财政扶贫资金综合绩效评价体系研究

高 波 王善平

随着我国经济的不断快速增长，财政扶贫资金投入力度不断加大，农村居民人均收入有了显著提高，成百上千万的农民摆脱了贫困。尽管农村经济和农民收入持续增长，但城乡收入差距并没有得到有效的降低[1]。根据世界银行( 2010) 的估计，中国仍有大量的农民生活在贫困线以下。笔者认为，造成当前扶贫力度加大而减贫效果减少，甚至已脱贫人员又返贫的主要原因之一，是财政扶贫资金绩效评价没有坚持以提高贫困户反贫能力为导向的综合绩效评价体系，导致财政扶贫资金绩效只关注贫困户的当期经济增长，没有考虑经济增长质量，也没有从包容性增长和可持续增长的角度分析财政扶贫资金对当地经济增长、社会绩效和环境绩效的影响。本文拟从财政扶贫资金使用过程的规范性、使用效果的有效性来构建财政扶贫资金综合考评体系，以提高财政扶贫资金的使用绩效。

一、当前财政扶贫资金绩效评价体系存在的不足

财政扶贫资金绩效评价是应用科学的办法、标准和程序，对财政扶贫资金使用的业绩、成就和影响的经济性、效率性和有效性进行客观公正的描述、综合评判和报告的活动。它是为提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。标准决定质量，当前财政扶贫资金绩效考评试行办法对财政扶贫目标不够明确，财政扶贫绩效评价体系不够完整，财政扶贫激励机制不够，影响了财政扶贫资金的投向和效果，导致财政扶贫绩效不高。

1.财政扶贫资金绩效评价办法未关注抗贫能力导向

当前的财政扶贫资金绩效考评办法着重强调的是对扶贫资金在分配、管理过程中的考评，对资金使用效果的考评只有当年绝对贫困人口减少进度和当年低收入贫困人口减少进度这两个指标[2]。这种评价标准仅关注贫困户当期收入的增长和贫困人口的下降，而没有关注贫困户今后收入可持续增长的影响，也没有考虑贫困户虽然当期脱贫但因抗风险能力不足而返贫的情况。越来越多的经济学家认为，贫困主要来源于能力不足而不是收入低下，扶贫的重点在于重建个人持续获取较高收入的能力。这里的能力包括自我发展能力和可持续增加经济收入的能力。其中，自我发展能力是贫困人口运用所学知识、技能，获取和利用社会资源，实现自身价值的能力；可持续增加经济收入的能力不仅限于贫困人口短期收入的增加，更应强调贫困人口获取经济收入的持续性和年度间的相对稳定性、增长性，以及抗击来自自然灾害和身体病变等风险的基础、素质和能力的增强。以能力为导向的财政扶贫资金新投向应聚焦于贫困人口的可持续发展的能力[3]。

2.尚未建立科学、规范、合理的综合绩效评价体系

现行的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》只关注经济目标，没有更多关注经济发展给当地带来的社会绩效和环境问题。尽管贫困地区的农业生产因国家财政扶贫资金的大量投入而有所改善，但以经济增长为单一目标的这种绩效考核机制要求财政扶贫资金在短期内产生大的经济效益，这就导致扶贫资金被用来进行粗放型的投资和生产，造成资源的过度耗费和环境的过度污染，因而实际上使得贫困地区农业发展的环境更加恶化。以地区经济增长为主的考核机制固然有其科学内涵, 但不应将其设为单一的考核标准, 还应设立环境治理和环境保护考核机制、地方应急能力考核机制和自主创新能力考核机制等，这样才能转变经济增长方式，适应全球经济形势的变化，实现地区经济可持续发展。

3.考评主体缺乏独立性

在考评方式上，《财政扶贫资金绩效考评试行办法》规定由财政部、国务院扶贫办邀请有关部门(如审计署、国家统计局)及有关专家参与考评。这样做的目的是要确保财政扶贫资金绩效考评的结果客观、公正、公开、规范，从而有利于考评结果的运用。但是，这种绩效考评方式存在考评主体独立性不够的问题，财政扶贫资金实施主体一般是各省市扶贫办，财政扶贫资金管理与考核主体也是扶贫办，它既是运动员又是裁判员，不利于资金投向的客观、公正、公开、规范。

此外，扶贫项目的客体是贫困户，受益主体是贫困户，而贫困户的确定是以家庭收入为标准，没有考虑到贫困户是否具有抗贫能力，导致扶贫资金投向绝对贫困人群。

二、财政扶贫资金综合绩效评价体系的理论依据

财政扶贫资金绩效评价体系应包括三个方面的内容：一是经济绩效，二是社会绩效，三是环境绩效。经济绩效表现在经济的可持续发展和经济发展质量的改善，而不仅仅是经济总量的扩大；社会绩效是在经济发展基础上的社会全面进步，包括居民生活水平和生活质量的普遍改善，社会公共产品供应增长，社会治安状况良好，就业水平稳定增长，公民素质不断提高，社会环境不断优化以及社会群体之间、民族之间的和谐发展等；环境绩效主要体现在贫困地区环境的保护、生态经济的发展、环境资产的投入等。

1.财政扶贫资金综合绩效评价体系应体现经济发展质量的要求

财政扶贫资金的投入促进了贫困地区的经济增长，但过去一直把经济的数量增长视为经济增长的全部, 所有考核指标都着眼于实现经济数量的扩大,却很少考虑经济增长质量的提高。经济增长既有量的要求，又有质的规定性，是数量和质量的统一。经济增长数量是从整个经济量的变化上来描述经济增长的, 而经济增长质量则从经济的内在性质上来反映经济增长。对经济增长内在性质的判断既要从其动态过程中考察, 也涉及到经济增长的后果和前景问题, 即经济增长质量是从过程和结果上来评判的。在经济增长的过程方面, 经济增长的投入产出效率、经济增长的动力结构以及经济增长的波动问题构成了经济增长质量的主要内容。而从经济增长的结果来看, 经济增长质量主要涉及到经济增长的福利变化与成果分配, 以及资源利用和生态环境的代价问题[4]。从经济资源增长的过程来说，主要是考察经济资源的使用效率和增长的可持续性。经济资源使用效率的高低决定了经济产品的多少及好坏，因而经济资源的使用效率即经济效益的高低便是决定经济增长质量的主导因素。从经济增长的结果来看，经济增长的环境代价、收入差距、福利状况等因素应作为评价经济增长质量的重要依据[5]。因此，在对财政扶贫资金绩效进行考核时，就不仅要考核经济发展绩效，还要考核经济发展所带来的社会绩效和生态绩效。

2.综合绩效评价是包容性增长的本质要求

包容性增长的核心内容是公平合理地分享经济增长成果，促进发展的协调与均衡。包容性增长作为一种发展理念, 与我国的科学发展观、和谐社会的理念一脉相承；作为一种发展方式, 对我国扶贫政策的制定具有重要的意义。包容性增长下的绩效考评体系要求应在推进贫困地区经济发展的同时, 关注社会绩效，把重点放在农村地区开发性扶贫、居民基本养老、医疗健康服务等一系列社会保障事业方面，加强政策的倾斜性并提高政策执行的力度，以提高人均福利水平, 较好地实现社会成员共享经济发展成果的目标。下一阶段的扶贫政策要在以下方面取得重大突破：建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会保障体系，使贫困人群获得与经济增长相适应的高水平的社会保障；加强社会保险、社会救助、社会福利的衔接和协调[7]。

3.综合绩效评价是贫困地区可持续发展的需要

可持续发展是“既满足当代人的需求，又保护生态环境，不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。这一共识包含的内容很广，既包含当代人的需要又包含后代人的需要，既包含国家主权、国际公平，又包含自然资源、生态抗压力，环保与发展相结合。可持续发展是人类对工业文明以来所走道路反思的结果，是人类为克服一系列经济社会问题，特别是全球性的环境污染问题和广泛的生态破坏以及由于它们三者之间关系失衡所做出的理性抉择。在我国扶贫开发过程中，必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制贫困地区人口的过快增长，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。实现可持续发展是人类社会的共同要求，也是我国的基本国策之一，因此在扶贫开发工作中应当坚定不移地坚持以可持续发展为指导原则，以人为本，强调贫困群体脱贫致富的能力培育，强调改善贫困群体生产生活环境的生存需求。同时，扶贫开发工作应关注环境保护与合理开发。关注环境一方面强调对自然环境和生产生活环境的有效保护，另一方面也强调对环境污染源的有效防治。在进行绩效考评时，也应当以可持续发展为宗旨，考评的内容既包括经济绩效、社会绩效，也要注重生态绩效。

三、财政扶贫资金综合绩效评价体系的构建

基于以上分析，笔者拟按照保证财政扶贫资金的经济性、规范性和有效性原则，构建包括经济绩效、社会绩效和环境绩效的财政扶贫资金绩效体系。

1.资金使用合规性指标

根据资金运行过程涉及的各个环节，可设计以下二级指标：(1)预算编制的合规性。该指标具体又包括以下三级指标：预算编制流程的规范性、预算内容的规范性。(2)执行过程的合规性。执行过程包括资金拨付、使用等一系列环节，因此，该指标可具体化为以下三级指标：资金到位率、资金违规率等。

2.资金使用效率指标

该类指标主要反映扶贫部门对专项扶贫资金在不同扶贫项目之间进行合理配置的职责履行情况，主要包括资金使用的经济性和效率性。经济性是指输入成本的降低程度，主要强调成本收益比，它通常以低成本投入而获得的资金节省为量度。效率性是一个组织或一种活动的产出与其投入之间的关系，主要关注投入产出比，最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。包括以下二级指标：(1)资金结构效率。该指标主要考察专项财政资金在不同项目之间、不同用途之间的分配结构，以及资金投入的拉动效应。具体可包括以下三级指标：项目经费占部门总经费的比重、各类项目经费占项目经费总额的比重、项目经费利用率、项目经费拉动力系数，等等。(2)资金产出效率。该指标主要从整体上考察专项财政资金投入与产出之间的对比情况。具体可包括以下三级指标：经济产出与项目经费投入的比率、扶贫产出与项目经费投入的比率，等等。(3)项目目标的实现程度。该指标主要从整体上考察专项财政资金的分配和运用是否达到了预期的扶贫政策目标。该指标需要请专家来评价。专家评价的主要内容包括以下几个方面：一是项目资金投向是否符合扶贫政策目标和整体扶贫规划，二是项目资金投入是否与其他扶贫政策工具相协调，三是扶贫项目资金投入是否符合国家或地方经济社会发展总体战略规划，四是项目资金投入有无干扰市场机制在扶贫领域的正常运行[8]。

3.资金使用效果指标

该类指标主要关注财政扶贫资金的使用效果。按照国家自然科学基金课题组对《反贫能力提高导向的财政扶贫研究：扶贫标准、绩效评价与审计监管》的研究，笔者认为该指标应包括以下内容：(1)经济效率。具体可包括以下二级指标：个体收入增加、集体收入增加、贡献税金等。三级指标：贫困人口人均收入年增加率、贫困人口五年收入平均增长速度、贫困人口收入年增加额÷学习与培训支出年增加额、农业产值增长率、村办企业增加值年增长率、村办企业利润年增长率、财政扶贫企业利润年增长率、财政扶贫企业利润年增长率、村办企业税收年增加率、村办企业分红派息年增加率、村办企业税、利增加额÷财政扶贫投入增加。(2)社会效率。具体可包括以下二级指标：减贫直接效果、教育培训业绩、医疗卫生建设、基础设施建设等。三级指标：绝对贫困人口减少率、低收入人口减少率、学龄儿童在校率、16岁以上青年参加职业技能培训率、参加培训后的就业率、财政扶贫资金投入教育培训年增加率、每千人拥有医生数、每千人拥有病床数、贫困人口参加农村医疗保险比率、贫困人口医疗保险报销额的年增长率、通公路村数增加率、通广播、电视、电话村数增加率、饮用水安全有保障村民数增加率、农田水利设施可用率。(3)生态效率。具体可包括以下二级指标：土地利用效率、植被保护业绩、环能技术推广业绩等。三级指标：有效灌溉面积增加率、荒地减少率、土地整理复垦率、农业土地生产率、退耕还林还草率、森林覆盖率、植树造林率、沼气入户率、太阳能入户率、村办企业百元产值能耗降低率。

4.构建综合绩效评价体系的作用和意义

发展的实质是人的发展，是人类在自然历史演进中不断追求自由而全面发展的过程，或者说，是人类维持生存、实现独立自主和获得自由而不断增进其力量和价值的历史过程。经济绩效指标考核经济发展的可持续性，社会绩效反映人与社会的和谐相处，而生态绩效则体现生态资源消耗的代际平衡。综合绩效评价体系的构建能为贫困地区自我发展提供动力。扶贫资金分配和扶贫项目选择过程中若更多地关注贫困人口反贫能力的提高，而非单纯地提供生活必需品以消除物质贫困，可以变人口压力为劳动力资源优势，改变贫困地区用破坏生态平衡和污染环境的方式追求发展的现状，实现经济系统、社会系统和生态环境系统的可持续发展。构建起综合绩效评价体系后，将会引导财政扶贫资金投向贫困地区人力资本的建设，大力开展教育培训，重点扶持贫困地区发展特色产业，加强贫困地区的农村卫生服务体系和基础设施建设工作，改善贫困地区的生产生活条件，激活贫困地区的内在生产力，为贫困地区发展和贫困人口提高反贫能力、脱贫致富创造条件。同时，生态绩效的考核将充分认识保护生态环境的重要性、艰巨性、长期性，避免传统的以牺牲环境为代价实现经济增长的发展模式，加大保护生态环境的力度，逐步改善生态环境，不断提高发展的质量和效益，寻求一条生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展道路。