解决土地碎片化的制度框架设计

郧宛琪，朱道林，梁梦茵

(1.中国农业大学资源与环境学院，北京100193;2.国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京100035)

中国农业和农村经济已经进入一个十分重要的发展时期。但土地规模小、细碎化程度深、农户分散经营等问题在很大程度上制约了现代农业的发展，限制了农民生产潜力的发挥。因此，解决自然原因和制度原因所带来的碎片化问题，通过土地整治等途径，使农地更适宜农业机械耕作，以利于实现现代农业规模化经营，成为当前和今后时期农村经济发展的重要任务。

1 土地碎片化现状

中国的耕地细碎化虽有一定的区域差异，但总体而言耕地细碎化问题已相当突出(表1)。以四川省金堂县的一个土地整理项目区为例，1个农户家庭共有3口人，0.24 hm2的土地被分成了37块，平均每块地不足0.006 7 hm2，且零星分布在不同的位置，耕种起来十分不便。庄孔韶也记载了一个令人难以置信的案例［1］:黄氏后裔黄学平1982年分田0.4 hm2，其中洋田(指分布平原地区各河流的入海口、内陆盆地和河流中、下游的一级阶地的田块)0.2 hm2，共16块;山田0.2 hm2，共112块。细碎的田块间距至少0.5 h的路程，有的家庭田间距离竟超过1 h的路程。此外，国务院发展研究中心的研究发现，广东顺德均安镇星槎村均联片有7个队，户均0.067～0.200 hm2，每户分地10块以上的队有5个，最多的队每户分19块，最少的队每户分8块。

2 土地碎片化的原因与问题

2.1 自然原因和制度原因

中国耕地碎片化是在政治、经济、技术、制度、人口、生产力、地理环境等多种因素的共同作用下出现的［3］。自然原因包括耕地资源短缺、地形条件限制、自然灾害损毁等。制度原因包括人口基数大、耕地资源数量少，人多地少的人地关系等［4］。

表1 中国不同时期土地碎片化状况比较Tab.1 Comparison of the status of land fragmentation in different time periods in China

尽管耕地碎片化在不同地区的程度不一，但究其原因无外乎以下几个方面。首先，由于中国平原少山地多，山地、高原、丘陵占中国陆地总面积的2/3，旱坡地面积大、地形高度不一，造成了土地的分散与细碎化;平原区河流道路纵横交错，同时沟渠、田埂和田间道路等将土地划分为大小不一的地块。自然灾害破坏了耕地的完整性，同时又破坏了土质，对剩余土地的重新划分，进一步加重了耕地的细碎化程度［5］。其次，中国传统农业劳动以小农户家庭劳动、分散劳动为主要形式，以多种经营为主要内容，以小型农具为主要劳作方式的小农经济条件下的生产力水平，这些要求也间接推动了土地零碎化的步伐［6］。再次，传统的平均主义与诸子继承思想、家庭规模缩小、农地功能变迁以及农地产权制度等构成了农地细碎化的社会与制度原因［2，7－8］。中国传统的财产继承制度“诸子均分”制，造成父辈的财产特别是土地在子嗣之间不断细分，户均耕地的规模不断缩小而耕地块数不断增加。最后，也是最重要的原因在于中国农村自20世纪70年代末开始，以家庭联产承包责任制逐渐取代了人民公社制。在分田到户之后，农户成为最基本的生产单位。而在这一时期，农村土地按集体所拥有的成员数进行平均分配，采取地力肥的土地和地力瘦的土地搭配与土地离农户住处的远近相结合的原则，即“肥瘦搭配、远近插花”。这种做法使得农户所拥有的土地呈现出地块数量多、地块面积小、地块距离远近不一的特征，在某种程度上加剧了土地的碎片化程度［9］。

2.2 土地碎片化的主要问题

2.2.1 农地利用问题。包括耕地的生产成本增加、生产效率下降、地界纠纷增多、新技术难以推广实施等。由于耕地细碎化，耕地直接损失3%～10%，每t谷物成本增加115元，生产效率下降15%;地界纠纷增多，妨碍农业新品种新技术应用;影响农业政策发挥，市场反应迟钝;农民不耕不弃，依靠农地流转实现土地集中、提高土地利用效率难度很大;征地时，增加征地谈判成本，不能做到一户一户谈，而是一块一块谈［2］。且用以划分小块土地归属的田埂大量存在于地块中，不可移动。田埂占耕地面积的比例过高，导致户均耕地小、地块数量多且分散等现象严重，农田设施不得不重复建设。一些地区仅田埂就占耕地面积的7%～10%［10］，极大地降低了规模效益，不仅浪费了耕地资源，更加剧了土地的碎片化。根据山东莱西市的农户调查数据对农地细碎化与农业生产之间关系的研究表明，农地细碎化提高了机械的物质费用，降低了粮食生产的劳动生产率、土地生产率和成本产值率［11－12］。由此可见，现阶段土地地块分散、难以集中，中国即使拥有与国外相同的机械设施，也无法发挥同样的效用。如果田埂不能拆开，机械化上不去，就无法体现中国在劳动力密集型农产品上的生产优势，更难以在价格上与机械化程度高的国家形成竞争优势［13］。

2.2.2 农地保障问题。由于中国农业生产比较效益普遍较低(表2)，大批兼业农民进入非农产业，以维持日常交往等方面的开销，农民种粮的积极性越来越低，农村弃耕撂荒的现象也日益严重［14］。但大部分的农地还维系着进城务工人员的恋土情结，还将作为进城务工经商失败后的退路、年龄增长后落叶归根的依靠。因此，即使不弃耕撂荒，大多数人也会选择将土地低价转让给亲朋邻里去耕种，宁可粗放经营，也很少会有人自觉自愿地放弃自己对于农地使用的权利。然而这种在亲友邻里之间“过手”的做法，一般不按照国家规定的程序执行，很少见诸于正式的文字合同，常引发矛盾纠纷，很难进行统一的管理［15］。

3 国际经验和国内实践

世界各国特别是发达国家已出现了农地经营规模不断扩大的趋势。日本自20世纪80年代以来，随着农村人口的高龄化、农业兼业化及副业化、耕地抛荒等问题日益严重，小规模家庭经营开始分化的同时，家庭经营耕地规模正在逐渐地扩大。美国自20世纪30年代到80年代中期，农场平均土地规模扩大近2倍。加拿大农场平均规模1951年为17.8 hm2，1976年为33.3 hm2。联邦德国、法国等国家的土地经营规模都在不断扩大［16］。为了克服耕地碎片化、家庭分散经营所引发的生产效率低下等问题，中国自20世纪80年代以来，各地也都自发开展了一系列土地规模经营的创新实践。

表2 2003—2012年中国不同行业平均工资水平元/aTab.2 Average wage rates for different industries in China from 2003 to 2012

3.1 土地规模经营的国际经验

20世纪下半叶是美国农业现代化的关键时期。有关资料显示，美国农场数目由1950年的565万个减少到1994年的206万个;同期，每个农场的平均耕地面积由80 hm2增加到191 hm2、农业劳动力由733万人减少到359万人、谷物产量由8 514万t增加到35 724万t。而美国农业现代化的主因是机械化、良种化、化学化和工业化，主体是农场经营的家庭化，农业效率提升的根本前提是耕地的可交易性。

二战前的法国是一个以小农经济为主体的国家，二战后加强了对小农经济的改造。20世纪60年代，政府专门设立了“土地整治与农村重建公司”，直接进入农村地产市场，平均每年收购耕地7万～8万hm2，然后政府出资开展农村土地整治，出售给有经营管理能力的农户，到1978年，该公司累积收购农村土地1 100多万hm2，相当于法国耕地总面积的1/3。1946年，法国农业劳动力为700万人，1994年为105万人;同期，农场经营规模由14.75 hm2发展到34.80 hm2。规模经营与机械化是相辅相成的，20世纪50年代，法国平均每100 hm2耕地拥有拖拉机32.36 kW，而1994年达到了148.57 kW。

相关资料也显示，农场规模与农业机械装备的利用效率密切相关。以德国为例，规模为100 hm2的大农场要实现全面机械化，平均每hm2需要投资700马克;而10 hm2的农场则需要1 900马克;5 hm2的农场更是需要3 500马克，100 hm2的农场与10 hm2的农场全面机械化投资比率为1∶3。换一个角度，每台拖拉机的利用效率也与农场规模相关，同样以德国的数据资料为例，100 hm2的农场拖拉机利用可以达到1 500 h，50 hm2的农场则为1 000 h，20 hm2的农场为600 h，10 hm2的农场仅为300 h，100 hm2的农场与10 hm2的农场拖拉机利用效率比率为5∶1。

日本人多地少的国情以及传统的农业经营模式与中国有相似之处，人均耕地只有0.046 7 hm2［17］。为了推进规模化经营，从20世纪60年代开始，日本采取一系列政策促进农地经营规模扩大，农业结构由零星分散向规模经营发展。日本政府于1980年颁布了《土地利用增进法》，建立了农业养老金制度，对于放弃农地的农户给予一次性补贴。为了促进农村土地的流转，日本还积极建立了土地银行等各种中介组织。1993年日本政府出台相关法律规定，土地应主要向“认定农业生产者”流转和集中，同时“认定农业生产者”接收土地可以获得政府优惠政策。20世纪60年代开始了政府启动的农村土地整理，1964年，水稻田整备率不到2%，每1 000 m2的水稻田的劳动时间是147.2 h;1998年，水稻田整备率达到56.3%，每1 000 m2的水稻田的劳动时间是36.1 h，效率提高300%。以都府县为例，经营规模在3 hm2以上的农户经营耕地所占耕地总面积的比例1960年为2.8%，1970年达到5.6%，1980年达到10.5%，1990年又增加到14.8%［18］。

3.2 中国发达地区农业规模经营探索

中国经济发达地区一直在对土地适度规模经营进行探索。早在1982年温州就出现了农户自发转让土地的现象。在这一年，温州有400个种田能手，受让粮田533.33 hm2，成为了专业户、万元户。1985年，浙江全省承包0.67 hm2以上土地的种粮大户有3.2万个，经营耕地面积3万hm2。1994年，浙江试行承包权和经营权分离，进一步推动家庭适度规模经营的发展，全省经营0.67 hm2以上粮田的大户发展到10.8万个，经营耕地面积18.33万hm2。2002年，土地流转面积达到了20万hm2，流转率达到12.4%。2007年，土地流转面积超过40万hm2，土地流转率达到了25.9%。2013年，土地流转面积接近73.33万hm2，土地流转率达到了45.3%。各地也涌现出了多种农地规模经营的模式，如重庆长寿麒麟村的“龙头+股份合作公司+农户”模式、成都邓崃的“专业合作社”模式、浙江海盐县武原镇双桥村“土地股份合作”模式以及安徽宿州的“土地信托”模式［19］等。

3.3 破解土地碎片化的经验总结

3.3.1 农用地和农业劳动力的自由流动。只有将农用地流动起来，才能在有限的土地上进行机械化生产，使现代农业技术拥有充分施展和有所作为的空间。此外，在以兼业农户为主的家庭中，通过雇工或与其他农户间进行内部换工等渠道，也可以为农业机械化和科学化提供优质的农业劳动力保障。

3.3.2 专业化组织提供服务。通过政府在资金和政策方面的支持，综合农协等专业化的组织，以合作的方式解决了小农经济中存在的规模小、交易成本高、生产条件差、无法与市场对接等问题。但该模式相对垄断，农户在被高度专业化分工的同时，无法再脱离专业化组织而独立维持一定的收入以达到自给自足。

3.3.3 充足的内部资金保障。通过政府对有盈利条件的涉农领域限制的放开，提高农民在农业生产资料供应，生产环节的储运、销售、加工，农业金融、农业保险等方面的参与程度。将农民带入到价值链中，使农民亦可分一瓢羹，从涉农领域中获得资金保障，而不再是被动地依靠金融部门。

3.3.4 科学化管理和保障公平。通过农会、合作社、NGO等第三方中介组织，保证农户土地流转分割后采取统一的集中管理模式，并将土地上的一切事物托管给专门人员进行管理，以防止出现土地荒芜率过高而产生的耕地资源闲置浪费现象。

4 跳出土地碎片化陷阱的制度框架

4.1 明晰产权关系

尽管“公地悲剧”理论解释了人类过度利用(overuse)公共资源的后果，却忽视了资源未被充分利用(underuse)的可能性［20］。当公地拥有众多权利所有者时，每个权利人都有使用公地资源的权利，同时也拥有阻止他人使用该资源而设置使用障碍的权利。而这种类似于“占座位”的行为发生在某一块公地上时，将导致该公地非但没有得到资源的有效配置，反而出现了由于产权过度细碎而产生的“反公地悲剧”现象。因此，无论是由于“搭便车”而产生的“公地悲剧”，还是“占座位”产生的“反公地悲剧”，都需要产权明晰化和适当的产权整合以避免“公侵私权”“私占公利”等行为的再次发生。《宪法》《土地管理法》《土地承包法》都只是笼统规定了农村土地属于集体所有，并没有明确指出农村集体土地所有权的代表者究竟是谁。《土地管理法》第10条规定了农村土地所有权的3种主体，即乡(镇)农村集体经济组织、村集体经济组织或者村民委员会和村民小组，但这三级集体经济组织的所有权的界限如何，法律并没有明确规定。土地承包经营权的产权边界模糊，造成所有者与经营者各自的权、责、利不明确，导致集体和农民利益受损［21］。合理界定农地产权，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系，探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，可以进一步调动农户的生产经营积极性。

4.2 搭建市场平台

确立了农村土地承包经营权的物权性质，权利人的土地承包经营权就是一种财产，就应该有财产的属性，加强个人的土地权利，就应该支持更加开放的土地流转制度［22］。建立健全土地流转市场制度，创造条件适度进行土地流转，可在一定程度上减轻耕地细碎化程度。目前，大量农村劳动力向二、三产业转移，农村社会结构深刻变动，农业规模化经营要求土地流转，改变“人均一亩三分地”的土地细碎化现象。而很多农民担心承包经营权流转出去就要不回来了，宁可撂荒而不流转，或通过口头协议转让给亲朋邻里。在此基础上，经营权与承包权的分离是对农村经营主体变化、农地流转等生产力发展要求的适应性调整，促进新型农业经营主体培育。同时，土地流转应引入市场机制，合理规定农地流转价格，完善农地评估和流转补偿制度，加强市场中介组织建设，为土地承包经营权流转提供专业化、社会化服务，为农地流转提供一个科学的、公开的、公平的交易平台。土地承包经营权流转是一项复杂的系统工程，还需完善与其密切相关的配套制度，可积极探索农村社会保障资金筹措的有效途径，因地制宜完善保障方式，灵活制度保障机制，完善保障补贴政策，加大医疗保障统筹，形成有效的激励约束机制。

4.3 探索多种经营模式

为了改变低效落后的生产方式，破解耕地细碎化难题，应构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。一方面，要鼓励农民合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等新型经营主体的共同发展;另一方面，要培育新型职业农民，改变生产经营方式，提高机械化水平，因地制宜地促进当地农业现代化快速发展。而在这众多的新型经营主体中，家庭农场应是中国农业重点扶持发展的一个新方向。首先，与自耕农类似，家庭农场以家庭成员为主要劳动力，只需发动基层的力量，加大宣传和扶持的力度，就可以慢慢发展好，减少交易的成本。基于目前土地承包权与经营权分离的探索，在承包权更加稳固的前提下，农民可对土地的经营权进行流转，经营权租赁满足了农民离土离乡或留土离乡诉求，有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题，减轻耕地碎片化。其次，家庭农场可以根据成员间的共同决策，处在一个可控的范围内决定规模的扩张，一般都不是盲目地大肆推进，而应当通常与城镇化推进的速度相一致，有利于城乡统筹发展。

4.4 推广“良田良种良法”

中国耕地数量少且大部分质量不高，中低产田占耕地的2/3，有相当一部分耕地地块零碎不规整，且部分地区的土壤存在一定程度的污染，需要加强科技服务，提升生态修复能力，夯实国家粮食安全物质基础。因此，为了农地建设策略的实现，需要围绕着“良田良种良法”的发展思路，开展土地整治工作，归并分割细碎的土地，形成相当规模的良田，改变农业的传统生产方式和农民的传统生活方式。具体可通过工程、技术、管理等各项土地整治手段，以建设良田为基础，培育良种、推广良法，从耕地提等增产和重划增效上找出路，增加耕地面积、提升耕地等级、优化耕地格局、改善生态环境，使农地在若干年以后依然可以集中连片、地块平整、配套设施良好，改善且美化生态环境。

除此之外，还可以通过加大农业补贴、完善农村金融服务等进行政策创新。然而单个区域的经验是由特定环境造成的，并不符合全国土地利用的现状。因此，需要进行大量的数据调查和研究，寻找出既符合区域特征又普适于全国的路径，并在不违背农民自身意愿的基础上保障政策的顺利执行。

5 结论与讨论

本研究探讨了中国土地承包经营权碎片化的原因与问题，分析总结了国际和国内的实践经验，并从明晰产权、构建市场平台、创建新型农业经营体系、推广“良田良种良法”等方面提出一系列政策创新建议，配合当前的政策思路，勾画出一幅破解耕地碎片化的蓝图，以期解决当前农业所面临的一系列问题。但中国仍是一个农民占全国人口大多数的“农业大国”，城乡一体化将会是一个漫长的过程，在今后相当长的一段时间内，农村土地依然是绝大多数农民赖以生存的最基本的劳动就业和社会保障资料，真正可以进入市场进行交易的农用地只是一部分。因此，还必须避免各种不顾宏观经济环境而强制推进农村土地承包经营权大规模流转的盲目行为，以家庭农场等多种经营方式为探索，进行适度规模经营，逐渐破解土地碎片化的难题。

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