就业问题严格要求自身，提高办学水平和办学质量，比如，组织校长、教员进修、参观、考察。最后，社会团体的协作。政府的力量虽居于主导，但毕竟力量有限，不能照顾到各个方面。社会团体作为社会的主要团体机构，自然成为治理职业学校学生就业问题的另一主体，为政府分忧，弥补政府的不足之处，与政府并肩协作，积极为解决失业问题做贡献。其中，以中华职业教育社与华洋义赈会为典型代表的两大社会团体的努力取得了显著的社会效益。此外，为摆脱经济困境，从根本上解决职业学校职业学校毕业生就业问题，除了政府采取一些措施外，社会上不少进步人士也自觉自愿的捐献财务，积极筹措教育经费，共同努力协作，缓解职业学校学生就业困难。在国家与社会的共同努力下，就业情况最终得到了很大的改善。

综上可以看出，民国时期的政府、企业、职业学校、社会团体等多方利益主体之间共同协调合作来缓解职业学校毕业生就业问题，企业、职业学校与社会团体在政府的倡导下积极配合，纷纷响应，在多方共同的努力下，促进了职业学校毕业生就业，改善了毕业生就业状况，缓解了毕业生就业问题。治理的应然状态应该是多主体的平等、协商、与合作，恰当处理多元利益主体之间的利益分配，共同实现社会利益的目标。但从上述分析可以看出，政府居于主导地位，企业力量薄弱，职业学校与社会团体进行帮助、协作、配合，其不足之处在于容易导致政府成为多主体中的“长者”，而使其他利益主体较少发出自己声音，因此，难以从根本上解决毕业生就业问题，特别是在客观环境的制约下，就业问题未能得到彻底解决。

[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[2]谭玉秀，范立君.从平民工厂看南京国民政府十年期失业治理及其成效[J].理论道训导刊，2014(11).

[3]姜春燕.南京国民政府职业介绍述略[J].山东省农业管理干部学院学报，2006(02).

[4]赵恩钜.各国职业介绍事业沿革[J].东方杂志，1935.

[5]陈建成.民国时期大学生的就业措施[J].出国与就业，2011.

[6]谭玉秀，范立君.抗战前期大学生失业问题探析[J].教育评论，2008(06).

[7]刘桂林.中国近代职业教育思想研究[M].北京：高等教育出版社，1997.

[8]谭玉秀，范立君.南京国民政府1927-1937年职业介绍与失业安置[J].哈尔滨工业大学学报，2009(04).