金融危机影响下上海开发区的困境与出路

向清华,曾 刚

(1.华东师范大学资源环境学院城市和区域经济系,上海 200063;2.中国水产科学研究院东海水产研究所,上海 200090)

在经济全球化的背景下,起始于美国的金融危机席卷全球,国内外众多学者就金融危机对中国经济的影响进行了分析,并在宏观经济、区域经济发展、金融体制及产业等方面进行了深入的研究[1-5]和召开研讨会[6-7],提出应对金融危机的策略及思路,如加快工业结构调整和产业升级、外商优资等策略[8-9]。但国内针对开发区影响的研究较少[10]。开发区是我国区域经济发展的龙头,随着国际金融危机蔓延,开发区成为受影响最深、受冲击最大的开放载体。上海作为长三角的龙头城市,其开发区的工业总产值已占全市工业总产值的 50%,开发区经济形势的好坏对上海乃至长三角的经济发展至关重要。在当前保增长、促发展的新形势下,发现上海开发区存在的主要问题,分析原因,提出思考与策略,对推动我国开发区的协调发展具有重要的借鉴意义。

1 开发区现状

1986年,上海闵行经济技术开发区成为全国第一批14个国家级经济技术开发区,2008年全市共有各类开发区 41个,其中,国家级开发区 15个,市级开发区 26个,还有一批区县级配套工业园区、农业开发区。在开发层次上,已经形成国家级、市级、区县级等多层级开发管理体系。经过 20多年的快速发展,开发区的发展空间得到有序拓展,开发模式日趋成熟。多层次的“塔式”结构,满足了不同层次的管理模式、产业定位、发展规模和资源配置的需求,上海开发区形成了优势互补、错位竞争的合理格局 (图 1)。

图 1 上海市开发区分布示意图Fig.1 The distribution of the development zones in ShanghaiCity

1.1 经济发展水平

上海开发区经过 23年的发展,经济规模持续快速增长。据统计,2007年,全市开发区完成工业总产值11853亿元,占全市工业总量的 51%,松江、金桥、漕河泾3个开发区产值均超过 1000亿元。全市开发区平均土地产出水平达到 58亿元/km2,是全市工业用地平均产出的 2.5倍。2008年,全市开发区完成总产值 12 983亿元,占全市工业总产值的 50.64%,单位土地产出水平 59亿元/km2,工业向市级以上开发区和六大产业基地集中度达 65%,全市开发区主导产业集聚度达到 88%。上海制造业从中心城区 600km2向6000km2区域全方位战略转移,已初步形成以六大产业基地和市级以上开发区为支撑、区级开发区为配套的产业布局框架。上海现有 41个开发区,以占全市约 10%的土地面积,创造了全市工业总产量的 51%、工业税收的 49%、工业利润的 39%和就业总量的 17%,取得了令人瞩目的成就。

1.2 发展导向

“十一五”期间,上海开发区围绕科教兴市战略和产业集群建设,采取“四集”措施,即工业集中园区,优化产业布局;产业进行集群,提升开发水平;土地集约利用,建设资源节约型和环境友好型城市;服务功能集成,完善配套服务,加快开发区的建设。按照“十一五”规划,到 2010年上海市六大产业基地和开发区实现工业总产值 2万亿元左右,年均增长 17%,占全市工业总量的75%以上;进一步提高资源节约集约利用水平,纯工业用地单位土地产出达到 60亿元/km2。市级以上开发区全部实现 ISO9000和 ISO14000双达标,促进开发区循环经济发展。

1.3 发展特点

1.3.1 形成若干产业集群,主导产业高度集聚。上海市政府依据不同产业特色在城市外围地域布局了六大产业基地,即微电子产业基地、上海国际汽车城、精品钢材基地、石油化工及精细化工基地、造船产业基地和现代装备制造业基地。围绕几大基地的建设,陆续培育形成若干产业集群,开发区形成了以产业集群为核心的健康发展态势,如张江、漕河泾、松江工业区等微电子及信息产业群,嘉定汽车城、金桥等汽车及零部件产业群,上海化工区、金山石化等石油化工及精细化工产业群,宝钢等精品钢材产业群。正在加快建设的产业群主要有临港重型装备和成套装备产业群、莘庄工业区的平板显示产业群、长兴岛船舶制造产业群以及航天航空等战略产业群,产业向六大基地和开发区的集中度为 65.48%,市级以上工业区的平均主导产业集聚度已达到 88%,国家级开发区的主导产业集聚度更高达 94.13%,处于国内领先水平。

1.3.2 体制、机制创新,经济效益突出。上海开发区采用管委会制、公司制等多种开发模式,树立发展循环经济园区、数字化园区、创建质量和环境“双优”园区的多样化发展理念,通过体制、机制创新,取得了较好的发展成果,使开发区呈现发展势头好、规模大、效益佳、辐射力强等特点。如上海化工区以“五个一体化”的建设理念,打造国际一流化工产业基地;松江、漕河泾 2个出口加工区产值占到全国出口加工区的 50%;外高桥保税区经济总量占到全国保税区的 50%。

1.3.3 生产性服务业集聚特征明显。2007年上海市开发区实现第三产业营业收入 7171亿元,同比增长 28%;2008年为8388亿元,同比增长 17%。通过对增长因素进行分析,发现增长主要集中在商贸服务业、信息传输计算机服务业、软件业、物流业和设计研发等行业;在空间布局上,相对集中于国家级开发区和生产性服务业功能区。如金桥、张江、漕河泾开发区引进的一批信息服务、研发设计、总部等机构,为开发区的发展奠定了较好的基础;近郊开发区也加快向制造型的服务业转型,生产性服务业集聚特征明显。

1.3.4 土地节约集约利用。上海市已经完成对中心城区 700km2面积的开发,中心城区开发区面临新增土地空间的制约,当前最为重要的是对开发区进行土地资源二次开发、盘活资源存量。为提高土地资源利用率,上海开发区制定了相关政策,严格实施项目准入制度,提高了新增用地效率,促进土地节约集约利用。开发区新建项目容积率从“十五”初期的 0.5左右提高到 2008年的 0.8以上,投资强度从 20亿元/km2左右提高到当前的 40亿元 /km2以上。

2 金融危机影响下面临的困境

2.1 国内外投资减少

2008年上海大部分开发区引进外资规模增幅下降,外商直接投资减少。以外向型加工贸易为主的出口加工区受金融危机影响最为明显,投资额显著降低。金桥出口加工区吸引外资与去年同期相比,下降 43.51%,吸引国内注册资本为零。与此相反,张江高科技园区逆势保持了强劲的吸引投资能力,吸引的外资和内资双双增长,同比增幅分别为 47.55%和 8.19%,金山开发区吸引外资同比增幅为 62.12%,上海化工区发生历史性的突破,合同外资额同比增长 469.80%。在国内投资方面,张江和松江吸引投资表现相对较好(表 1),究其原因是原计划投资大幅缩水或外商直接撤资,与金融危机引发的资金链断裂有关。

2.2 工业生产萎缩，企业利润增幅下滑明显

2.2.1 工业生产萎缩,总产值明显下降。上海开发区外向度高,外高桥保税区、金桥出口加工区、漕河泾出口加工区等国家级开发区主要面向国际市场,受金融危机冲击明显,国际市场规模大幅度缩减。由于市场需求下降和订单减少,企业停产、半停产和关闭数量增加。2008年上海开发区工业总产值的季度情况统计表明,工业总产值增幅呈现直线下降的趋势,与 2007年同期相比,增幅由第一季度的 29.88%回落到第四季度的-5.08%,全年增长降幅超过 34个百分点(图 2)。

表 1 2008年上海市主要开发区吸引投资情况Tab.1 Investment in the main development zone of Shanghai City in 2008

图 2 2008年上海开发区工业总产值季度情况Fig.2 Industrial gross p roduction value of Shanghai developm ent zone in 2008

2.2.2 工业企业利润下滑。在应对全球性经济衰退过程中,各国政府为保持经济平稳发展,大多采取宽松的货币政策,通货膨胀预期严重上升,CPI,PPI指数节节攀升,石油、资源等大宗商品价格上涨,工业企业成本增加。上海主要开发区工业企业利润全面下降,除金山工业园区工业企业利润同比增长 85.08%、漕河泾开发区工业企业同比保持微弱增长 3.04%外,其余开发区工业企业利润不同程度下挫,尤其是金桥出口加工区、上海化工区最为显著;而第三产业利润方面,金桥出口加工区工业企业利润同比下降 158.18%,表明以出口加工业为主的开发区受金融危机影响尤为显著。在张江、嘉定、青浦、上海化工区等服务业占优势地位的开发区,利润保持了增长的势头,表明第三产业对金融危机的抗风险能力较强(表 2)。

2.3 固定资产投资增幅减小

2003年以来,上海开发区固定资产投资经历了一个快速增长到缓慢回落的过程,金融危机的发生则加速了这一过程。2003—2005年开发区固定资产投资保持平稳增长,2005年达到顶峰,接近 1 000亿元,之后开始回落,2008年固定资产投资首次低于 700亿元。近几年,上海六大支柱产业固定资产投资最为集中,在精品钢材、石油化工及精细化工、电子信息和成套装备业上的投资均超过 100亿元。2007年开发区投资约占全市工业投资总量的 60%。其主要原因是由于前期大量投入,使开发区的开发趋于成熟,后期投资呈现自然减少的规律,同时,国家采取宏观调控政策,进一步控制土地资源利用,使得固定资产投资减少(图 3)。

表 2 2008年上海市主要开发区利润情况Tab.2 Profit of the main development zone in Shanghai City in 2008

图 3 2003—2008年上海开发区固定资产投资情况Fig.3 Investment in the fixed assets o f Shanghai development zone in 2003—2008

2.4 对外贸易萎缩

受国际金融危机的负面影响,全球经济增速急剧下滑,国际市场需求降低,我国的主要出口市场普遍遭遇重创。国外订单减少影响到我国加工贸易进口需求,对以加工贸易为主要出口的加工区来说,影响更为严重,出口规模继续呈现持续下降态势,对外贸易急剧萎缩。中国出口总额从 2008年 7月份的同比增长 26.7%回落到 10月份的 19.0%。全国出口总额连续 3个月同比下降,出口负增长。2009年 1月份,全国出口总额同比下降 17.5%。[1]上海 2008年前 7个月进出口保持快速增长势头,累计实现进出口 1887亿美元,增长 23.3%,增速与上年基本持平。自 7月份上海市单月进出口总额达到历史最高点之后,进出口规模开始逐月下降,2008年 8—12月上海市进出口增速已降至 2.7%,较上年同期回落了 22.6百分点。11月份进、出口同时急转直下,单月进出口由 10月份的增长 13.4%逆转为下降11.2%,出现自加入世贸组织以来最大单月降幅。11,12月进、出口规模同时由增转降[11]。

3 陷入困境的原因

3.1 客观原因

3.1.1 国外订单减少,消费市场萎缩。经济大环境持续低迷,股市暴跌,财富缩水,未来宏观经济走势堪忧,出于风险意识和审慎考虑,全球普遍对收入和就业的预期不乐观,极大地影响了居民的消费预期和消费信心,消费市场萎缩,部分产品的国外订单数量急剧下降或撤单。2008年上海市对美国、欧盟等发达国家和地区出口形势严峻,进出品贸易总量明显下滑。

3.1.2 国内外资本市场紧缩,投资下降。源自美国的金融危机迅速波及全球,引发了资本市场的海啸,美国投资银行纷纷倒闭,揭示了资本市场的巨大风险,随着风险意识的增强,资本市场再融资规模下降,融资成本增加,企业盈利预期下降。为应对金融危机,各国政府采取了一系列调控措施加强对资本流动的干预,原有投资计划搁浅或暂时放缓,国内外资本市场紧张。国际市场的低迷和对未来经济趋势的悲观判断,也让投资者驻足观望。开发区投资建设步伐放缓,在市级开发区与国家级开发区中体现得尤为明显。

3.1.3 开发区进入新的发展阶段。经过 20多年的探索和积累,上海大多数开发区已由开发初期的二产主导转变为二、三产业共同推动及三产比重略高的格局,经历了最初的高速发展时期,步入新的发展阶段,增速放缓,吸引外资合同额逐年减少,但工业集中度和主导产业集聚度增加,单位面积投资强度与产值产出快速增长,生产性服务业所占比重稳步上升(表 3)。

表 3 2003—2008年上海开发区发展数据指标Tab.3 Econom ical developm ent index of the Shanghai development zone in 2003—2008

3.1.4 土地资源供应紧张。随着经济快速发展,我国土地资源用量增大,国家加大了对新增用地的控制力度。至 2008年底,全市开发区规划土地面积 560.11 km2,已经开发用地 452.24km2,现有已开发的面积超过规划用地的 80%,可供开发的土地资源总量很少。大多数开发区难以新增土地用量,只能向郊区发展。和周边省份充裕的土地资源相比,上海处于明显劣势,受制于土地存量,商务成本上升,制约了上海开发区未来的发展潜力,这也是很多外资和民营企业从上海向外迁移的一个重要原因。上海开发区后期发展要通过加强土地集约化利用、进行土地二次开发、盘活存量资源来提高开发区的经济效益。

3.2 主观原因

3.2.1 危机预警和响应措施不力。2006年,山东韩资“半夜出逃”所传递出来的经济危机信号没有引起政府和开发区管理机构的足够重视,错失了提前应对全球金融危机的宝贵时间。从 2008年 8月起,上海一些服务业、地产业和部分制造业外资撤资现象开始显现。当金融危机使母公司资金紧张时,外资“撤资回国救母”的现象层出不穷。国外大型投资机构出现了从中国抽逃外资的现象应值得警惕,应及时制定相应的预警机制及响应措施,防止大量外资抽逃对开发区造成“产业空洞”的影响。

3.2.2 政策优势下降,与开发区需求不匹配。随着改革开放的进一步深化,中央继提出沿海开放政策之后,陆续实施了西部大开发、振兴东北、中部崛起等政策,支持重点出现西移和“泛化”,上海地区政策优势已不明显,直接产生两大影响。一是优惠政策趋向统一和同化,逐渐丧失在传统加工工业、传统制造业领域的竞争优势,投资吸引力下降;二是上海新兴产业的发展环境尚不完全具备,与先进制造业和现代服务业配套的优惠政策尚未完全建立和实施,上海处于尴尬的两难境地。另外,远郊新城建设是世博会后上海拉动经济继续发展的重要抓手,也是未来城市的新的经济增长点,但在与促进开发区发展的政策上没有实现对接,在道路交通、法治环境、社会管理等方面都会对上海开发区的进一步发展形成制约。

3.2.3 开发区管理体制缺陷。上海开发区存在多种管理体制,浦东开发区初期实行的准政府管委会体制后来发展为行政管理体制与管委会体制并存模式,漕河泾新兴技术开发区和闵行经济技术开发区以公司化经营为主体的体制,各具优、劣势。从我国开发区管理体制的沿革和发展趋势来看,开发区的管理体制和模式是随着开发区的功能定位和发展而变化的,当管理体制固有的弊端不适应开发区发展的要求时,将会抑制开发区的良性发展。

4 未来的出路

4.1 积极实施品牌输出战略

张江高科技园区、金桥出口加工区、漕河泾新兴技术开发区、上海化工区等国家级开发区及部分市级工业区发展相对成熟,逐步形成产业集聚效应和品牌效应。在发展潜力受阻的情况下,积极实施品牌输出战略,向国内其他区域输出服务、企业、品牌,推进区域的联动发展。如上海化工区与金山的上海化工物流园战略合作,输出化工区管理品牌,延伸了化工产业链,推进了与化工产业相关的现代服务业发展;外高桥保税区与江苏启东联手,在启东建设上海外高桥启东产业园,积极推进长三角区域联动发展,这些措施取得了较好的效果,为上海实施品牌输出战略进行了有益的尝试。

4.2 优化外资利用结构

受国际金融危机影响,吸引外资形势较为严峻。与制造业吸引外资出现较大降幅不同,上海服务业吸引外资抗跌性较强,亚洲外资明显下降,欧美投资仍呈增势。2009年 1—4月,上海实际到位外资 33.81亿美元,同比增长 3%,高出全国同期水平约 24个百分点;科技服务行业吸引合同外资同比增长 61.7%,宾馆餐饮业同比增长 92.4%,以总部经济机构为主的商业同比增长32.1%[12]。今后上海开发区应把服务业作为重点,优化利用外资结构,将利用外资与促进国内产业优化相结合,重点鼓励外商投资高新技术产业、节能环保产业和现代服务业①商务部,关于 2009年国家级经济技术开发区工作的指导意见, 商资发[ 2009] 138号, 2009年。,尤其要抓住国家大飞机总部落户上海的机遇,积极探索吸引外资“国际合作”新模式。

4.3 开发区分工定级

虽受金融危机的影响,但张江等具有自主知识产权的高科技园区仍然保持较强劲的增长势头,具有一定的示范效应。目前,上海开发区数量较多、层次不同,多数开发区多业并存,主导产业地位不明确,区内企业间没有形成产业联系。今后必须对开发区进行明确的功能定位和分工,形成合理的开发层次,加快推进产业结构转型和升级,按高新技术产业、现代服务业、现代装备制造业等符合产业演进规律的梯次形成金字塔型结构。重点建设市级以上工业园区,以嘉定工业区、松江工业区和青浦工业园区先行试点突破,提升市级以上工业区的产业能级和集中度。加快区域产业梯度转移,促进开发区产业结构优化和升级,解决开发区经济指标下降的现实问题。

4.4 园区专业与综合性相结合

随着郊区成为上海新世纪城市发展的重心,分布于上海市郊的工业园区发挥越来越重要的作用。受区位因子的影响,对上海的近郊和远郊分别采取不同的措施。在远郊地区,以产业集群理论为指导,建成产业基地,围绕主导产业,促进产业集群化发展,重点是六大产业基地的发展,提高开发区在不同领域的话语权和控制权。在近郊地区,借助快速城市化的机遇,推广金桥经验,通过存量土地盘活、调整产业结构引进新项目,在现代服务业、新型社区建设方面取得新的突破。同时,为了更好地参与国内外市场竞争,部分具备条件的单一经济功能园区应向多功能综合性开发区转变,一区多园,如张江高科技园区一区六园、宝山一区四园都是较好的综合性示范区。

4.5 推进开发区管理制度创新

经过多年的摸索与发展,上海开发区积累了一套较为成熟的管理机制和体制,但仍然存在局限性。上海开发区今后要以国际化为导向,积极推进与发达国家和地区开发区之间的实质性合作,吸取国外成熟开发区的管理经验及先进理念,启动新一轮管理体制、机制创新,增强开发区的开发实力。重点在国际社区建设与管理、行业规范与标准、开发公司的管理与运作等方面进行改革,实现发展方式转型、运作管理方式革新,从而实现上海开发区的新跨越。

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