中国省级行政区划设置的时空演化特征及现实影响

赵 彪

(中国社会科学院 中国边疆研究所,北京 100101)

0 引言

党的十八大以来,如何推进国家治理体系和治理能力现代化成为中国发展的重大命题,省制改革直接影响着中央与地方之间的关系,已成为国家政治体制改革的关键环节。行省制的创立妥善解决了2 000多年来未能解决的中央与一级政区衔接不良的空档问题,是春秋战国以来最值得重视的行政区划的一大变革[1]。然而,省制自元代诞生至今已有700多年的历史,晚清以来,行省制的流弊日渐显现[2-3]。中国现行行政区划基本上还在沿用元明清时代的区划[4],有些省域的不合理划分至今仍未摆脱原来的胎迹[5]。省级行政区划长期不变的现状越来越难以适应城镇化水平快速提升的实践需求,省际交界地区发展困境日益突出[6-8],加强省级行政区划相关研究,对于推动全面深化改革实现新突破具有重要的理论和现实意义。

省制改革问题在近代中国政治改革中曾占据极其重要的位置,出现了清末民国和20世纪末两次研究高潮时期,近年来关于分省和增设直辖市等讨论更是热烈。现有研究主要集中在省域形成过程与条件[9-12]、省制的历史价值及问题[13-16]、省制的改革思路和方案[17-21]等方面。在省域形成过程与条件方面,现有研究多认为自然环境和人类活动的共同作用是影响省域形成的重要因素,如周荣认为江西省的形成受鄱阳湖-赣江流域的影响十分明显,地理环境的独特性使江西省域呈现“早熟”的形态[22];傅林祥认为以府级政区为单位分省,使得陕甘两省界线犬牙交错的形状最为明显[9]。在省制的历史价值及问题方面,学界普遍认为行省制具有巨大的历史价值,如许正文认为省制自诞生后,各个时期或阶段都有调整,以适应经济社会发展的需要[5];李治安认为元行省制的历史价值在于它创立了一种以行省为枢纽、以中央集权为主、辅以部分地方分权的新体制,但也产生了一些负面效应,行省制流弊渐次上升[10];周振鹤指出元明两代出于各种目的,所划定的省界有多处颇不合理,由于政区继承性的特点,这些不合理因素遗留到今天,成为必须改革的对象[23]。在省制的改革思路和方案方面,主要存在着“废省论”“缩省论”“虚省论”等方案,其中,“废省论”多集中在清末民国时期,主要原因包括省区犬牙交错致使互相牵制,省区过大造成沟通困难,省界因袭日久导致畛域太深等[2,17,24];“缩省论”在改革开放后渐成主流,认为省区划小后有利于中央和地方的合理分权,有利于改变行政层级多和管辖幅度小的问题[25-26],在此基础上部分学者提出了“增设省或直辖市”“省直管县”等建议[27-28];“虚省论”鉴于“废省”和“缩省”的改革难度过大,主要强调从行政体制调整层面进行改革,将省级政区部分权力上收或下放,进而实现省级政府权力的弱化,降低省界的负面影响,更加重视地级市的重要价值[29]。

省制改革是地方行政制度改革的核心问题,产生了一批高质量研究成果,但仍存在一些不足。一是现有研究主要集中在历史学等少数学科,对省制沿革及历史价值的研究较多,而对省制的设置特征及存在问题的研究相对缺乏;二是已有研究多是基于历史资料的定性研究,对行政体制和省制改革方案的讨论较多,对省级行政区划的定量研究缺乏,基于地理信息系统的空间分析相对不足;三是已有研究多集中在特定时期或具体省份,缺少古今行政区划的对比分析,关于省级政区长期稳定对现实影响的认识不足。鉴于此,本研究在沿承学界既有研究方向的基础上,采用政区相似系数、面板随机效应模型等方法,定量测度中国省级政区的时空演化特征及其现实影响,以期为相关改革提供参考和借鉴。

1 研究对象、数据来源与研究方法

1.1 研究对象与数据来源

研究对象为省级行政区划,从元代行省制实施至今,包括元、明、清、民国和新中国成立后。其中,元、明、清历史行政区划数据是按照外交部边界与海洋事务司历史地图绘制标准,依据谭其骧主编的《中国历史地图集》,基于ArcGIS地理信息系统进行配准后,对历代行政区划图逐一进行矢量化后获取。民国时期的行政区划数据是基于1938年东方舆地学社出版的《中华新形势大地图》进行矢量化后获取;新中国成立后县级以上行政区划数据、中国1100万地貌类型空间分布数据、中国DEM(1 km×1 km)数据等来源于中国科学院资源环境科学数据中心;2020年行政区划数据来源于自然资源部标准地图服务系统;2021年夜间灯光数据来源于Colorado School of Mines(https://payneinstitute.mines.edu/eog/)。2000—2018年县级行政区划的人口、GDP、一般公共预算财政收入以及固定资产投资数据来源于历年《中国城市统计年鉴》《中国县域统计年鉴》以及相关省市统计年鉴。由于沿海岛屿难以准确刻画且不易判别其政区归属,因此,除政区规模测算可采用统计数据外,本研究不包括海南、台湾以及其他沿海岛屿地区。此外,由于历史地图在底图绘制、配准以及矢量化过程中受多重因素影响,难以避免地会存在一定的误差。

1.2 研究方法

(1)边界稳定系数用于测度元代以来中国省级行政边界的稳定性。首先,基于2020年中国行政区划图,对历史时期的行政区划图进行裁剪,仅考虑目前中国领土范围内的省级边界,并提取各朝代线状省级行政边界;其次,绘制全国范围5 km×5 km格网图,并将历代行政边界与格网图进行叠加,依据网格与行政边界重叠的朝代数量,评价省级行政边界的稳定性,即边界稳定系数;再次,依据格网值进行可视化,并将其与当前省级行政边界进行对比分析。系数值表示作为省级边界的朝代数量,系数为1表示有1个朝代将该格网所在区域划定为省级行政边界,系数值越大,表明省级边界越稳定,反之,则表明省级边界的变动性越强。

(2)边界波动系数是指每个格网到省界最近距离的波动幅度,用于进一步测度行政边界的稳定性。首先,基于2020年中国行政区划图绘制5 km×5 km的格网,提取大陆部分并将格网面数据转为点数据;其次,采用近邻分析法测度格网到历代省级行政边界的最近距离,计算该格网到省级行政边界的最长距离和最短距离;再次,计算格网的波动幅度即省界波动系数,并基于波动幅度结果绘制专题图。波动系数越小,表明元代以来该格网所在区域到省界的最近距离变化越小,省级行政边界越稳定,反之则表明省级行政边界变化越剧烈。

(3)政区相似系数是指两个行政区的相似程度。采用政区相似系数测度1330年(元代)、1582年(明代)、1820年(清代)、1938年(民国)与2020年(当代)省级政区的相似度,定量分析中国省级行政区划的变动幅度。以清代与当代省级政区相似系数为例,首先,分别提取1820年和2020年各省级行政区划矢量数据,并将其转化为线数据;其次,基于中国行政区划图,制作5 km×5 km的格网(综合考虑政区半径[30]、历史地图中的边界宽度以及矢量数据的绘制误差等因素确定);再次,分别提取1820年和2020年各省级行政区边界格网数据,进行数量汇总,并基于2020年数据,提取与1820年各省级政区相重合的格网,汇总重叠格网数量;最后,将重叠格网数量除以2020年格网数量,即为政区相似系数,在此基础上进行图形绘制和分析。政区相似系数介于0～1,越接近于1表明两个政区越相似,越接近于0表明政区相似程度越低。

(4)破碎度指数用于描述省级行政区划边界的复杂特征,主要包括网格维数、半径维数和边界维数等。本研究采用边界维数,通过格子计数法衡量政区形态的分形特征,评价省级政区的“犬牙相入”程度。计算公式为:

lnn(r)=c+dlnm(r)1/2。

式中:n(r)为覆盖行政区划边界线的格网数目;d为政区分形维数;r为格网长度;m(r)为覆盖图形区域的格网数目。分形维越高,破碎程度越大,省级政区“犬牙相入”的特征就越明显。由于海岸线可能对沿海省份破碎度指数造成影响,在计算过程中将海岸线进行平滑处理,以便与其他省份进行比较。

(5)面板随机效应模型用于测度省级行政区划的边界效应。由于各县地理环境是不随时间变化的,参考相关研究[31-32],采用普通最小二乘法(OLS)和随机效应模型进行定量评价,具体模型设定如下:

Yit=β1Bit+β2Xit+γ+αt+μit。

2 省级行政区划设置的时空演化特征

2.1 政区规模变动特征

幅员和边界是行政区划的重要组成要素,其中幅员指面积的大小,是地方政府的管理幅度,高层政区的幅员大小和界线划定是历代最高统治者最重视和最关心的问题[13]。因此,本研究主要从幅员和边界两方面对省级行政区划设置问题进行探讨,采用核密度估计法[33]对元代以来中国省级政区规模进行定量测度(图1)。由于元代的岭北行省、辽阳行省面积在200万km2以上,与其他行省面积差异过大,考虑到行政区域是否大范围超过当前国境线以及建制类型等因素,本研究将元代的岭北行省、辽阳行省,以及非行省建制的高层政区进行剔除。

图1 元代以来中国省级政区规模的变化趋势

元代以后中国的高层政区均为省制,省建制规模经历了先减小后增大再减小的态势(图1a),若剔除清末和民国时期新疆建省对省建制规模的影响,也同样遵循这样的规律。元代是省建制规模最大的时期,所辖11个行省规模普遍在40万km2以上;明代由于边疆地区较少设省,省建制规模相对偏小,核密度估计曲线明显左移,多集中在18万km2;清代在边疆地区设置了一些规模较大的行省,如新疆省,核密度估计曲线峰值在25万km2左右;民国以来随着宁夏省、西康省等从原有省份析出,省建制规模又开始缩小,估计曲线峰值降至20万km2左右;新中国成立后,将新疆省改为自治区,设置海南省,以及将重庆市从四川省析出,省建制的平均规模进一步缩小,核密度估计曲线峰值又降至18万km2,但密度明显要高于明代时期,即新中国成立后的省建制规模与明代相似,但存在着更多规模较小的省份。

与省级政区(包括省、直辖市、自治区)相比,省的规模多集中在18万km2左右,还有黑龙江、四川、青海等部分45万km2左右的省份。如图1b所示,省级政区的分布更加分散,同时存在着150万km2以上的自治区和10万km2以下的直辖市、省。与历史上实施三级制的朝代相比(图1c),存在着当前省级政区的规模差异较大、估计曲线峰值适中等特征,从政区规模来看,依据核密度估计曲线峰值判断,存在道制、省制、州制、路制依次减小的总体特征,由此可知,与历史上的高层政区相比,当前的省级政区规模相对较大;从规模差异来看,存在路制(金和南宋)、省制(当代)、道制(唐)、州制(西晋)、路或道制(辽和北宋)依次减小的总体特征,当代省级政区的规模差异仍然较大。总体而言,从西晋到唐再到当代,高层政区的规模呈现出逐步扩大的趋势,最大规模从50万km2增至100万km2,再增至150万km2,而且不仅规模越来越大,而且政区规模差异性也越来越明显。与规模相近的美国、俄罗斯相比(图1d),中国的一级政区规模数量明显偏少、省级政区差异较大也是更为普遍的特征。

2.2 划界原则演化特征

“山川形便”和“犬牙相入”是中国历史上两种重要的行政区域划分方式,当前中国县级以上行政边界仍然基本遵循着该划界原则[33]。那么,就省级行政边界而言,历代划界原则是如何演化的呢?本研究对此进行了定量测度。历史上河流河道多变,而山脉则呈总体稳定的特征。因此,本研究采用中国1100万地貌类型空间分布数据,通过对省级边界地形地貌的分析,定量评价中国历代山川形便原则的实施状况,并采用破碎度指数对犬牙相入原则进行评价。

从元代开始,省制逐渐演变为地方最高行政机构,“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事,无不领之”[34],省界划分受“山川形便”原则的影响仍然较大,一直延续至今。以山为界是元行省制推行以来普遍采用的行政区域划分原则,除华北平原的河南、山东、河北、安徽等少数省外,其余省大多以山地或丘陵作为行政边界,行政区划多呈封闭状,如江西省。元代时期,省的规模普遍较大,明清以来,省域规模日益缩小,但以山为界仍是通用的普遍原则,平原地区省界也多是以长江或黄河中下游河道为界,这表明“山川形便”是元代以来行省划分普遍遵循的原则。

“形便”表示易守难攻的意思[23],按照地形划分行政边界,虽然有利于农业生产和管理,但却容易造成凭险割据的问题。因此,便出现了与之相对的“犬牙相入”原则,使行政区划与自然地理区域相背离。破碎度较高的高层政区多位于沿海沿边地区,尤其是东南沿海地区,“犬牙相入”原则历史悠久。而对西北和西南地区而言,政区破碎度相对较低,行政区域划分多以山川河流为界,更加便于军事防守。元代总结借鉴历史经验教训,在行政体制上以“强化省制”回应“地方割据”和“强干弱支”问题,在边界划分上更侧重于“犬牙相入”原则,在行政层级上以“多级制”回应“两级到三级”循环的问题。与东汉末年和唐朝末年不同,元末采取政区划小的方式维护地方稳定。明清时期延续了元代的省制,但在划分原则、政区规模和行政体制等方面进行了改革,省级政区数量也开始逐渐增加。清代以来,行省格局逐渐稳定,由于新疆、宁夏等省级政区在部分时间为省建制,为便于比较,将新疆、西藏等自治区统一纳入清代以来破碎度指数测算过程。民国时期,多数省份为中破碎度,而到新中国成立后,省制已经延续了较长的历史时期,且省级政区的破碎度明显大于以往各朝代,“犬牙相入”的特征仍然较为突出。综上可知,“山川形便”和“犬牙相入”始终是行省划界重要的原则,但在不同的历史时期,省级政区的行政层级、政区规模和行政体制也是在不断变化的。

2.3 边界的稳定性特征

采用边界稳定系数和边界波动系数,对省级边界的稳定性特征进行测度(图2)。中国省级行政边界呈整体变动与局部稳定并存的特征。

图2 中国省级行政边界的变动特征

就边界稳定性而言(图2a),山西省、江西省、福建省和广东省的省界呈现出高度稳定的特征,部分边界曾有10个以上朝代作为省级政区边界。而对于太行山以东、淮河以北地区而言,省级政区边界变动则非常频繁,多数边界仅有1～2个朝代设为省界,边界稳定性较弱。东北、西北和西南部分地区省界稳定性弱,更多是由于这些地区在历史上纳入行政区划管理的时间相对较短。由图2a看出,稳定性较强的省级边界多是主要山脉或河流,其中以山为界的行政区划稳定性相对更强,主要包括山西东部的太行山、陕西南部的大巴山、江西西部的罗霄山、福建西部的武夷山、广东北部的南岭等,而以河为界的强稳定性边界主要包括山西西部的黄河、长江中下游地区(九江段下游)以及淮河中下游等。就边界波动性而言(图2b),评价结果与边界稳定性系数相似,山西西部和南部地区、秦岭大巴山地区、南岭地区、湘赣鄂皖四省交界地区等区域省级边界波动性最弱,多数区域的边界波动性较强。

秦郡县制推行以来,省级政区规模、边界划分原则和省级政区边界都在不断地变化。但是,当代的省制却呈现出“沿袭性”“稳定性”与“犬牙相入”的特征。与清代(1820年)相比,2020年中国的省级政区仍存在着明显的相似性特征。本研究采用政区相似系数对政区相似程度进行测度(图3),相似系数在0.8以上的省级政区有11个,仅北部沿边少数省份的政区相似程度较低,这与国界变动等因素有关。省级边界稳定对经济社会的持续健康发展具有重要意义,但边界长期不变也在不同程度上制约着工业化和城市化的高质量发展。

图3 1820—2020年中国省级行政区划变动状况

3 省级行政区划长期稳定对经济的影响

中国省级行政区划呈现出高度稳定性的特征,部分区域甚至在元代以来就长期作为省级行政边界,除边疆省份变动较大外,中国省级行政区划总体格局在过去200年间基本未变。与历史各朝代相比,当前省级行政区仍遵循着“山川形便”的原则,在“犬牙相入”原则方面,省级行政区划设置的“犬牙相入”程度甚至要高于历史上的多数朝代。省级行政边界长期稳定对传统社会稳定发展具有重要意义,但历史经验也同样表明,省级行政区划在不同时期也在持续变动。改革开放以后,中国逐渐从传统的“乡土中国”向“城市中国”转型,2020年常住人口城镇化率已高达63.89%,省级行政区划设置对经济社会发展的不适应性正在逐渐显现。本研究采用面板随机效应模型,对省级行政区划的边界效应进行了定量测度(表1),结果表明当前省级行政区划设置在不同程度上影响着经济社会的健康发展。

省界附近的县级政区经济社会发展要明显滞后于非省界地区的县级政区,模型1～5的回归系数均为负值,集中在[-0.136,-0.392],即省界上的县级政区人均GDP比其他县级政区低大约13%;到省会城市距离指标的回归系数也均为负值,这表明距离省会城市越远的县级政区人均GDP增长越慢;海拔高度指标上,估计结果也显示出海拔高度越高的县级政区,经济发展速度越低,由上述分析可得,当前中国仍基本遵循着“山川形便”的政区划界原则,省级边界处的县级政区海拔普遍较高。随机效应模型估计结果均在1%水平上显著(模型3),R2值较高,表明回归模型拟合程度较高,预测更加准确。

为检验随机效应模型回归结果的稳健性,采用更换自变量、因变量等方式进行对比分析,首先,采用OLS回归进行对比分析,OLS模型(模型1和模型2)估计结果显示,在省界上、到省会距离和平均海拔3个变量的回归系数均为负值且高度显著,进一步验证了随机效应模型的可信度;其次,采用更换因变量的方式进行验证,采用2021年夜间灯光指数作为因变量(模型4),结果表明,与非省界地区相比,省界上的县级政区经济增速更加缓慢,增速由-11.7%变为-21.3%,到省会城市距离、平均海拔等指标的回归系数也均呈下降态势;再次,采用新增自变量的方式进行检验,新增了一般公共预算收入、固定资产投资两项指标,结果显示,2000—2018年省界地区的县级政区经济增速仍明显低于非省界地区。综上,中国省级行政区划长期稳定已经在不同程度上制约了区域经济的健康发展,省级行政区划改革正变得日益迫切。

表1 计量模型估计结果

4 结论与讨论

4.1 结论

元代以来中国省级行政区划存在着较强的稳定性,当前省级行政区划与清代(1820年)高度相似,省级行政区划仍遵循着“山川形便”和“犬牙相入”的划界原则,省级政区长期稳定正在不同程度上制约着经济社会健康发展,省界附近县级政区的人均GDP增速明显低于非省界地区,元代以来形成的省级政区格局的负面效应日益显现,边界长期不变在不同程度上制约着工业化和城市化的高质量发展,亟需推进全面深化改革。

4.2 讨论

当前,“缩省”已成为省级行政区划改革的普遍观点,并在此基础上推动省直管县等改革,由此必然会带来更复杂的省级边界问题以及更困难的省级政区协调问题,对各级财政也会造成巨大压力。历史经验表明,省级政区长期处于发展演变的过程中,要从行政层级、政区规模和行政体制等方面对省级行政区划改革方向进行系统探讨。与省级行政区划调整相比,全面深化省级行政体制改革或许是当前更容易推动的改革。从郡到州,从州到道、路,又从道、路到省,直到近百年来“市制”的产生(出现了直辖市等省级政区),中国高层行政区划的发展和完善是一个长期的历史过程,与已存在了700余年且具有高度传承性的“省制”相比,在城市化水平逐渐提升的新发展阶段,应高度关注“市制”的完善与发展,推进行政区划领域的供给侧结构性改革。