工业用地供给制度及其绩效评价研究综述

唐 焱，高明媚

(南京农业大学 公共管理学院，南京210095)

0 引言

2006年国务院发出《关于加强土地宏观调控有关问题的通知》(简称国发31号文件)明确规定，从2007年1月1日起，工业用地一律实行招标拍卖挂牌的方式出让，第一次明确将工业用地纳入市场化配置范围。随后，国土资源部进一步就工业用地出让最低价标准、工业项目建设用地控制指标、工业用地遗留问题处理等做出相关规定，自此开始了对工业用地供给方式的市场化改革。就学术界而言，多年来，对于工业用地供给方式及其制度方面的研究形成了较为丰富的成果，本研究通过对上述问题进行系统回顾，梳理国内外工业用地相关研究的进展，为进一步开展工业用地供给制度研究指明方向。

1 国外工业用地供给制度

我国工业用地供给制度市场改革刚刚起步，而周边的新加坡、韩国、日本等地在这方面发展较早，对其工业用地供给方式进行研究对完善我国相关制度具有借鉴意义。

1.1 新加坡的工业用地供给

水资源供应不足和土地资源有限是新加坡经济发展面临的两个尖锐问题，为了使工业用地成本在国际上具有竞争力，新加坡一直将“保障工业用地在企业可承受成本条件下的充分供应，提高企业成本方面的国际竞争力”作为其土地政策的基本目标［1］，其土地政策的核心是政府垄断工业用地供应，通过实施“统一开发+政府管制”模式，发挥政府在工业用地配置、价格供应方面的主导作用。因此，新加坡工业用地供应制度的特点可以概括为:(1)政府高度垄断。(2)工业用地供应主要采用租赁方式。(3)工业用地供应以厂房租赁为主，单纯的土地租赁只在特定条件下才有供应。(4)工业用地的供应量及价格标准受供求、政策及企业对价格的可承受性3个因素共同制约［2］。

1.2 韩国的工业用地供给

韩国是一个市场经济比较发达的国家，工业用地供应主要采用的是以市场机制为基础的供应方式。在不同的发展阶段，韩国根据当时的国情及土地利用状况，工业用地的供应采用了不同的方式:1945—1959年为自由开发时期;1960年后到1979年为大量开发时期的协议出让;1980年以后为限制性开发时期，土地供给采用市场出售或出租的方式［3］。同时，韩国政府还根据不同地区经济发展情况采取不同的供给调控手段，如在工业集中度相对较低的落后地区促进开发，进行大规模港湾建设，在特定产业园培育基础或尖端科技产业［4］等做法，同样值得借鉴。当然，韩国工业用地的市场供给中也存在着一些问题，如针对韩国国内日益严重的工业用地乱开发行为，有学者认为应该扩大开发行为审批制，即使是非城市地域内建筑物或土地形态变更等开发行为，也应依据“国计法”，向相关部门申请批准［5］。

1.3 日本的工业用地供给

19世纪以前，日本是一个农业生产为主导的国家，工业用地面积极少，为了满足工业化发展的需要，扩大工业用地的供给是必然的。日本工业用地的增加一般是通过山区技术改造和开发以及填海造陆等途径［6］。就供给机制而言，日本工业用地供给总量主要通过土地规划进行控制，供给方式上采用市场机制进行调节，通过市场上的买卖进行出售或出租［7］。之所以采用这样的方式，一方面是因为日本的经济比较发达，市场机制相对完善，已具备市场流通的基础;另一方面是因为日本是个寸土寸金的国家，土地竞争十分激烈，只有通过这种供地方式才能满足国内企业的需要，体现公平的原则。

从上述3个国家工业用地供给方式来看，它们大都是以市场机制来调节工业用地供给。新加坡对工业用地供给实行优先保护政策，保证用地人的合法权益;韩国经历工业发展后，对工业用地供给开始实行限制性开发并采用市场机制供应工业用地;日本通过市场机制优化工业用地效率，通过规划严格控制供应总量。

2 我国工业用地供给制度

2.1 对工业用地协议出让的研究

2007年之前，我国视工业用地为非经营性用地，所采取的供给机制是非市场化、大规模、低价格的协议出让，并对工业用地实行优先供给的政策。该政策的现实背景是，一直以来，我国工业发展相对落后，通过优先保证工业用地供给，可以加快我国工业化进程，这是实现现代化的需要;工业经济有利于扩大税基，增加国家和地方政府财政收入，把工业用地视为非经营性用地并优先非市场供给有利于对外招商引资［8］。除此之外，放宽工业项目土地供应总量，不仅可长久地增加税收，还可增加就业，是地方经济繁荣和发展的基础［9］。但这种非市场化协议出让的优先供给方式也存在着种种弊端:(1)为了在招商引资中取得优势，地方政府不惜采取低于工业用地成本的价格或者零地价出让工业用地，使得工业用地价格远远低于真实的市场价值，造成国有土地资产、社会财富的大量流失，从根本上说，牺牲了工业化和整个社会发展的质量。(2)工业用地供应增量过多，耕地资源大量流失，对粮食安全产生影响。(3)协议出让的低价格刺激了一些企业以时间换金钱的炒地行为，这种土地投机使得工业用地闲置严重，利用效率偏低，对经济增长贡献率不高。(4)一些用地者通过协议出让获得低价土地，再通过改变土地用途获得利益，导致了土地市场的混乱无序。(5)协议出让最能体现行政权力，并且其既无固定程序，过程也不公开，因此，最易造成出让过程中的寻租［10-14］。对此，多数学者认为工业用地的协议出让方式需要改革，在具体改革的方式上，主要有两种观点:一种是建议逐步引导工业用地供给由协议出让向招拍挂出让转变;另一种是建议参照国外一些做法，对工业用地的供给采取市场租赁的办法。

2.2 对工业用地招拍挂出让的研究

对工业用地招拍挂出让的研究可以分为两个阶段:一是2007年国发31号以前的理论探讨，二是2007年至今的经验与教训总结。2007年前，很多学者对工业用地招标、拍卖和挂牌出让制度的研究中，侧重讨论这种出让方式的必要性、可行性以及可能面对的问题，并提出了一些建议。首先土地的稀缺性、土地粗放利用的现状以及集约利用的要求决定了工业用地公开出让的必要性［15］。其次在可行性方面，多数学者认为公开出让不会影响招商引资，反而会促进竞争，提高招商引资质量，并且能够为中小企业、内资企业提供发展机会。同时，以市场的价格手段来自动调节用地需求，能够将稀缺的土地资源优化配置给真正需要的、出得起价的企业，使土地价值显性化、土地利用最优化［12］。最后在具体操作方面，实行工业用地招拍挂出让，关键是提高工作透明度，实行公开、公平和公正的竞争。一是在起步阶段，地价不能要求过高，但一定要经过评估，不低于最低保护价，以后随着土地市场的培育和供求关系变化，逐步调高。二是招拍挂出让一定要透明、公开，防止暗箱操作，防止权力行为的非正常干预，堵塞公权私用的漏洞。三是用制度规定规范土地招拍挂出让。要在调查研究基础上，针对工业用地的特点，依照有关法规，起草符合我国实际的工业用地使用权招拍挂出让的规定，使得这项工作有法可依、有章可循［16］。

2007年至今，工业用地招拍挂出让已取得初步的成果，但也存在着一些问题。我国学者对这些问题进行了总结，并提出了相应的政策建议:(1)工业用地的招拍挂供应的信息发布和披露制度尚需进一步完善。具体说来，一是公告时间要尽量早;二是公告时间必须达到规定期限;三是要通过固定的媒介进行信息披露，加强出让前后的宣传与推介工作力度。(2)在招拍挂过程中，个别地区存在依据某竞买人的条件“量身定制”竞买标准的情况，对此国土资源部门在出让程序、内容、操作上要进一步加以规范，建立健全出让的监督机制，杜绝合法形式掩盖下的违规行为，始终坚持客观、公平、公正原则。(3)由于工业用地自身的特殊性，市场配置只能在国家的规划、计划框架内发挥作用，因此，要在土地出让条件设定等技术问题上进行进一步研究，既保证竞买人的利益，又保证符合国家规划。(4)在出让的具体实施过程中，要注意合理选择公开出让方式，合理确定出让底价，要逐步推行出让前土地价格评估的机制。(5)建立对工业用地出让后的实施情况的监督机制，加大对出让企业合同完成各项指标要求的制约力度，完善相关的配套制度［17-22］。

2.3 对工业用地市场租赁制度的研究

当大部分学者赞同以招拍挂出让替代协议出让时，也有学者提出要以市场租赁替代协议出让。所谓的工业用地市场租赁包含两重含义，一是指工业用地市场上要创建一个自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场经济主体，以“农村集体经济组织+公司”形式创立的产权多元化的土地租赁企业来替代政府作为工业用地供给方的角色，以企业竞争替代政府竞争，以市场调控替代行政审批;二是指工业用地的使用权不再一次性地出让50年，而是按年度租赁，政府不再一次性地收取50年的土地使用税费，而是按年度收取土地使用税。这样不但有利于提高工业用地利用效率，减少由于工业企业短命导致的工业房产空置的现象［23］，在不增加耕地占用情况下增加工业用地的长期供给，缓解工业用地市场的供需紧张矛盾，而且从制度上堵塞了国有工业用地资产流失的黑洞，并有效地保障了农民的利益［24］。

此外，考虑到产业不同性质和我国目前面临工业产业结构升级的现状，一方面，现在的朝阳工业可能在将来变成夕阳产业，土地(设施)若以出售方式供应将会阻碍产业的升级，另一方面，租赁期限太短，会使得投资者缺乏应有的保障，但租赁期太长又会影响到将来的产业升级，因此，应灵活确定土地合理供应年期［25］。

从众多制度选择中，选择招拍挂出让方式作为工业用地供给制度改革的方向是为适应市场化经济发展所做出的一项重要探索，新制度在实践过程中必然会产生一系列问题，如何对这些问题进行科学的评价并结合现有研究成果加以创新解决问题，是工业用地供给制度相关研究未来的主要方向。

3 绩效及土地供给制度绩效研究现状

绩效这个概念首先在西方新制度经济学中被引入，诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中认为“绩效”是“Performance”，即制度的表现［26］。Bates和 Holton 指出，“绩效是一多维建构，测量的因素不同，其结果也会不同”［27］。可见，对制度的绩效进行评价是非常困难的。国外关于制度绩效的研究开展较早，其分析方法主要有两种:一是案例分析，如对一些重大的制度变迁在能排除其他因素的情况下，对某一制度变迁或制度创新的绩效进行分析，如诺斯对庄园制、船运制度的绩效分析［28］;二是模型分析，即运用现代经济分析模型对制度变量的经济绩效进行分析，如美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆及其合作者对公共资源管理和可持续发展之间的制度绩效问题进行探讨，开发了一套系统的绩效评价指标，突破了以前研究缺乏制度绩效评价依据的困境［29］。由于国外土地多实行私有制，所以，鲜有针对土地制度的绩效研究。近年来，随着我国土地制度改革工作的起步，将制度绩效的理论用于土地制度的研究文献越来越多，归纳起来大体可分为两类:一类是以实践为依据，做单纯的定性分析和评价，如有学者基于社会整体福利的角度对我国城市土地出让制度进行研究［30］，还有不少学者分析了我国城市土地储备制度实施取得的绩效和存在的问题［31-32］。另一类是通过建立评价模型体系，结合现代的数学方法，对制度绩效进行定量的研究。对一种制度的绩效加以衡量和评价有着一定的难度:一是难以将制度因素从众多影响因素中抽象出来，或者说要排除其他因素的影响，而只谈制度对绩效的贡献是比较困难的;二是即使成功地抽象掉其他非制度因素的作用，也不能断定某一种经济制度与其他经济制度相比是更加优越的，因为每一种经济制度都有自己的目标函数［30］。但在具体评价中，可以根据制定这项制度的目的以及该制度本身所承载的功能来反映制度的绩效。如果这项制度达到了所设定的目标，就可以认为它是一个有效的制度。也就是说，对制度的评价可以转化为对制度目标和功能实现程度的评价［33］。当前对土地制度方面的绩效研究大多采用的是这种思路，即通过设定具体的评价指标，综合运用目标分析法、德尔菲法、层次分析法等对各项指标实现程度进行评分比较，如瞿忠琼、濮励杰［33］遵循“效率优先，兼顾公平”的原则，以土地结构配置效应、经济效应和公平配置效应为表现，提出了我国现行的城市土地供给制度的绩效评价指标体系，并对南京市近年来的城市土地供给制度的绩效进行了实证研究，提出了相关建议;也有学者从城市土地供应制度实施机制运行效果的角度出发，以城市土地扩张、城市土地利用、城市土地市场作为绩效的指标，分析了城市土地供应的制度安排和实施机制中存在的缺陷，并对土地供应制度的创新和实施机制的完善提出了自己的见解［34］，或者通过构建土地征用制度实施绩效评价指标体系，系统、动态、综合地对土地征用制度实施进行绩效评价［35］。当然，近年来也有学者用其他的理论模型对我国的土地制度进行定量的绩效研究。如以拍卖理论为基础，对招标、拍卖、挂牌3种土地出让方式的制度绩效进行对比分析［36］，从土地供给制度变迁的视角对土地供给制度绩效进行评价［37］等。我国工业用地土地供给制度改革才经历短短的4年时间，综观现有研究文献，目前还鲜有学者对此进行系统的定性与定量研究。

4 结论

我国工业用地从无偿出让到协议出让再到市场化出让的改革实践为理论研究提供了大量有意义的实证经验，理论界形成了较为丰富的研究成果。但本研究同时也说明，工业用地供给制度及其绩效研究尚有许多有待完善的方面和继续开拓的领域。就研究内容而言，目前多数研究是以某一城市工业用地供给的现状为依托进行实证分析，由点及面的阐述现行制度实施的优势及劣势、存在的问题以及应对的措施等，研究内容不够深入;就研究方法而言，存在“重定性，轻定量”的现象，基于大量数据支持，全面阐述我国工业用地供给制度变迁及其资源配置绩效的文献较少。因此，选择合适的理论方法，对工业用地土地供给制度进行定量的绩效评价是十分必要的，并且有很大的研究空间。

综合以上考虑，笔者认为工业用地供给制度方面的研究今后应在以下几个方面予以加强:一是要加强研究的实用性，进一步验证当前招拍挂的出让制度是否是最适合市场化需求的，从而在理论探索的基础上，提出更多有利于土地供应管理的切实可行的办法;二是要在制度绩效的定量研究方面下功夫，进一步论证当前被较广泛应用的指标体系构建法是否严谨，进行方法上的改进，使定量研究更具有说服力;三是要强调制度的针对性，验证当前“一刀切”的供地制度是否能够适应不同类型工业产业的用地需求，从制度差异性的角度进行探索，提出针对性的建议。

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