我国党政干部晋升的五种模式

余绪鹏

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑”，因此，“构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现”是当务之急，党政干部体制改革的重要目标就是要“真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”。为了有效推进党政干部体制改革，必须了解当前我国党政干部体制现状，特别是党政干部选拔、晋升机制问题。我国党政干部是如何晋升的，他们的职业上升渠道是什么，长期以来就是一个很有意义的课题。在前人研究的基础上，笔者试图提炼并分析我国党政干部晋升的五种模式。

一、政绩模式

政绩就是官员的为政之绩。政绩决定晋升是古今中外最常见的晋升模式。这是因为，官员政绩是与政治合法性联系在一起的，政绩决定晋升体现了“德才兼备”用人原则中“才”方面的要求。随着政治民主化与科学化水平逐渐提高，政绩更是选拔任用官员的重要标准，这不仅是社会发展的需要，也是现代政府运行的必然要求。如果说1978年以前干部晋升更多的是基于“政治正确”上的考虑，那么，改革开放以来的历史发展，便是不断强调并强化干部政绩的过程。以政绩模式分析中国党政干部晋升，受到了广大学者的关注和重视。国内学者周黎安通过构建政治锦标赛模型，论证了地方官员依据政绩比较和政绩竞争的相对结果，去寻求最大程度的政治晋升[1]。

政绩的内容可以包含许多方面，但最主要的是经济发展。在一个已告别战争与革命的历史新时期，政府合法性和官员政绩均建立在GDP等经济增长数字上，经济增长规模和速度成为政绩考核的重要指标，从而成为新时期党政干部晋升函数中的关键变量。这在中外学者众多的既有研究中都已得到验证。海外学者李成、薄智跃等很早就注意到，与老一代政治精英相比，中国新政治精英更多地以经济成果为导向。他们认为，经济绩效是领导干部政治升迁的重要预测变量，较好的经济绩效导致地方官员的政治升迁。薄智跃进一步发现，中央关注的是上缴税收而不是单纯的经济增长率，上缴税收越多越能提升，少交税则更可能被降职[2]。李宏彬等人通过利用中国1979～1995年间省委书记、省长的更替数据，发现省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系。周黎安等人将数据样本从1979～1995年扩展到1979～2002年，也进一步证实了经济增长影响了官员晋升。以GDP指标来考核官员，强化了地方官员推动经济增长的动机[1]。

既然政绩能在很大程度上影响领导干部晋升，那么，虚假政绩现象的出现便不可避免，最典型的例子就是GDP数据的虚假现象。当上级政府提出某个经济发展指标，下级政府就会竞相提出更高的发展指标，出现层层分解、层层加码现象，创造出一个个所谓的“政绩工程”或“惠民工程”[1]。 对此，学者秦晖曾在《南方周末》上撰文指出：“名义上都是靠‘政绩’升官的。什么是政绩呢？大致有‘点’与‘面’两方面。‘面’上的政绩不能靠举例，要有宏观数字作依据，于是就有了‘官出数字，数字出官’。‘点’上的政绩则靠某些‘先进典型’，而这些样板作为政治资本必须‘产权明晰’：它们是‘某某首长抓的点’。于是就有了‘官造典型，典型出经验，经验出官’。”[3]

从以上讨论可以看出，政绩模式符合当前中国的发展逻辑。初级阶段的基本国情和以经济建设为中心的基本路线必然要突出政绩对于党政干部晋升的作用，或者说，在当下的中国，经济绩效是比较容易转化为领导干部的政治资本。以政绩决定晋升是激发领导干部积极性的有力措施，是党政干部晋升的基本模式。然而，对于政绩模式的争论也很大，单一的政绩决定论是不符合实际的。更加真实的情况是，中国是一个具有人治传统的人情社会，以政绩为表现形式的正式规则总是与非正式规则相伴随。这就是下面要讨论的关系模式。

二、关系模式

关系是指个体之间的各种联系。对于关系特征，费孝通提出了著名的“差序格局”理论，“好像是一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系”[4](P2)。这种差序性表现于“一切价值以自己为中心的主义”，在差序格局下的道德和法律，都得看关系的亲疏远近而加以一定程度上的伸缩。“一切普通的标准并不发生作用，一定要问清了，对象是谁，和自己是什么关系之后，才能决定拿出什么标准来”[4](P36)。交往规则往往因人而异，具有随意性和特殊性。于是，在官僚体制内部，权力运作镶嵌于差序格局的社会关系中，党政干部晋升脱离不了关系因素的影响，这种关系作用甚至是巨大的，因此，关系决定晋升(关系模式)成为官场的重要规则。与政绩模式不同，关系模式没有合法性依据，是潜在的隐形规则，又称为潜规则。

关系潜规则在领导干部晋升中起关键作用，这几乎成为国人的共识，也在中外学者众多的实证研究中得到检验。黄亚生曾发现，有过中央机关工作经验的省级领导者与中央的关系更加紧密，更有可能遵守中央的政策要求，从而更容易晋升到更高职位[5]。奥珀和布雷姆对1987～2005年间中国省委书记、省长的研究发现，省级领导干部的关系网络对晋升的影响显著，他们认为官员晋升的决定因素是人际关系而不是经济绩效。陶然认为，政治关系网络及其强度对官员的升迁起关键作用，即使政绩考核中的GDP增长在事实上是政府官员提拔的关键因素，在上级那里拥有更好网络关系的官员也完全可能被派到更容易出政绩的地方去锻炼而后再升迁。粟登平从中国传统的派别主义模式入手，分析论证了人际关系是官员晋升的决定性影响因素。邹谠将关系政治形象地比喻为蜘蛛网，他指出，正式政治最好由等级制金字塔来代表，而非正式政治则由蜘蛛网来代表，为了制度化及长期稳定的目的，金字塔形的等级制应该得到蜘蛛网的补充而不是支配[6](P173)。这样一来，具有共同利益的官员们结合在一起，形成了一荣俱荣、一损俱损的蜘蛛网状的关系结构。

近些年来，学界出现了一批有关基层干部的调查研究成果。樊红敏考察了关系在河南某县日常政治权力运作中的表现和作用，认为关系是基层官场权力运作的隐秘机制，在个人地位获得中起着关键作用。欧阳静通过对江西某镇干部晋升过程的考察后发现，镶嵌于差序格局的社会关系中的基层政府无法将公共规则抽象化与一般化，从而产生了乡镇干部晋升中的关系运作。但关系运作的持续后果会使官员对关系的认同胜于对公共规则、公共理念的认同，进而使制度运作丧失其道德信念层面上的基础秩序，显现出权宜性和随意性。冯军旗在其博士论文中写道：关系起着重要甚至是根本性的作用，政治家族现象非常突出，除此之外，干亲、同乡、同学、战友等也在发挥着相应作用。近年来干部选拔任用中民主推荐政策的实施，加重了关系在干部仕途中的作用，并导致了拉票网和关系运作的双环模型的形成[7](P142)。

关系模式之所以普遍存在，一是由于传统文化的影响，关系作为非正式制度，依赖于外在的熟人社会环境，其内在独特的运行机制决定了非正式制度持久稳定地发挥作用[8]；二是由于现有的干部晋升制度容易为“关系”滋生提供温床。各级党委书记(俗称的“一把手”)享有事实上的人事决定权，干部考察环节过于简单，信息不透明，群众监督和民主评议更多地流于形式。近些年来被媒体报道的各地许多干部“火箭提拔”事件无不反映出这些情况的严重性。需要指出的是，关系模式并不一定就伴随着腐败，现实政治中也有“伯乐相马”、“举贤不避亲”的正面案例。尽管如此，现代社会正向民主和法治转型，关系模式虽然存在，但不应该成为干部晋升的主要模式，否则就与现代政治发展的目标与方向相悖。

三、学历模式

学历，即学习的经历或受教育的程度。以文凭形式所呈现的学历, 在现代社会生活中扮演着重要角色,发挥着独特的社会功能。学历影响官员晋升(学历模式)成为社会主义新时期的重要特征。学历为何成为官员任用条件，并会进一步影响着晋升，这是因为学历高低在一定程度上代表着知识多少，而知识的作用是众所周知的。未来学家托夫勒在20世纪90年代就提出：知识在21世纪毫无疑问地成为首位的权力象征，财富只占第二位，而暴力则落到了第三位。作为国家事务的管理机构，官僚系统更是强调知识和教育的重要性，这也是专家治国论的主要观点。专家治国论认为“教育文凭应成为官僚选拔最重要的标准”，这应该应用到所有的现代社会，不管何种政治统治和意识形态[9](P48)。

改革开放以来，干部知识化被提高到前所未有的高度。把文凭作为选拔领导干部的重要条件之一成为新时期的重要特征。随着现代化和市场转型的深入，教育(学历)正逐渐取代政治忠诚成为各级党政干部选拔最重要的标准，新一代政治官员教育程度大幅提高，重视科学技术、理性思维与现代管理[10]。有媒体记者统计指出，在2012年各省换届选举中，14个省党委班子的186人中，研究生学历的人数就有130人左右，占总数的70%。其中不少省委常委具备博士学位和教授职称[11]。虽然《党政干部选拔任用条例》规定“一般应具有本科学历”，但实际上学历越高就越有利于晋升，因此党政领导干部热衷于高学历的获得。对此，汪玉凯教授冷静地指出，干部选任应以实践能力与经验为主，一味追求高学历、高学位是本末倒置[12]。

官员学历(文凭)在学科上也呈现出历史与时代特征。新中国建立初期，工程类人才受到重视，一部分进入到党政体制之内且获得不同程度的晋升，并成长为以技术官僚为特征的新政治精英。随着改革开放后经济与社会建设越来越重要，人文社会科学类的领导干部在政治晋升中比较占优势，特别是拥有经济、政治、法律、管理学科背景的人才越来越多地进入领导层[11]。十八届中共中央政治局委员中， 9位政治局委员、4位政治局常委都拥有人文社会科学教育背景(不含在职教育)。各省新一届党委班子成员中，经管类学科背景的占多数。有专家指出，具有人文社科知识背景的领导者相应增加，这有利于班子内部知识结构的互补，也是时代发展的需要[13] (P4)。

犹如政绩会造假一样，教育文凭的“注水现象”也非常严重，“捞文凭”成了官场潜规则。有专家曾尖锐指出，政治权力侵蚀教育公平致使“最大的博士群体不在高校，而在官场”，这些官员基本不上课、不读书、不做作业，照样能拿文凭，极大地伤害了教育的公平性。这既败坏了党风、政风，也败坏了校风、学风。一个在职领导干部，不可能有时间精力获取一个个硕士、博士学位的，如果其在学校用功学习获取学位文凭，那肯定会耽误工作，就不可能是一位“好官”。所以说，学历模式有其合理性内容，但过于强调学历，而不与实际工作相结合，便是一个大问题。当然，不同机构部门应该有不同特点，不能做“一刀切”，比如卫生、科技、司法等部门是需要特别强调学历的，并且还需要做到专业化，而党政机关则更需要一些人文社科的综合性人才。

四、路径依赖模式

路径依赖理论，指人类社会中的制度变迁类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。通过现实的政治观察容易发现，领导干部晋升具有强烈的路径依赖倾向，机构和职位等路径因素影响着干部晋升。Teiwes在早期研究中就发现：中国的人事升迁受到工作经历或者职能( 部门) 主义的巨大影响[14]。李成在地方政治精英研究中也验证了不同职能部门的工作经历对政治升迁有重要影响[10]。

拥有党委、政府或组织人事部门工作经历的干部容易得到晋升。Landry通过对243名县级党政领导和县直部门领导的深度访谈后发现，党委经历是干部晋升的重要通道。Teiwes在研究中指出，由于组织部门官员在任命、免职和人事变动中的重要作用, 这些官员对于政治科层结构有着非常深远的影响。在其研究样本中，19% 的市长有在县及以上组织人事部门的工作经验，几乎在5 个市长中, 就有1 个在组织部门工作过。相同比例在Teiwes关于省级党委领导的研究中也得到了印证[14]。

领导助理、办公室秘书的工作经验为进一步的升迁积累了很多有用的人际关系。李伟指出了中国政治体系中秘书群体的普遍存在，并考察了秘书的职责、秘书的权力以及秘书和首长的共生关系等，分析得出了秘书晋升的更大可能性。李成的研究表明，在其界定的中国第三代和第四代领导人中，具有秘书经历者分别占据两成的比例，加上具有办公室主任和秘书长经历者也分别约占两成，共约有四成的领导人具有秘书经历，从而证实了秘书岗位是领导干部的摇篮这一命题[15] (P6)。

李成通过实证研究还发现, 在共青团的工作经历是影响政治升迁的一个积极因素[15] (P6)，寇健文通过对1978～2000 年之间 121 位共青团中央常委的仕途考察，发现七成转岗后担任党政干部，五成晋升为副省部级以上高官，从而证实了共青团为干部的摇篮，具有干部输送的组织使命[16]。在2011年到2012年，从地方到中央的各级党委都完成了换届选举，新当选的各级主要领导干部很大一部分都具有共青团背景，这可以从各级政府网站的领导简历中查阅得到。

发达地区和中央重要部门的工作经历有利于晋升，这一点在省部级领导干部中体现得特别明显。黄亚生指出，有过中央机关工作经验的省级领导者与中央的关系更加紧密，更有可能遵守中央的政策要求，也就更加容易晋升到更高职位[5]。薄智跃对1949～1998 年之间2534 名中共省级领导进行了翔实的量化分析，发现省在国家所占据的不同地位对省级领导人的仕途影响很大。通过对中央委员会和政治局的代表席位进行分析，薄智跃建立了各省的权力指数，并称产出政治局委员的省份为“精英省”[2]。因此，北京、上海、广东等重要地区的主要领导往往能晋升到中央政治局委员甚至常委行列，近些年出现的政坛“苏州现象” (从苏州走出了许多省部级干部)也就不难解释。

事实上，路径依赖模式是很好理解的，重要部门或重要岗位已经将干部“摆放”在更强的聚光灯之下，接受着来自各方的关注与考验，从而也进一步锻炼并提升了其领导才能与艺术。无论是党委、政府，还是组织部门、秘书岗位，或者是在发达地区出任要职，只要身处其中，其受关注的程度便比其他干部要更高，在传媒日益发达的今天更是如此。同时需要肯定的是，在发达地区或重要部门历练过的干部也更富有处理复杂问题的能力和魄力，尤其在推动经济与社会发展方面。因此，职业路径模式虽然不是制度上的明文规定，但却是政治晋升中的一个普遍规律。

五、个人特征模式

唯物史观认为，外因是事物发展的条件，内因是事物发展的根据。无论如何，党政干部的晋升还是取决于其自身的个人特征。就像一个歌唱家，需要有良好的嗓音。个人特征包括许多方面，如年龄、性别、民族、党派等，这些都在一定程度上影响着各级党政干部的晋升。

年龄作为个人特征的关键因素，是一个可以量化的硬指标，根据党政干部任用的相关规定，每一个级别都有相应的年龄限制，如果超过就再难有晋升的希望，因此众多党政干部面临的是一块永远悬挂着的“天花板”，特别是对于基层干部而言。《人民论坛》曾做过调查，许多地方都有这样的规定，过40岁不能提拔为科级干部，50岁不能提拔为处级干部，55岁不能提拔为司局级干部，科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策，促使“天花板”干部在“45～55岁”这一年龄段上扎堆[17](P12)。

此前颁布的《2009-2013年全国党政领导班子建设规划纲要》对年龄作出进一步要求，在省(自治区、直辖市)党委、政府领导班子中，保持以55岁左右干部为主体的梯次配备，其中48岁以下的干部要有3～4名；在党委、政府领导班子正职中，50岁左右干部的数量应有所增加。在干部年轻化政策的指导下，“年龄是个宝”，年纪轻成为干部晋升的绝对优势。美国芝加哥大学政治学系学生陈博在其论文《省级官员晋升中的年龄优势》中得出结论：“事实上越年轻出头往往意味着越大的升迁机会。”陈博分析20年来省委书记平均年龄为57.2岁，而事实上最终进入到政治局的省委书记的平均年龄要远低于这个数，仅为54.75岁[18]。在《南方周末》记者所调查的样本官员履历中，升迁顺畅的官员很多在20岁左右就已经参加工作，而且党龄都颇长。而官员在起步阶段，越是能够在年轻的岁数升至较高的级别，往后就越能区别同级其他官员而拥有年龄优势，进而实现良性互动，进入“小步快跑”的“车道”[19]。

性别、民族、党派因素尽管不是常用的分析变量，但对于部分干部也具有重要影响，这同样是因为干部政策中的要求。实践中，这些干部担任正职的情况比较少，但在晋升上可能是跨越式的，有时能从副职直接晋升到更高的副职。曾经有一句玩笑话说得很形象：“当今升官最快的要数‘无知少女’”，意思是说要想提拔快，最好同时具有无党派人士、知识分子、少数民族、女性等多重身份，因为在每一级领导班子结构中都会要求吸纳这些特殊干部。只要打开各级政府网站，都能很容易看到这些“无知少女”们的任职情况与简历。中组部曾经下发《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》，对于女性干部要求做了专门规定：“省、自治区、直辖市和市(地、州、盟)党委、人大、政府、政协领导班子要各配一名以上女干部，县(市、区、旗)党委、政府领导班子要各配一名以上女干部，省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部，应分别不少于10%、15%和20%。”不少地方对党政机关中女性干部的比例都作出了硬性规定。如北京就规定，市级党代表、人大代表、政协委员中的女性比例应达30%以上[20]。

此外，还需要指出的一点，就是党政干部的公众形象与人格魅力。对于现代开放社会的许多职业，公众形象与人格魅力都非常重要，对党政干部尤为如此。是否拥有良好的素质形象与谈吐举止，是否具有团结他人的方式与本领，在复杂问题面前是否能表现出独特魄力和高超艺术，都会影响到党政干部能否通往更高层的职业发展路径。