城市规模与土地集约利用研究

邱士可，王莉

(1.河南省科学院地理研究所，郑州450052;2.郑州测绘学校，郑州450005)

1 问题的提出

城市化是区域社会经济发展到一定阶段的必然产物，是随着社会经济进步而产生的农业人口向非农业人口转化，城乡生产要素、产业结构互动和重组的过程[1]。从生态经济系统的角度看，城市化是一定区域内资源的大规模转换与集聚过程，其显著的特征在于打破以农业为主的传统稳态结构而出现经济发展、人口集聚和用地扩张。随之产生两种趋势:一是在区域资源总量供给有限约束条件下，实现资源的优化配置和集约利用，以促进区域生态经济系统各要素间的协调与可持续发展;二是资源配置的片面性和粗放利用，城市化与区域环境要素的不协调，造成资源浪费和生态环境恶化，生态经济系统向无序化与非持续性的方向演化[2]。

如何协调城市化进程中经济高速发展、人口大量集中和城镇规模扩大、土地非农化加剧所造成的互动互馈关系，对于促进城市化健康发展和土地资源可持续利用，无疑具有重要的理论价值和实践意义。

2 城市规模与土地集约利用

2.1 城市规模

城市是一定空间范围内的经济聚集体。城市的本质是它的空间聚集性，城市是由经济要素聚集而成[3]。一般来说，各种经济要素在城市空间的聚集程度越高，城市的规模就越大，产生的效益也越大。城市规模包括了城市的经济规模、城市人口规模和城市的用地规模。一个城市只有在适度的经济规模、人口规模和用地规模相协调的情况下，才能体现出一个城市的经济、社会和生态效益相一致的原则，也才能体现出城市旺盛的生命力和发展潜力。

2.1.1 城市经济规模。城市经济规模是指城市经济的综合容量与范围，它主要以城市内的国民经济发展水平即一个城市的国民生产总值为主要指标，同时考虑城市的各项建设配套设施、城市居民生活水平等，在一个城市范围内的所有可量化的主要资产量(如城市土地所带来的可量化资产量)和一些不可量化的环境因素等来作为城市的经济规模[4]。城市经济规模的大小与城市集聚度及经济的发展水平高低有着直接联系，用城市国民生产总值来表示，以对不同规模城市的经济总体实力做客观的比较。由于城市化的推动，在市场作用下城市的经济要素从正向流动逐步变为逆向流动，城市经济规模也随之从聚集转向扩散，因此，城市经济规模是个动态的概念。经济的发展将导致城市规模的扩大，但大到一定的程度时，由于其臃肿和缓笨又会出现经济的萎缩，因此，合理的规模成为城市发展的必然选择。

2.1.2 城市人口规模。城市人口规模一般是指居住在城市并使用城市土地和城市基础设施的常住居民的数量。随着我国社会经济发展和城市户籍管理制度的改革，城市人口的内涵也在不断发展和变化，城市人口包括非农业人口、城市区的农业人口和区内的暂住人口。城市人口是城市土地及其产品的直接和间接消费者，一般是随工业化和城镇化水平的提高而增加的。无论大城市、中等城市或小城镇，其人口的机械增长都是难以完全控制的，反映了集聚效益导致的向心作用[5];当集聚到一定规模，效益就会变得不明显或开始负效益增加，从而又导致了离心作用。因此，城市的发展不可听之任之的无所限制，应当有一个适度的规模。

2.1.3 城市用地规模。城市用地规模是指城市内各项建设占用土地总面积之和。常以城市人均建设用地指标来表示，它是衡量一个城市用地是否合理和反映城市土地集约程度的参数。城市用地规模的扩大能够带动城市化水平的增加，但一个城市用地规模的合理与否单从人均建设用地和城市化水平分析，难以得出正确全面的结论，应与城市发展历史、现状水平、用地情况、国家政策及该城市经济发展、人口发展、增量用地的发展和存量土地的挖潜关系等综合分析才具有全面性。

2.2 城市土地集约利用

土地集约利用就是在土地上增加物质与劳动投入，以提高土地的收益[6]。所谓城市土地集约利用就是指整个城市土地的最佳利用，它要求加强对城市土地开发利用的宏观调控，使整个城市建成区的土地单位面积利用率和效益得到提高，使经济效益、社会效益和生态效益相互协调统一;城市土地集约利用能够兼顾城市内各用地单位的当前利益和长远目标，促进城市土地利用结构和功能的优化，保证各用地单位的用地需求[7]。城市土地集约利用的过程是土地资源的优化配置过程。其指导方针:控制总量、限制增量、盘活存量、提高质量;其工作原则:规划控制、政策调节、分类指导、规范管理。

2.3 城市规模与土地的集约利用

2.3.1 城市人口规模增加是土地集约利用发展的前提。城市规模的扩大，首先要依靠人口数量的增加，即大批的农村人口向城市集中。城市人口的集中，主要由城市人口的自然增长和农村人口向城市转移。当大量的人口从农村转移到城市的同时，农村人口减少，使土地相对变得充足。从整体上看，人们居住在城市里占用的土地比居住在农村占用的土地要少，所以说人口从农村转移到城市从一定程度上可以节约土地，即为土地的集约利用提供了一个有利的前提，这对于土地十分稀缺的国家来讲是十分有益的。据统计分析，一个城市人口达到25万，才能显示出规模效应，低于这个数，就存在着城市资源浪费现象。1999年，我国20万以上非农业户口的城市(包括县级城镇)只有311个。2000年，我国的县级城市共2074个，也就是说，这些城市中仅13.1%达到了应有的规模，还有86.9%的城市资源没有得到充分利用，发展空间很大[8]。目前，我国农村人均建设用地面积约为150～250m2，而城市的人均建设用地面积仅有80～130m2，理论上说，当每有一个农村人口转移为城市人口时，就可以节约20～170 m2的用地，这是建设用地集约利用的一个途径，也成为城市集约用地的一个前提条件。由于城市人口规模的增加，城市各项基础设施得以实现规模效益，为城市经济的高速发展提供了一个良好的开端，使城市内部土地的集约利用在强大经济作后盾的基础上成为可能。

2.3.2 城市经济规模发展是土地集约利用的保障。根据经济发展理论，一个国家或地区要实现工业化和经济快速发展，必须以产业主导部门和有创新能力的企业在城市聚集，从而使资本与技术高度集中，形成庞大的规模经济效益[9]。一个城市在经济发展的同时，城市建设的用地需求量也是在持续增加的。巨大的经济集聚使城市规模得到发展，但由于土地面积的限制，城市人口密度必然增大;为了节约土地，不得不建高层建筑，还迫使交通向多层发展，高架路、地铁就应运而生，城市的立体空间发展得到体现。城市经济高度集聚所形成的巨大经济效益成为城市土地高度集约的关键所在，进而为城市土地的集约利用提供了强有力的保障。通过城市土地集约利用使城市经济得到更快、更好地发展。

在不同等级城市间，如2008年郑州、洛阳、焦作3个城市，其城市建成区规模依次为290、164、90 km2，城市规模分别比上一年扩大了0.09%、0.13%、0.15%，而各城市GDP却增长了44%、36%、33%，城市固定资产投资增长了42%、24%、20%，城市建设用地面积增加比例远小于GDP和固定资产投资额的增加比例，也即城市规模越大，城市集聚度越高，城市GDP和城市固定投入增长越大，城市规模增长却较小。2008年，3个城市单位城市面积的GDP(万元/km2)分别为4.40、3.81、2.23，单位城市面积的城镇固定资产投资(万元/km2)依次为2.11、1.99、1.26，单位城市面积的总工资水平(万元/km2)依次为0.60、0.43、0.38。城市规模越大，城市的经济集聚规模越强，单位城市投入水平、产出效益及产出人均工资也越大，城市内部土地利用集约度越高。所以，要重视城市土地内涵上的集约利用，因地制宜，促进积聚，保证土地的可持续利用。

2.3.3 城市用地规模扩大使土地集约利用成为必然。城市人口的集中将使城市用地规模扩大，用地规模的扩大会造成对土地需求的增加，这在土地资源有限的国家必将造成城市土地价格上升。在市场机制的作用下，所有的企业都会做出尽可能节约土地的经营决策，这就使土地的集约利用成为必然。我国从1980年以后，曾迅速崛起了一批以小城镇为主体的城市群，这对我国城市化进程有着积极的促进意义。但同时也应看到，小城镇由于集约化程度较低，一般人均用地规模偏大。我国小城镇的人均建设用地在90～120 m2，即以人均100～105 m2计，也比大城市人均用地高出约20～30 m2，比特大城市要高出约40 m2[10]，它意味着生活在用地规模较小的城镇居民要比生活在用地规模较大或特大城市的居民多用20%～40%的土地，这对于人地矛盾十分尖锐的中国，实在是土地资源的一种隐性浪费。因此，从有效利用土地的角度说，中国的城市化应该是集约型而非扩散型，应该是在集约用地基础上拉大城市框架的撤县设区型而非盲目跟风换汤不换药的撤县设市型。

我们今天所说的拉大城市框架并非单纯指城市用地规模在数量上的增加，它应该是用地规模在数量、质量和生态效益三重意义上的提高，而要实现这三重价值的合理有序提高，最好的途径就是优化城市内土地的集约利用。

3 城市土地集约利用的途径

集约经营是指依靠科技进步和现代化管理，提高产品质量，降低物质消耗，实现生产要素的合理配置，讲求经济效益和生产效益的生产经营方式。粗放经营是集约经营的对立面，是只追求数量、忽视用地质量、强调外延扩张、牺牲资源、不计效率的落后经营管理方式。由粗放的经营管理模式向集约化的方向转化，不仅是企业发展的方向，同时也是我国土地利用的发展方向。

3.1 作好两个规划，强化保护工作

在城市化建设加速发展过程中，要防止“摊大饼”和“烂楼盘”工程的出现，制止浪费土地，提高土地的集约利用率，切实提高规划的水平，正确处理发展城镇规模与保护耕地的关系，解决好城市建设中各项基础设施和土地供需的矛盾。目前城镇建设突出的问题是:地从哪里来?钱从哪里来?如何布局?如何发展?其关键是做好规划，深化改革。规划，包括城镇总体规划和土地利用总体规划。通过城镇规划，准确界定城市性质、规模和发展方向，合理布局城镇体系，协调城镇未来的空间布局[11];通过土地规划，合理确定城镇建设用地总规模和布局，为城镇体系规划和城镇建设规划提供扎实的基础。这两个规划既要做到高起点、高水平，又要符合实际，规模适度，合理协调，防止贪大求洋，造成资源的浪费。只有作好两个规划，才能因势利导，有法可依，有据可循，才能控制好城市用地总量，促使城市建设和发展立足于内涵挖潜、集约用地。也才能真正按照新《土地管理法》的要求，实行严格的土地用途管制制度和土地有偿使用制度，在城市建设的每个环节上都坚定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策落到实处。

3.2 灵活使用级差地租，优化建设用地结构

土地由于肥沃程度和位置不同而形成优劣等级，它所产生的归土地所有者的不等利润，即为级差地租。它包括级差地租Ⅰ(由位置和肥力决定)和级差地租Ⅱ(由追加投资产生)。城市化的发展使许多郊区划入城市，很多远郊变为近郊，从而使地价大幅度上升，土地的收益大增。国家投资交通、水电、通讯设施，发展各种事业，也使一些地方获得良好的经营条件，地价暴涨，土地的级差地租就成为一笔巨大的收入来源。灵活使用级差地租可为城市建设和经济发展聚集大量资金，促进城市健康发展。

为了促进城市土地的集约利用，城市土地开发利用收益应当合理分配。一般来说，级差地租Ⅰ应归城市土地所有者(国家)，级差地租Ⅱ包含有土地使用者投资的贡献，除城市土地所有者所得外应有适当比例分配给土地使用者。城市内土地的收益是商业大于住宅、住宅高于工业，因此，有实力的投资者都会去追求高效益的商业用地，以达到最大的回报，而一般实力的投资者就会选择住宅，而实力较差的投资者只有去投资工业了，使之各尽所能，各得所利;同时，要作好引导工作，使城市内占据市中心的住宅和工业用地从黄金地段退出来，使住宅用地向环境优美、适合人们生活休憩的地方发展，让工业企业“退城进郊”，以使市区的黄金地段能够“好钢用在刀刃上”，通过对城市用地结构进行优化调整，从而达到集约用地的目的。

3.3 运用地价杠杆，促进用地集约

城市土地是经过人类劳动改造的土地，城市土地中凝结了人类劳动，是土地商品。而城市地价是一个城市自然、社会、经济因素综合作用的结果，反映的是一个地区、一个城市社会经济发展水平和土地供求状况，是动态价格，主要由市场而非评估决定。一般来说，土地等级越高，地理位置越好，土地价格也就越贵。随着城市规模的不断扩大，对城市土地需求的增长，城市地价有不断上涨的趋势。

城市地价作为城市经济发展的晴雨表是城市土地利用效益核算的依据指标，是促进城市土地合理利用和集约利用的杠杆，同时也是城市土地市场供需平衡的枢纽和征收土地税费的依据[12]。城市地价水平的高低不是人为因素所决定的，它是城市的区位、经济发展水平和基础设施水平以及城市土地的供需水平等综合作用的结果;同时，土地经营者的作用也不可低估。因此，政府有关部门要合理有效地运用城市地价的杠杆作用，通过经济、法律、政策等手段，创造各种条件稳定土地利用关系，使其有利于土地经营者，以激励他们不断投资开发土地，改善土地的利用条件，提高土地利用效率。

3.4 盘活城市存量土地，推行集约用地模式

在目前城市化迅猛发展时期，建设用地对耕地的需求与可供给量之间的矛盾日益尖锐，而城镇内部依然存在大量的闲置和低度利用土地，城市规模呈现出摊饼式的外延扩张态势，内涵挖潜工作未被重视，旧城区低层建筑、空闲地、老胡同、狭窄小巷随处可见，严重地制约着城市化的步伐，盘活城市存量土地和置换低度利用土地成为新时期加大城市土地有效供给和集约用地的有效途径之一[13]。因此，进行制度创新，改革现有土地产权交易制度，建立符合市场经济的土地统一收购储备制度，促使城市内部大量低度利用土地进入市场，大力推行集约用地模式，是解决城市化进程中建设用地对耕地需求与供给之间矛盾的明智之举。

通过市区内低效企业搬迁、整治市区废弃地、实施旧城改造和发展高层建筑等措施集约用地。以旧城改造和用地置换将老城内的工业企业分批搬迁到园区，既提高了土地利用效益，也缓解了城市污染;在市区及都市村庄内积极探索多层公寓建设，充分利用基础设施的共建共享，提高城市建筑密度和容积率。避免重复建设，减少土地的无效和低效利用。按照既有利于节约耕地，又有利于促进城市合理发展的原则，适度扩大城市新增用地规模，建立市区及城乡结合部土地资源统一优化布置、节约用地、集约用地的新机制;积极在市区推行“退二进三”政策，腾出市中心区工业用地发展第三产业;扩大城镇土地使用权出让的招标、拍卖比例，推行年租制;规范城镇土地一级市场。按照自愿有偿依法原则建立农村土地使用权流转机制。

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