论国家治理与中国特色协商民主

林怀艺

国家治理与协商民主都属于政治文明的范畴，为当今世界绝大多数国家所重视并付诸实践。中国共产党顺应历史潮流，在全面深化改革的关键时刻提出了推进国家治理体系和治理能力现代化、推进协商民主广泛多层制度化发展的任务，对道路自信、理论自信、制度自信做出了又一个很好的诠释。本文拟对国家治理和中国特色协商民主的相关问题做一点探讨，以就教于方家。

一、国家治理对国家统治、国家管理及西方治理的扬弃

新中国成立后，中国共产党从民主革命时期在若干根据地局部执政，转变为在全国范围内(除台港澳)长期执政。如何治国理政？中国共产党在扬弃国家统治与国家管理的基础上，提出了国家治理的全新理念。

国家统治，源于“组织成为统治阶级的无产阶级”[1](P293)捍卫新生政权的需要。马克思主义经典作家设想无产阶级专政仅仅存在于从旧社会向新社会的短暂过渡时期，但20世纪的社会主义是在经济文化落后的国家首先取得胜利的，这些国家不但面临着组织现代化建设的严峻任务，而且面临着一定范围的阶级斗争和“西化”、“分化”的严峻考验，因而无产阶级专政(我国是人民民主专政)在社会主义制度建立后仍需保留。人民民主专政包含对人民实行民主和对敌人实行专政两个方面，所以以军队、警察、监狱等组织设施为依托，依靠强制性手段来实现政治统治，是人民民主专政的题中之义。片面强调专政特别是像“文革”鼓吹“无产阶级专政下继续革命”固然不可取，但正如邓小平所说：“运用人民民主专政的力量，巩固人民的政权，是正义的事情，没有什么输理的地方。”[2](P379)

由于国家是从社会中产生的，因而国家从一开始就不仅具有体现阶级性的政治统治职能，而且还具有体现公共性的社会管理职能，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”[3](P523)，国家管理由此产生。政治统治职能的缩小和社会公共管理职能的扩大是社会主义国家演进的历史趋势。这种趋势决定了政府的职责和作用，主要是进行宏观调节和微观规制、提供公共产品和公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕、弥补市场失灵等。早在1950年代，毛泽东就指出管理问题已经成为国家政治生活的主要内容，可惜这件事情在当时不受重视也没有做好，政府对社会采取包办和统制的模式，公共管理量少质次。改革开放以来，公共管理的科学化、精细化程度越来越高，但其组织框架并没有从根本上突破马克斯·韦伯所设计的科层(官僚)制，这样自上而下的层级管理凸显了政府的权威和管理的效率，但其中仍不可避免地包含着以执政党和政府为中心的自上而下的纵向管理、单向管理、垂直管理等。

治理在汉语词汇中早已有之，《荀子·君道》说：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”后来，《汉书·赵广汉传》《孔子家语·贤君》《后汉纪·献帝纪三》中的治理，以及《现代汉语词典》对治理的解释，都与此相同，就是统治和管理。在新中国建立后的文献中，治理首先针对水患灾害提出，如治理淮河；后来，又有治理经济环境、社会治安综合治理、法人治理、环境治理等提法。显然，这些治理侧重的是国家和社会生活中某一方面的具体事务。

党的十八大第一次明确提出国家治理的命题，这一命题又成为党的十八届三中全会的关键词。国家治理是对国家统治和国家管理的扬弃，一方面，国家治理保持了国家统治和国家管理的某些合理性因素，如国家对暴力的保持并以之为合法性的后盾，扩大社会自主空间并发展公共事业增进公共福祉，在社会分工的基础上进一步加强工作的专职化等；另一方面，国家治理又有其创新之处。

首先，从治理主体看：由于国家与社会关系的调整“一个总体方向是限制国家的社会职能，扩大各种社会经济组织的独立性与自主性；同时，扩大作为一个整体的各种社会联系方式在社会生活中的协调与控制作用”[4](P276)，因而不但大量公司在市场对资源的配置中发挥基础性乃至决定性作用中纷纷涌现，而且大量非政府组织、非营利组织介入公共管理和公共事业，这样一来治理主体就大大扩展了。虽然它仍以执政党和政府为主心骨，但却包含国家执政者、管理者和利益相关者等多元行动者，政府、市场、社会、国际力量等多种机制。

其次，从治理理念与方式看：治理强调多元行动者以平等主体的身份，遵循共识、共和、共建、共享、共赢的价值，在国家政治事务和社会公共事务中进行沟通、协调、合作、共事，共同解决发展中面临的危机和问题。治理当然必须遵循少数服从多数的原则，但为了防止多数暴政、消除多数与少数的对立与分裂，治理又主张多数尊重少数，善于听取少数人的意见，考虑少数人的利益和诉求，接受少数人的监督。

再次，从治理体系和治理能力看：国家治理依赖治理体系，强调治理能力，致力于推进这二者的现代化。国家治理体系不但表现为一整套紧密相连、相互协调的基本制度和具体制度(体制机制)，而且表现为意识形态尤其是核心价值观，是制度硬件与文化软实力的统一；国家治理能力作为制度与文化作用于改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面事务的能力，是国家治理体系在执行能力上的集中体现。把国家治理体系和治理能力结合起来，突出了治理的过程和绩效，也使其目标更加明确。

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，这是我国经济社会发展的使然，也反映了中国共产党对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识比以往更加深刻。同时，这也与中国共产党善于扬弃西方治理的研究成果有关。

1989年世界银行首次使用“治理危机”来概括当时非洲的情形，此后治理(Governance)一词便被广泛运用于西方学界。何为治理，西方学者见仁见智，联合国发展计划署(UNDP)比较全面地阐释了治理的核心要义：“治理是指一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间、或者各个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。治理由机制和过程组成，通过这些机制和过程，公民和群体可以表达他们的利益，缩小相互之间的分歧，履行他们的合法权利和义务。规则、制度和实践为个人、组织和企业设定了限制并为其提供了激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类生活领域运行。”[5]在西方学者看来，第一，治理的主体是多元的，治理的权威来自政府与其他方面的上下互动，因而公民的自愿合作和对权威的自觉认同非常重要；第二，治理虽然以社会为本位，但却以推动国家或者政府的变革为目的，因而各种治理指标主要是针对政府的；第三，治理不是对国家权威和市场配置资源的否定，而是试图弥补二者的失灵，因而治理本身也是处在不断完善之中的；第四，治理的最高境界是善治(GoodGovernance)，这个过程实际上是国家的权力向社会回归、还政于民的过程，并且以公共利益最大化为价值取向；第五，在全球化时代，治理还需要突破民族国家的范围，由全球共同努力以应对全球问题。当然，西方治理理论也包含着“政府是必要的恶”的判断，一些学者正是因为不信任政府而倡导共治，要求政府最大限度地回应并促成与社会的合作。

中国共产党提出的国家治理，是为了更好地兑现“立党为公，执政为民”的承诺，与西方那种官民对立的二元化假设有本质不同，但就基本精神来说，中西有关治理的主张却是相通的。邓小平指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。”[2](P373)国家治理，就是中国共产党既立足国情又面向世界的话语创新，丰富和发展了中国特色社会主义的理论与实践。

二、中国特色协商民主的内生性及其与西方协商民主的相通之处

在当代中国，民主已经不是要或者不要的问题，因为“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。……社会主义愈发展，民主也愈发展。这是确定无疑的”[6](P168)，而是怎样做才能更好地既保障人民当家作主，又保持政局稳定、促进经济社会持续发展的问题。经过长期的思考，江泽民在1991年明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[7] (P347)2007年，国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书进而将上述思想概括为：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”[8]2012年，党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，把协商民主从民主的形式上升为制度。从中可见，在我国实现和发展人民民主，选举民主与协商民主都不可或缺，同时还要努力造成这两种民主的形式、制度的相互促进、相得益彰。

改革开放以来，我国的选举民主获得了长足的进展，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》为人大代表的选举提供了法律依据，同时，基层群众自治性组织中的民主选举也全面推开，选举作为保障公民的权利、自由和人权的手段得到了前所未有的重视。这一点很重要，它不但是我国政治文明的标识，也完全符合马克思主义的要求，像马克思在分析巴黎公社时就强调：“如果用等级授职制去代替普选制，那是最违背公社精神不过的。”[3](P57)

协商民主对于中国共产党来说并不陌生。周恩来在论述抗日根据地的“三三制”政权时指出它有两个特点：“一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。”[9](P253)民主革命时期的协商民主留下了党内外为新中国而奋斗的佳话，新中国就是在“协商+选举”的基础上诞生并具备合法性的。之后，协商民主成为有别于苏联模式的中国政治发展道路的一大标识。

从我国政治生活的逻辑发展看，首先，我国的协商民主表现在国家层面的政治协商，它的制度依托是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，组织依托是中国人民政治协商会议，以此为平台的党际协商和界别协商，成为我国协商民主的最重要的载体。其次，我国的协商民主表现在党政领导与社会各方面之间的社会协商，这种“官民协商”，早在1987年党的十三大就以“建立社会协商对话制度”提出来，强调各级领导机关的工作和意见要切合群众实际并为群众所理解，就需要有互相沟通的机会和渠道。最后，我国的协商民主还表现在社会领域的公民协商，如公共论坛、民主恳谈会、听证会、社区居民大会等，尽管这是近年来涌现的新生事物，但却具有勃勃生机，方兴未艾。总之，从发生学的角度看，协商民主是中国革命、建设、改革的产物。在当代中国，它更是与中国特色社会主义紧密地联系在一起，成为中国特色协商民主。

在西方民主的发展进程中，选举的价值一直被高调突出，没有自由的选举就没有民主的观念广为普及。但是，选举并非民主的全部，并且单纯的选举也无法真正保障民主的兑现。在这种情况下，自从美国学者约瑟夫·毕塞特在1980年首次从学术意义上使用“协商民主”(DeliberativeDemocracy)以倡导公民参与之后，西方的民主理论和政治哲学研究兴起了所谓的“民主的协商转向”。其实，协商民主的理念与实践像民主本身一样古老，古希腊城邦中的五百人议事会和陪审团制度、古罗马贵族共和制中的元老院和人民大会、欧洲中世纪的等级会议等，就有它的身影。现代意义上的协商民主，是体现在“主权在民”制度中的协商，即不同的行为主体通过共同商量以协调关系、达成一致，这里的关键，就在于协商是总体决策过程中的必不可少的环节。协商民主抓住“公共协商”这个核心要义，倡导合法性、公开性、责任性和包容性，引导广大公民有序地参与讨论、对话、辩论、审议，自由、平等地表达诉求，理性、客观地思考问题，在共识的基础上做出合情合理的选择，从而赋予决策深刻的合法性。西方学者之所以津津乐道协商民主，是因为他们发现以统计选票的办法来实现偏好的聚合，无异于把民主简单化为数学运算，从而忽视了决策过程中个人价值观和意见的多元化，并且除了投票和选举，公民基本无缘决策过程，由此导致了投票率的下降和政治参与的衰退。西方学者希望通过协商民主来弥补选举民主的缺陷并挽救之，达到“使民主更加民主”[10](中文版序言，P3～4)的目的。

中西民主在经济基础、指导思想、领导力量、生成和实现路径、公开性和真实性等方面，存在着本质区别，这在协商民主中是同样存在、不可模糊的。但是，基于对公共协商的认同，中西协商民主的沟通不仅是可能的而且是必要的。西方在推进协商民主中形成的好的经验和做法，不失可圈可点之处，值得我们遵循以我为主、为我所用的原则，利用他山之石来促进社会的文明进步。

三、国家治理对中国特色协商民主的发展提出的要求

国家治理与中国特色协商民主在参与主体、价值动力、手段方式、公共利益至上等方面具有许多相似的旨趣。从二者的关系来看，首先国家治理作为全面深化改革的目标，旨在动员和组织各方面的社会力量在党的领导下，依法通过各种途径和形式参与到国家事务、经济文化事业和社会事务的治理中来，为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。因而，中国特色协商民主是国家治理的重要组成部分，必须围绕国家治理展开活动，而不能搞自转和空转。以国家治理看待中国特色协商民主的发展，它应该致力于做好以下几件事情：

第一，国家治理的合法性和公信力，要求中国特色协商民主广泛发动、广泛参与。一是协商体系应覆盖国家和社会生活的各个方面，其中政治协商应适应多党合作事业的发展和政协界别的调整以进一步完善，社会协商应本着问政于民、问需于民、问计于民以进一步加强，公民协商应结合基层群众自治和保障公民直接行使民主权利以进一步支持；二是协商渠道应该不断拓宽，国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等都是重要的协商渠道，都应该动起来；三是协商类型应该丰富多彩，上述人大、政府、政协、党派、基层组织和社会组织，分别承担或主导与自身职责相关的立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，应分类实施，相互配合。

第二，国家治理的可持续性和生命力，要求中国特色协商民主多层互动：上有中央层面的协商，中有地方层面的协商，下有遍布基层的协商。中央层面的协商发挥示范、带动和引领作用，基层的协商带有草根的特点，但正如美国学者罗伯特D·帕特南所说，“对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动”，“民主的改革者必须从基层开始，切实鼓励普通公民之间的民间约定”[11]( 中译本序，P1～2)。在中央重视、基层有积极性的情况下，如果地方层面的协商顺畅开展，就可以承上启下、促进两头。

第三，国家治理的科学化、民主化、法治化，要求中国特色协商民主成为“稳定的、受珍重的和周期发生的行为模式”[12](P12)，不能因领导人或者领导人看法和注意力的改变而时有时无、时兴时衰。国家治理体系首先呈现为制度，并且是同完善和发展中国特色社会主义制度紧密结合在一起的。1992年，邓小平在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”[2](P372)就协商民主来说，党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，开始强调协商民主不仅是民主的形式而且是民主的制度，这就要求它适应制度文明的要求，正视现实中存在的配套制度不完善和形式主义、随意性等问题，重视体制、机制的改革创新和程序、环节的合理设计，通过持之以恒的制度化、规范化，使“协商于决策之前和决策执行之中”的要求得到落实。

第四，国家治理包含文化软实力，要求中国特色协商民主必须重视协商文化建设，但不能偏离主流，搞成庸俗文化。协商民主的内容，是围绕经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题展开的，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[13](P82)，因而协商的过程需要平衡利益冲突，这就离不开协商文化作为智力支持。协商文化同余秋雨先生所概括的中华文化的优点之一——中庸之道高度契合，“本质是反对一切极端主义”，“是要用温和的心，用协调的办法来求得世界的和解，而不是玩极端主义，玩力量对比”[14]。协商文化促成人们以理性平和、有进有退的心态，达到协商中的和而不同，使多元异质因素在碰撞、交织中相互融合。但是，如果把协商文化等同于庸俗文化，搞和稀泥、讲江湖义气、回避矛盾，这就背离了协商民主的本质要求，使事情走向反面，变成协商分赃或者协商专制。恩格斯曾说：“批评是工人运动生命的要素，工人运动本身怎么能避免批评，想要禁止争论呢？难道我们要求别人给自己以言论自由，仅仅是为了在我们自己队伍中又消灭言论自由吗？”[15](P324)所以，协商文化包含质疑、反驳、批评，否则，民主监督又从何谈起呢？

第五，国家治理的时代性和进步性，要求中国特色协商民主不断探求新的平台。以人民政协为例，2013年9月，政协全国委员会决定建立双周协商座谈会制度，这一举措，是人民政协对存在于新中国建立初期(1950～1966年)的双周座谈会的复兴，是将改革开放前“没有做好的事情做好”[6](P300)，同时又赋予它与时俱进的议题和会风，成为沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的协商平台，也使专题协商得到很好的激活。天津市和北京市海淀区等地方的政协也引入了双周协商座谈会，为人民政协履行政治协商、民主监督和参政议政的职能找到了一条切实可行、易于见效的途径。再比如，中国的改革进行到现在，“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是硬骨头”(***语)，攻坚克难的任务十分繁重，这就需要借鉴西方国家善用智囊团的做法，加强中国特色新型智库建设。目前中国大部分智库是官方和半官方的，今后应大力鼓励民间智库发展，引导它们在完成政府合同的同时，主动提倡表现为相对独立的思想产品的公共政策。领导机关和领导干部善于同智库协商，发挥“外脑”在推动决策的咨询、优化、反馈、纠偏、预测中的参谋作用，也可以成为中国特色协商民主的新的生长点。

四、中国特色协商民主对国家治理的启示意义

中国特色协商民主必须服从和服务于国家治理，这是二者关系的一个方面；另一个方面，中国特色协商民主对于国家治理同样具有启示意义，这种启示意义不但表现在政治上，也表现在方法论上。

从政治上讲，第一，中国特色协商民主是党的统一战线在新的历史条件下的发扬光大，蕴含在其中的大团结、大联合的主题和协商、合作的愿景，对于国家治理具有永恒的价值。一般认为，统一战线是无产阶级政党的战略和策略之一，但有的学者深刻指出，无论是从毛泽东的新民主主义革命思想还是从邓小平的新社会主义观看，“作为国体的统一战线”[16]都是成立的。这种地位决定了统一战线的对象必须“把一切能够联合的都联合起来，范围以宽为宜，宽有利，不是窄有利”[17](P129)。由此可见，在国家治理中，任何排斥异己的动机，任何强制、恫吓、威胁的手段，都只会“为渊驱鱼，为丛驱雀”，唯一可行的就是构建以民主协商为特点的政党之间、界别之间、官民之间、公民之间的治理模式。

第二，中国特色协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，蕴含在其中的群众观点和领导方法、工作方法，对于国家治理也具有永恒的价值。“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”[18](P104)在建设中国特色社会主义中，人民群众的主体性越是增强和被激活，党群关系就越是面临新课题，而协商民主作为密切党群关系的举措就越值得运用。协商民主不同于暴风骤雨式的、“造反有理”的群众运动，它强调协商中的理性、程序、换位思考乃至必要的妥协和放弃——这是适应法治中国、文明社会诉求的群众路线。由此看国家治理，一方面要践行孙中山提出的“唤起民众”[19](P639)和邓小平强调的“调动积极性是最大的民主”[2](P242)，另一方面“大民主”不可取，必须把人民对美好生活的追求同国情国力的承受度结合起来。归根到底，国家治理只能由这个国家的人民决定。

从方法论上讲，中国特色协商民主所蕴含的若干方面的辩证统一，对于国家治理也具有启示意义。

一是中国特色协商民主所蕴含的主导与多元的辩证统一，启示国家治理的多中心不等于没有主心骨，执政党、政府和主流意识形态依然是治理像中国这样实施赶超战略的发展中国家所倚重的；同时，社会利益的多元化和社会矛盾的复杂性，又决定了国家治理必须处理好政府与市场的关系，不能像计划经济年代那样搞过度集权的统制模式，也不能纵容单纯市场机制的“赢者通吃”，而是必须在尊重差异性的基础上寻求共识，使公共政策摆脱群体偏好和利益集团的绑架，依照平行四边形法则形成能够为绝大多数人所接受的常态值、中位值。

二是中国特色协商民主所蕴含的公平与效率的辩证统一，启示国家治理必须确保各阶层、各党派、各团体、各界人士政治上享有平等地位，大力推进以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，维护社会公平正义；同时，国家治理必须反对托克维尔所说的让弱者压制强者的“对于平等的变态爱好”[20](P60)，摈弃平均主义和消极无为，认可在公平竞争基础上由于社会成员素质、能力、水平等的差异而造成的结果不平等，并且要善于抓住机遇，用发展的办法解决发展中的问题。

三是中国特色协商民主所蕴含的自由与秩序的辩证统一，启示国家治理必须高扬人权旗帜，尊重和保障社会成员的人身、政治、经济、文化等方面的权利和自由，不断为人的自由发展创造条件；同时，既然“自由就是从事一切对别人没有害处的活动的权利。每个人所能进行的对别人没有害处的活动的界限是由法律规定的，正像地界是由界标确定的一样”[13](P438)，因而自由不是放任和放纵，而是与法治、德治、自治、共治等强制性或内化性的秩序结合在一起的，从一定意义上讲，国家治理就是主张自由与秩序的和谐，而这也是善治的本质所在。

四是中国特色协商民主所蕴含的权利与义务的统一，启示国家治理在坚持以人为本、权利本位的同时，还必须平衡权利与义务的关系，让社会成员明确“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”[21](P610)，使每一个人都能够自觉地分担全面深化改革过程中的责任与风险，而不只是一味地索取资源、红利、福利与服务，并且坚决反对一些社会成员在无理要求得不到满足的情况下采取街头群体事件等非理性参与方式。从我国还是个大国、穷国的实际出发，国家治理还要引导社会成员节制不合理的消费，反对铺张浪费、骄奢淫逸。