农村公共文化服务的“效率困境”问题剖析——基于乡镇文化站的考察

刘 宇 ， 何小芊

(1.江西财经大学 财税与公共管理学院，南昌 330077； 2.江西省社会科学院 文学与文化研究所，南昌 330077； 3.东华理工大学 经济与管理学院，南昌 330013)

0 引言

党的十九大确立了新时代文化建设的基本方略，明确提出“推动文化事业和文化产业发展，完善公共文化服务体系”。农村公共文化服务是公共文化服务体系的重要组成部分，其发展水平对社会主义新农村建设有着非常重要的影响[1]。当前，中国农村公共文化服务体系建设基本完成了“覆盖城乡”的“增量发展”阶段，进入以提升服务效能为目标的“内涵发展”阶段[2]。有效供给不足、供需结构失衡、供给质量不高是农村公共文化服务中较为突出的问题[3]。供需失衡所导致的公共投入绩效问题成为制约农村文化发展的痼疾，使基层文化机构陷入公共资源投入不断增加而绩效却持续下滑的“悖论”，这一现象被学者称为“效率困境”[4]。在全面实施乡村振兴战略的背景下，众多学者对农村公共文化服务中存在的困境进行了总结分析[5-7]，“效率困境”成为一个重要的研究命题。

由美术馆、公共图书馆和文化馆(站)组成的“三馆一站”属于公益性文化事业单位，是开展公共文化服务、保障人民群众基本文化权益的重要阵地。乡镇文化站集图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等于一体，是综合性的社区公共文化空间。乡镇文化站是基层公共文化服务的桥头堡，是农村公共文化服务体系主体的枢纽部门。近年来，乡镇文化站受到学界的关注，并呈现研究逐步扩大的趋势。就研究内容来看，从最初一般性的文化站设施建设的关注，逐步拓展到文化站效能的发挥，文化站的现实困境是一个重点关注的问题[8]。对乡镇文化站现实困境的研究主要采用个案调查的方法，分析乡镇文化站的效率困境[9-10]，个别学者采用定量方法测算乡镇文化站的服务效能[11]。总体来看，关于农村公共文化服务效率评价的成果偏少，当前乡镇文化站服务效能研究偏重于微观层面的效果分析，宏观层面的量化分析较为缺乏。基于此，本研究以乡镇文化站为考察对象，采用Bootstrap-DEA模型测算乡镇文化站的运行效率，运用Tobit模型分析效率的影响因素，剖析农村公共文化服务“效率困境”问题，以期为乡镇文化站的发展提供指导，为政府制定农村公共文化服务政策提供参考。

1 研究区域、指标选取与数据来源

1.1 研究区域与指标选取

研究区域涉及中国内地31个省份，以省份作为决策单元，采用乡镇文化站的投入和产出指标进行效率测算。乡镇文化站的运行效率是投入资源与产出之间的对比关系，表现为占用或消耗的各类资源与其提供产品或服务数量的对比关系。通常情况下，乡镇文化站投入的资源包括人力、物力、财力，因而将服务设施、资金和劳动力作为效率测算的首选，选取从业人员数量、房屋建筑面积、藏书量、计算机数量、年度支出作为投入指标。乡镇文化站的直接服务对象是群众，其受众数量直接反映文化服务的产出状况。因此，选取文化服务惠及人次、文艺活动参加人次、培训班培训人次、展览参观人次作为产出指标。

影响公共文化服务效率的因素众多，从现有的研究来看，主要包括经济发展和社会环境两大方面，经济发展主要包括人均GDP、人均收入、政府财政支出等[12]，社会环境主要包括受教育水平、城镇化率、政府公共文化支出等[13]。在兼顾数据的科学性与可获得性的基础上，本研究选取5个影响因素(表1)。

表1 乡镇文化站效率影响因素及变量说明Tab.1 Influencing factors of operation efficiency of township cultural stations

1.2 数据来源

31个省份乡镇文化站投入、产出指标的数据来源于2016—2018年《中国文化文物统计年鉴》和2019—2020年《中国文化和旅游统计年鉴》，农村人口数量、农村居民人均可支配收入数据来源于2016—2020年《中国统计年鉴》，农村居民文化消费支出数据来源于2016—2020年《中国文化及相关产业统计年鉴》，农村文化事业经费数据来源于2016—2020年《中国农村统计年鉴》。农村居民人均受教育年限采用公式进行计算，相应的数据来源于2016—2020年《中国人口和就业统计年鉴》。

2 研究方法

2.1 Bootstrap-DEA模型

数据包络分析方法(DEA)是利用多项投入指标和产出指标，通过比较各决策单元偏离最优前沿面的程度来判定其效率水平[17]。早期的DEA模型在形式上被称为C2R模型，其假设规模收益不可变。随后改进的模型形式为BC2模型，其假设规模报酬可变，并将C2R模型中的综合技术效率分解为规模效率与纯技术效率。以31个省份作为决策单元，采用DEAP软件对乡镇文化站的投入与产出指标数据进行计算。

传统DEA模型无法剔除环境因素、随机因素等不可控因素对效率值的影响，因而测算结果与实际情况存在偏差。Bootstrap-DEA模型利用重复抽样，对原始样本数据进行数值模拟，以修正样本估计结果存在的偏差，使效率值更接近于实际情况。在实际运算中，参考相关研究成果[18]，将样本数据集的B设置为2 000，运用R软件进行计算。

2.2 空间自相关分析

空间自相关是某一要素属性值与其相邻空间要素上的属性值存在相关联，包括全局空间自相关和局部空间自相关[19-20]。为探讨各省份乡镇文化站运行效率的空间特征，从两个方面展开:一是采用全局Moran’sI测度效率值是否存在聚集特性；二是通过Moran散点图分析省域单元与其邻近省域之间的局部空间关系及其类型，利用LISA集聚图分析运行效率的空间集聚特征。在实际运算中，运用ArcGIS 10.2和GeoDa软件进行分析。

2.3 面板Tobit模型

Tobit模型也称为样本选择模型、受限因变量模型，是因变量满足某种约束条件下取值的模型[21]。Bootstrap-DEA模型测算出来的效率值介于0～1，属于截断数据，适合运用Tobit模型进行分析。本研究使用2015—2019年省级面板数据测算效率值，采用面板Tobit模型进行随机效应分析，以探讨主要因素对乡镇文化站运行效率的影响性质与影响程度。模型公式为：

3 结果与分析

3.1 乡镇文化站运行效率的估算值

传统DEA模型计算出的各省份的效率值2015—2019年5年均值为0.853，表明原始效率值总体较高(表2)。天津、上海、浙江、山东、河南的5年综合技术效率均为1，反映这5个省份的乡镇文化站的运行效率非常理想。已有相关研究显示，2006—2009年中国乡镇文化站运行效率的传统DEA模型估算值均值小于0.700[11]。与年均值相比，效率值增加了15%以上，表明近年来中国乡镇文化站的运行效率有了较大提高。2011年起国家开始实行“三馆一站”免费开放政策，这一政策对提升乡镇文化站的运行效率发挥了一定的积极作用[22]。

从纠偏前后对比情况看，纠偏后的平均效率值均低于纠偏前，平均偏差皆为正值，置信区间均介于0.772～0.951，表明Bootstrap-DEA模型的结果更为可靠、真实。纠偏后的5年平均值为0.760，说明中国乡镇文化站的运行效率总体不高(表2)。各省份纠偏后的效率均值从高到低依次为2019年、2016年、2018年、2017年、2015年，说明乡镇文化站的运行效率呈现波动增长趋势。从年际变化看，5年均值的标准差为0.007，其中年际标准差最大的是湖南(0.142)，除湖南、海南两地效率值的年际标准差大于0.100外，其他各省份均小于0.100，表明各省份乡镇文化站运行效率年际间变化很小。这揭示了中国农村公共文化服务仍存在效率不足问题，但各省份乡镇文化站的资源投入与服务产出相对稳定，投入增加、产出减少的“效率困境”现象表现不明显。

表2 2015—2019年各省份乡镇文化站的效率值与纠偏效率值

3.2 乡镇文化站运行效率的空间差异

从表2中效率值的5年均值看，乡镇文化站的运行效率存在着明显的省际差异。采用31个省份效率值的5年均值，运用ArcGIS 10.2软件进行全局空间自相关分析，Moran’sI为0.051，且通过了显著性检验(Z>1.65，p<0.01)，可以推断各省份乡镇文化站运行效率存在较弱的正向空间相关性，在空间上存在集聚现象。

采用各省份效率值的5年均值，运用GeoDa软件进行局部空间自相关分析，得出Moran散点图统计结果(表3)。一半以上的省份为高-高集聚类型，涵盖东部、中部、西部三大地区，这些省份的乡镇文化站运行效率较高，其周边省份的乡镇文化站运行效率也较高。高-低集聚类型表示运行效率高的省份周围以运行效率低的省份为主，分别为新疆和广东。低-高集聚类型表示运行效率低的省份周围以运行效率高的省份为主，分别是内蒙古、甘肃、贵州等西部地区省份与江苏、福建等东部地区省份。低-低集聚类型表示运行效率低的省份周围以运行效率低的省份为主，主要是东北地区和西部地区的省份。

表3 各省份乡镇文化站效率值的Moran散点图数据统计

Moran散点图不能判断空间自相关的统计显著性，因而利用GeoDa软件进行LISA分析，生成LISA集聚图(图1)。仅有高-高、低-高两类集聚模式通过显著性检验。高-高集聚类型区呈连片状态，为黄河中下游的陕西、山西、河南、山东；低-高集聚区呈孤立状，为江苏省。总的来看，效率高的省份主要为经济发达的东部省份和经济欠发达的中部省份，效率低的地区既有经济落后的西部地区，也包括少部分经济发达的东部省份，表明一些经济发达地区乡镇文化站发展还存在不少问题，农村公共文化服务效率可能存在某种非经济因素关联。

图1 各省份乡镇文化站运行效率值的LISA集聚图

3.3 乡镇文化站运行效率的影响因素

以纠偏后的乡镇文化站运行效率值为被解释变量，以各省份农村人口数量(X1)、农村居民人均可支配收入(X2)、农村居民文化消费支出(X3)、农村人均文化事业经费(X4)、农村居民人均受教育年限(X5)为解释变量，利用2015—2019年省级面板数据，运用STATA软件进行Tobit回归计算。为探讨影响因素的区域差异，按经济区域的划分方法，分东部、中部、西部3个地区分别进行Tobit回归计算(表4)。

各解释变量均通过了显著性检验，模型具有较好的拟合优度(表4)。从全国范围来看，农村人口数量、农村居民人均可支配收入、农村居民人均受教育年限对乡镇文化站运行效率有正向影响，这与上述理论分析的预期相符合。农村人口数量的增长会导致政府增加公共文化领域的投入，同时也提高了公共文化基础设施的利用率。农村居民收入水平的提高带来了物质生活的改善，随之而来的是提高精神生活的需求，这一需求的增长拉动了公共文化服务的供给。受教育水平对乡镇文化站运行效率的影响最为显著，表明农村居民文化水平的提升能极大地提高其文化需求，并影响到他们参与公共文化服务的热情。农村居民文化消费支出、农村文化事业经费对乡镇文化站服务效率有负向影响，与上述理论分析不一致。公共文化服务的公益性与文化产业的商业性存在互斥关系[23]，公共文化产品与私人文化产品具有相排性[13]。农村居民文化消费支出更多地指向私人文化产品，如文化娱乐用品与服务，从而导致文化消费支出无法对公共文化产品需求产生正向效应。文化事业经费的负向影响表明政府在农村公共文化领域的财政支出存在边际递减效应，即地方政府在农村公共文化领域的财政支出达到一定水平的基础上，财政支出的持续增加并没有提高公共文化机构的运行效率。其原因在于政府公共财政支出的增加有可能会导致基层文化机构出现“养闲人”现象，不重视成本控制，使得产出效率降低[11]。农村文化事业经费投入所产生的边际递减效应，是公共文化服务出现效率低下的重要原因之一。此外，从供需的角度看，农村公共文化产品提供采取的是自上而下的行政化配置，公共文化产品供给与群众文化需求不匹配，造成农村居民参与公共文化服务的热情不高，产生文化服务机构投入增长而群众的文化获得感下降的现象。

表4 面板Tobit模型计算结果

农村人口数量、农村人均文化事业经费、农村居民人均受教育年限对乡镇文化站运行效率的影响存在区域差异(表4)。农村人口数量与效率值在东部、中部地区呈正向关系，在西部地区则呈负向关系，表明西部地区城镇化水平低、农村人口比例高，公共文化服务的技术效率偏低，单纯靠扩大规模并不能提高综合技术效率。农村人均文化事业经费与效率值在西部地区呈负向关系，在东部与中部地区则呈正向关系，表明东部与中部地区增加公共文化领域的财政支出能提高公共文化服务效率；国家对西部少数民族地区文化事业支持的力度大，西藏、宁夏、内蒙古的文化事业费占财政支出比重、人均文化事业费均在全国排在前列，但乡镇文化站的运行效率排在全国末位，表现出显著的财政支出边际递减效应。农村居民人均受教育年限与效率值在东部地区呈负向关系，在中部与西部地区呈正向关系，表明中部、西部地区农村居民受教育水平偏低，农村居民综合素质和文化素养的提升能极大地提高公共文化服务效率，东部地区农村居民受教育水平较高，受教育水平的持续提升更多地促进私人文化产品的消费，对公共文化消费的影响不大，进而影响了公共文化服务效率的提升。

4 结论与建议

4.1 结论

(1)通过测算发现，乡镇文化站运行效率平均值为0.760，5年间效率值总体呈现波动增长趋势，各省份效率值年际变化很小。各省份乡镇文化站运行效率存在较弱的正向空间相关性，空间集聚以高-高型为主，效率水平仍有较大提升空间。作为农村公共文化服务体系主体的枢纽部门，乡镇文化站的运行效率在一定程度上反映了农村公共文化服务的投入产出效率。

(2)农村人口数量、农村居民人均可支配收入、农村居民人均受教育年限对乡镇文化站运行效率存在正向影响；农村居民文化消费支出、农村人均文化事业经费对乡镇文化站运行效率存在负向影响；农村人口数量、农村人均文化事业经费、人均受教育年限对乡镇文化站运行效率的影响存在区域差异。

(3)中国农村公共文化服务存在效率不足问题，投入增加、产出减少的“效率困境”现象在省域尺度表现不明显。“效率困境”更多地体现在乡镇文化站的服务效果上，即随着农村公共文化产品供给的增长，群众的文化获得感没有相应的增加。农村文化事业经费投入对乡镇文化站运行效率产生边际递减效应，这是农村公共文化服务产生效率低下的重要原因。

4.2 建议

(1)巩固乡镇文化站的地位，健全绩效管理机制。在当前农村公共文化服务体系建设的现实条件下，乡镇文化站的功能和地位无可替代，需要突出乡镇文化站在农村公共文化服务中的中心地位，强化乡镇文化站主体功能，发挥乡镇文化站与其他基层文化机构的联动效应。通过实行绩效评估多元化、建立规范化绩效评估等方式健全乡镇文化站绩效管理机制，在领导职责、工作制度、人事管理及能力建设等方面加强对乡镇文化站的管理。

(2)秉承乡镇文化站的公益性，构建高效供给服务体系。以乡镇文化站为代表的农村公共文化机构应当秉持公正、公益、均等、普惠的公共价值取向，为群众提供内容丰富、喜闻乐见的公共文化产品。吸纳社会力量参与提供农村公共文化服务，探索“群众点单、专业制单、政府买单、社会评单”的公共文化服务运行模式。构建以政府为主导、市场与社会参与的多元供给服务体系，注重对文化社会组织的政策扶持和专业培育。

(3)建立以需定供的服务模式，有效满足群众文化需求。应采取多种渠道了解当地群众的文化需求，根据不同群体、不同时段的文化需求，实施差异化、个性化的公共文化服务供给，如通过增加文艺演出次数、配置有实用价值的图书、开设实用技能培训班等。挖掘、整合当地传统文化资源，创作具有地域特色的文化作品，充分利用节假日、民间节日及农村集市等开展文化活动，有效提升文化站的运行效率。