村镇银行保护农民金融发展权研究——从普惠金融的视角

刘姣华 李长健

“三农”问题的核心是农民问题，保护农民平等发展权是解决农村问题的重要突破口，也是维持社会稳定的关键。我国农村长期存在的金融排斥本质上反映了我国农村低收入群体在金融领域的“权利贫困”现状，即无法与城市中高收入群体获得平等的金融服务权利，这种权利的不平等若长期存在，将会形成制度化的地位和财富分配的不平等格局，从长远来看必然会影响整个社会经济的公平性，进而影响社会经济的持续、健康发展。2005年提出的普惠金融理念强调所有人都应平等地享受金融服务，农村地区的居民享有平等的金融发展权。2006年底中国银监会批准设立的村镇银行是普惠金融理论在中国的实践，在一定程度上缓解了农村地区的金融排斥问题，为维护农村弱势群体的金融发展权、促进社会和谐发展提供了可行的途径。

一、普惠金融理念的提出

普惠金融体系(inclusive financial system)，是在2005年联合国举行的小额信贷年活动中提出的概念，也被译为“包容性金融体系”。普惠金融能够有效地、全方位地为社会各个阶层和群体提供全面的金融服务。

(一)理论基础

1.金融资源论

金融资源概念最早由西方学者戈德史密斯(1955)提出的，我国金融学者白钦先(1998)在此基础上提出了金融资源论和金融可持续发展理论。他认为，金融在本质上是一种资源，它既是资源配置的对象，又是配置其他资源的方式或手段[1](P146)。金融资源论揭示了现代金融的一般资源属性，将金融提高到人类社会资财之源、稀缺资源的战略高度，通过合理配置金融资源，能解决不合理的经济结构、产业结构问题，促进一国或地区的经济发展

2.金融公平论

英国著名经济学家庇古(1912)把社会福利视为建构公平分配、评判分配公平的一项最重要指标，主张通过社会福利调整公平分配。世界银行也在其2006年报中把金融公平与金融安全、金融效率相提并论，指出要通过金融公平来平衡金融安全与金融效率，实现金融发展。我国学者冯果把金融公平定义为：在金融活动中，各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素而受到差别对待，能够公平地参与金融活动、进行金融交易、分享金融资源，并通过金融市场来实现社会整体利益的最大化[2]。

(二)理念内容

一般认为，普惠金融以扶贫为目的，是为社会所有人尤其是低收入和贫困人口提供金融产品和服务的金融服务体系。笔者认为，普惠金融是各种金融机构共同参与，公平地在国家之间、地区之间、城乡之间、各种类型的企业和人群之间分配金融资源，提供全面的金融服务，满足所有人群合理的金融需求，以实现金融业的均衡协调和可持续发展。与一般文献中普惠金融的概念相比，这一理念有以下几个特点：

第一，强调“金融权是人权”，认为人们享有如同生存权、自由权、财产权等一样享有金融权。所有人都能以可以承担的成本获得公平合理的金融服务，从而有效地参与社会经济活动。

第二，强调“普惠”所有人群，金融体系不能忽视发展中国家、落后地区、农村、中小企业和穷人的金融需求，也不能片面强调照顾穷人等弱势群体。普惠金融要能够面向所有人群，逐渐消除现有金融体系存在的二元结构，以合理的价格，便捷、灵活地提供金融服务。

第三，强调提供全面的金融服务。普惠金融提供的金融服务不仅包括贷款融资，还包括储蓄、投资、保险、汇兑等金融服务。普惠金融要建设良好的金融基础设施和金融体系、专业的技术支持系统，提供快捷、准确、安全的支付和清算服务以及准确、透明的信息服务等。

第四，强调金融机构广泛参与。普惠金融不只是个别扶贫机构或某些类型的小额信贷机构的工作，而是所有金融机构以各种形式广泛参与的活动。传统金融机构要按照普惠金融的方向转型，新兴金融机构要按照普惠金融的要求创新。

第五，强调可持续发展。普惠金融重视发展中国家、落后地区、农村、中小企业和穷人的金融需求，为金融业的发展拓展了业务空间和盈利空间。但不同于片面强调帮助弱势群体的传统扶贫模式，普惠金融强调整个金融体系的参与，通过均衡配置资源，满足金融需求，实现长远的可持续发展。

二、普惠金融与农民金融发展权、金融排斥、村镇银行发展之间的关系

(一)普惠金融与农民金融发展权

1.农民金融发展权

农民金融发展权是指以农业发展和农民发展为目的，农民平等享有金融发展成果的权利，主要包括平等享有金融发展的机会、平等享有金融发展的成果等权利[3]。

2.维护农民金融发展权是普惠金融的核心目标

普惠金融体现的是一种和谐金融的理念，体现了“金融权也是人权”的思想，所有人都能以可承担的成本获得金融服务，有效地参与社会经济活动，进而实现全社会的均衡发展。金融发展权是农民的一种应有人权，但长期的二元体制把农民排斥在正规金融服务之外，农民无法获得和城市居民相等甚至相近的金融资源，这是不公平的。普惠金融体系的建立，把包括农民在内的弱势群体有机地融入正规金融体系之中，使贫困、偏远地区的农村居民也能享有平等的金融发展权利。

(二)普惠金融与金融排斥

1.金融排斥

金融排斥(Financial Exclusion)也译作金融排除，是英国金融地理学家Leyshon和Thrift(1993)在研究金融地理学时提出来的，随后不断升温，研究范围也拓展到了管理学、经济学、社会学等领域。金融排斥有不同的维度，最重要的维度包括排斥的范围、排斥的对象和排斥的相对性。

金融排斥从广义上是把金融排斥和社会排斥联系起来，认为金融排斥作为社会排斥的一个子集，一些人系统地被核心金融服务所拒绝(Dymski & Li，2002)，是阻止贫困者等弱势群体获得与金融系统接触的机会的过程(Leyshon & Thrift，1995)。金融排斥从狭义上是指对特定类型的金融服务或产品的排斥[4]，如货币交换类、保险、短期信贷、长期储蓄等服务(Bridgeman，1999)，或交易账户、储蓄账户、金融咨询、投资服务等(ANS，2004)。还有一些中间派的定义认为金融排斥是对主流金融服务的排斥，如一些消费者不能以一种合适的方式接触以至于不能使用主流金融服务(Panigyrakis et al.，2002)，或是在使用主流金融服务时存在的潜在困难(Dayson，2004)。

关于谁被排斥的问题，不同的定义对金融排斥的对象界定也不一样，既有把社会团体、社区等作为研究对象的(Peachery & Roe，2004)，也有把个人(家庭)或企业作为关注重点的(Chapman et al.，2004)。有学者认为，个人是金融排斥的最主要对象，个人的特征往往与金融排斥有紧密的关系。金融排斥是一个相对的概念，是指一小部分人或家庭相对于另一部分人或群体处于一个相对落后的状态。金融排斥既可以是暂时的，也可以是一个持久的状态，它包括那些曾经享受过金融服务而现在没有享受、以及那些从来没有享受过金融服务的群体。

综上所述，金融排斥还没有确切的定义，要想对金融排斥进行准确定义，往往需要根据研究目的来进行。从本文的研究出发，笔者把金融排斥定义为农村地区的居民由于各种原因不能享受正规金融服务，被排斥在正规金融体系之外的一种现象。这里的正规金融主要是指被监管部门进行监管的金融机构，如国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社等。农民资金互助合作社、民间借贷等则不属于正规金融。

2.金融排斥是构建普惠金融体系的现实原因

国际社会之所以致力于普惠金融体系的构建，是因为目前传统正规金融机构的金融资源配置是不合理的，这些机构按照市场趋利的原则导向，把大量金融资源配置给大企业、富人阶层以及发达地区。信贷市场普遍存在歧视现象，弱势群体没有办法获得其所需要的信贷支持。

金融是一种资源，而在市场经济条件下，资源配置的主要手段是市场化调节，优胜劣汰的价值规律引导金融资源供给者为实现利润最大化而不愿意将金融资源提供给所有金融需求者。世界扶贫协商小组(CGAP)指出，全世界仍有一成的人没有账户，有些虽有储蓄账户，却没有完全进入银行体系，也不能获得完整的金融服务。金融排斥的存在是市场行为主体追求利益最大化的结果，是符合市场发展逻辑的，无法通过市场的内在机制解决这种不公平的现象，只能通过制度或法律的手段来矫正。

实现金融公平首先是实现机会公平。亚洲开发银行研究院研究员、金融包容性联盟执行主席阿尔弗列德·翰尼葛认为，普惠金融可以“将无银行服务”人群纳入正规的金融体系，使他们有机会得到公平的金融服务[5]。

(三)普惠金融与村镇银行发展

1.村镇银行

2006年12月批准成立新型农村金融机构之后，村镇银行迅速发展起来，成为一枝独大的新型农村金融机构，也成为近年来国内学者关注的焦点。国外没有村镇银行的提法，其研究多集中于农村中小银行的发展。

按照要求，村镇银行设立在农业地区，为当地农村居民和中小企业提供金融服务，其设立的目的就在于解决农村地区金融机构较少、金融服务供给不足等问题，可以有效缓解农户和中小企业贷款难等问题，促进农村经济发展和农民收入水平提高。

2.村镇银行是实现普惠金融的有效途径

普惠金融旨在让所有人都得到平等的金融服务，为弱势群体提供平等享受金融服务的机会，把那些被正规金融排斥的农村地区和弱势群体纳入金融服务轨道，使其公平地分享金融发展的成果，实现社会和谐发展和共同富裕。村镇银行正是普惠金融体系的组成部分，是实现普惠金融的有效途径。

村镇银行是在农村地区设立的主要为当地农民、农业生产和农村经济发展提供金融服务的金融机构。从服务对象来看，村镇银行关注农村地区的农户和涉农中小企业，他们正是普惠金融体系特别关注的客体，也是中国贫困和低收入人群的主体。从服务地区来讲，村镇银行只能在县域以下的农村地区设立，解决农村地区金融供给不足，填补农村金融服务盲区，是普惠金融要求“公平地在国家之间、地区之间、城乡之间分配金融资源”的具体体现。从经营理念来说，村镇银行设立的目的就是为了把越来越多的资源需求主体纳入金融范围，让穷人和低收入人群有权享受获取金融资源的待遇，解决农村、农民、农业的资金短缺问题，体现的正是普惠金融的金融公平理念。因此，村镇银行的问世使得贫困地区的弱势群体平等地享有金融资源，享受金融服务成为可能，有利于普惠金融的最终实现。

从以上分析可以看出，普惠金融是金融资源论、金融公平论的现实要求，普惠金融的目标是维护农民的金融发展权，金融排斥是实行普惠金融的现实原因，而村镇银行的运作是实现普惠金融的有效途径。

三、村镇银行保护农民金融发展权的要求和措施

(一)普惠金融对村镇银行的要求

普惠金融是这样一种制度安排：它有各种金融机构共同参与，公平地在国家之间、地区之间、城乡之间、各种类型的企业和人群之间分配金融资源，提供全面的金融服务，满足所有人群合理的金融需求，以实现金融业的均衡协调和可持续发展。普惠金融对村镇银行有以下要求：

1.村镇银行要成为农村贫困群体的银行

传统银行为了资金安全，在筛选客户时往往选择优质的、有担保有抵押、有良好信用记录的优质客户，把众多有发展潜力的中小企业、微型企业、个体经营者、农户等排斥在现代金融服务对象之外。这些人往往只能通过非正规金融途径(如私人借贷、高利贷等)才能获得他们需要的金融服务，而这些金融服务不仅是不可持续的，而且代价高昂或条件苛刻，加大了这些人的资金成本，使其贫困程度进一步加重。村镇银行要使被排斥在正规金融服务体系之外的农民和涉农小微企业获得金融服务，为他们提供平等享受金融资源的机会。

2.村镇银行要为贫困群体提供全面的金融服务

普惠金融要求金融机构提供全面的金融服务，满足所有人群的合理的金融需求。因此，村镇银行的金融服务既要有传统的存贷服务，也要满足进一步的金融服务。从经营范围来看，《村镇银行管理暂行规定》允许村镇银行吸收存款，发放贷款，办理结算、票据承兑与贴现，从事同业拆借、银行卡业务，代理发行、兑付、承销政府债券，代理收付款项及保险业务和银监会批准的其他业务。除此之外，村镇银行还可以根据当地村民的需求，开展个性化的金融服务，开办个人理财、个人投资、金融咨询、网上银行、电子银行、自助银行等全方位的金融服务，让农村地区的居民享受与城区居民平等的金融服务。

3.村镇银行要坚持金融创新

普惠金融本身就是现代金融理论的一大创新，一定程度上颠覆了金融主要为富人服务的传统理念，这就要求银行从业者更新观念，认识到金融服务不只属于富人，众多的弱势客户应该与其他人一样得到共同的、公平的金融服务的权利。因此，普惠金融下的村镇银行也要有创新的理念和服务。村镇银行首先要在理念上进行更新。倡导“公平对待农民朋友”的服务原则，想农民朋友之所想、急农民朋友之所急，为农民朋友提供全方位的个性化金融服务。其次，村镇银行要坚持产品创新。村镇银行可持续发展的出路在于有自己的特色产品与服务，在贷款方式上根据客户需求推出适应“三农”客户多元化金融需求的产品。村镇银行还要开展中间业务，满足客户多样化需求。与此同时，村镇银行应进行服务创新，在服务环境上针对地方特色和客户的特色进行个性化的设计和装饰，让客户有身临其境、宾至如归的感受。还需在贷款条件、贷款程序、授信方式等方面进行创新，让农村居民享受便捷、贴心的服务。也可与当地企业或金融同业进行合作，开展全方位的金融服务，在为农村居民服务的同时达到取长补短、互利共赢的目的。

4.村镇银行需要管理部门的大力支持

普惠金融要求村镇银行为贫困群体提供金融服务，这与金融机构商业化逐利目的相违背，容易造成村镇银行在发展过程中逐渐偏离其设立时的宗旨，回到传统金融服务方式上。因此，普惠金融的实施既要靠村镇银行的努力，也需要管理部门的支持，为其经营营造良好的空间。首先需要在不影响金融体系稳定的前提下，给予村镇银行以更多的优惠和便利，保证村镇银行适宜的生存空间，使村镇银行有能力持续地为农村贫困群体提供合适的金融服务和金融产品；其次，可以通过财政、税收政策以及货币政策等手段引导资金流向，鼓励村镇银行等金融机构为贫困群体提供金融服务，提高普惠的程度；另外，还需要提供良好的制度环境，通过存款保险制度、市场退出制度、农业保险制度等来降低村镇银行等农村金融机构的经营风险，保证其在普惠金融要求下的可持续发展。

(二)村镇银行保护农民金融发展权的措施

1.明确服务“三农”的市场定位

村镇银行必须明确意识到自身服务“三农”的市场定位，致力于为农村地区贫困农民和低收入家庭提供服务，建立自身在农村市场的主导地位和稳固的客户基础，从而支持区域经济发展，履行支农重任。

服务市场定位于乡镇和农村社区。村镇银行作为农村金融市场的重要补充，在推出后不久便出现了明显的“脱农化”趋势，绝大多数村镇银行选址都设在县城或经济较发达的地区。县域市场金融机构繁多，利率市场化后将面临更为激烈的竞争，只有选准市场，才能获得生存的空间。因此，就服务市场而言，村镇银行应以乡镇和农村社区作为主要服务地区，发挥小银行的优势，将经营触角不断向农村地区渗透，充分利用“软”信息拓展金融服务，成为社区化的金融机构。

服务对象定位于农户和小微企业。村镇银行要为农民、农业和农村经济的发展提供金融服务，缓解农村地区金融供给不足的问题。从服务对象来看，目前村镇银行的贷款对象以中小企业为主，农户贷款较少，与其他商业银行定位重合，而村镇银行规模较小，在竞争中处于不利地位。只有把服务对象定位于农户和小微企业，以服务农村、农业、农民为己任，才能找到自己的生长点，扩大银行市场份额和收益，促进新农村建设和发展。

银行业务定位于个性化农村金融产品和服务。目前，村镇银行开展的金融业务以存贷款为主，金融服务和产品比较单一，无法满足农户和小微企业个性化、多样化的需求。因此，村镇银行应不断创新金融产品，为农户和小微企业的融资及担保提供方便。除了传统的存贷款业务之外，还要积极开拓保险、个人理财、信息咨询等综合服务，同时根据农户、小微企业的需求为其量身定做信贷产品，提供特色化的金融服务，开拓新的利润增长空间[6]。

2.拓宽资金来源渠道

村镇银行后续资金不足将是制约其可持续发展的瓶颈问题，要解决这个问题，就必须建立增进村镇银行融资的机制，为此应采取以下措施：

首先，加强宣传推广，利用电视、广告等媒介引导广大农民充分了解和认可村镇银行，向广大农民宣传设立村镇银行的目的和意义，介绍村镇银行开展的相关业务，增强他们在村镇银行存款的信心。其次，提升服务水平，加快设立村镇银行的分支机构，延伸经营网点，建立流动银行，扩大服务辐射面；建设和完善支付清算系统和业务处理系统，在农村地区推广使用POS机，支持村镇银行发行银行卡、开展电子银行等业务，为客户提供支付结算便利。再次，建立对外融资机制，允许有条件的村镇银行通过发行债券、票据等渠道进行融资；对已达到中小企业板上市条件的村镇银行，可以让其在资本市场上融资；支持村镇银行依托发起行联合发行理财产品，或与其他商业银行合作，在代理发起行和其他商业银行的理财产品的同时，推广本行的特色产品，增加村镇银行的融资渠道。

3.进行金融产品与服务的创新

村镇银行发展要有自己的特色产品与服务作为支撑，进行金融产品和服务的创新，是提升村镇银行金融服务、缓解农村和农民贷款难、促进社会主义新农村建设的有效手段。

金融理念创新。村镇银行首先要进行金融理念的转变和创新。普惠金融要求村镇银行主动承担起服务农村经济发展和服务贫困群体的神圣职责，这就要求村镇银行转变经营理念，把传统的为优秀客户服务的理念转移到为贫困群体提供金融服务上来，不与大型商业银行或城市商业银行争夺客户资源，全心全意为农村贫困群体服务，在为“三农”及农村贫困群体提供金融服务的实践中生存与发展。

金融产品创新。根据客户需要，推出农户联保贷款、农业机械贷款、农户林权抵押贷款、农户土地承包经营流转权抵押贷款等多种贷款产品。大力发展中间业务，逐步形成资产业务、负债业务、中间业务共同发展的业务结构。相对于传统的存贷业务，中间业务有覆盖面广、产品差异性大、增长潜力强等优势。在加大金融服务类业务的基础上，逐步开展附加值较高的业务，推出特色化产品，满足客户多样化需求。

金融服务创新。服务环境要创新，在考虑银行整体形象的同时，也要针对地方特色和客户的特色进行个性化的设计和装饰，让客户身临其境，心情舒畅，有宾至如归的感受。还可以利用地缘优势，简化贷款流程，提高授信审批效率，创新贷款方式，让农村居民享受便捷、贴心的服务。还可与当地企业或金融同业进行合作，开展全方位的金融服务，在为农村居民服务的同时，达到取长补短、互利共赢的目的。还要提高服务水平，增强竞争力，通过提高服务效率、加强信息系统建设等来提升服务的多元化、特色化和便捷化。

4.加大政策扶持力度

我国农业生产力水平和农业经济的市场化程度较低，农村金融机构的经营风险较大，盈利能力不足，因此，政府应该在资金支持、税收优惠和融资优惠等方面给予村镇银行特殊的待遇。

给予财政税收政策支持。首先，为村镇银行提供更多的财政优惠，对小额信贷实行利息补贴；降低加入大小额支付系统、征信系统、银联系统等的准入门槛和费用，减少村镇银行建立初期的经营成本，促使村镇银行坚持服务“三农”的目标不动摇。其次，给予村镇银行税收优惠，让其与农村信用社一样，享受农村信用社改革期间的税费优惠，免征所得税，营业税同样为3%，允许其在税前多提呆账准备金，快速提升其抗风险能力，稳步促进资本积累。

加大货币政策扶持力度。适当放宽村镇银行同业拆借的额度限制，向其提供支农再贷款的支持，开辟资金来源渠道，再贷款的利率要比吸收存款的利率低，以降低村镇银行的经营成本。积极探索和创新支农再贷款管理的模式和方法，有效提高支农再贷款的支农效力。积极推进利率市场化改革，使村镇银行通过市场化的利率改革，能降低成本，实现可持续发展。