XX 省省级科研事业单位经费配置现状及对策建议

◆喻晓燕 黄秋枫 陶瑾珩 马飞雪

科研事业单位作为科技创新体系的主体之一，承担着重要的科研任务，与科技创新和重点发展战略息息相关。为使科研事业单位谋创新、谋发展，稳定的财政经费保障是基础。但是，随着国民经济发展水平的提升，人员工资、单位日常公用经费等不断增长导致科研事业单位负担日益加重，自有资金缺口逐年增大。

汤林闽在研究如何完善事业单位预算保障制度提到目前事业单位改革的某些方面有停滞，人员经费保障是比较突出的一个方面。丁毅分析公益事业单位服务保障能力降低的原因是，在“收支两条线”的管理模式下，事业单位经费来源渠道变窄，单位不得不搞创收，工作重心偏移[2]。张晓泉等人在研究中央级农业科研机构财政投入总量和结构、基本支出和项目支出的投入等情况得出结论，中央级农业科研机构财政投入结构失衡，人员经费缺口巨大[3]。

综上所述，为摸清省级科研事业单位经费配置现状，特别是基本支出的保障水平，为相关部门提供更加合理的经费配置建议，激发省级科研事业单位的创新活力，具有重要意义和现实需求。

一、调研单位基本情况

此次分析研究采用问卷调研方式，共调研了40 余家XX 省省级科研事业单位的基本信息、人员情况、2016 年至2019 年的收支数据，涉及自然科学、社会人文科学、科技信息文献多个领域，涵盖公益一类、公益二类以及未进行分类改革的全额拨款、差额拨款科研事业单位。

调研单位2016～2019 年人员情况：在编人员占单位总人数的50%左右，离退休人员30%，外聘人员20%；35 岁以下人员占在编人员总数25%，45 岁以上人员占在编人员总数50%；单位科技人员中，在编人员占比75%，外聘人员占比25%。

二、省级科研事业单位经费配置现状及主要问题

（一）财政经费投入占比不高，经费管理模式无明显变化，创新驱动动力不足

2016～2019 年，调研单位财政拨款投入占总收入的60%，非财政拨款投入占比40%（见表1）。目前财政部门对科研事业单位普遍采用“竞争性经费+稳定支持经费”的拨款模式[4]。单位收入相当大部分还是来源于非财政渠道，财政经费投入总占比不高。

***总书记指出，“科研事业单位和研究型大学是我国科技发展的主要基础所在，也是科技创新人才的摇篮。”在创新驱动背景下，加大科研院所财政经费投入，积极探索推进科研事业单位不同于其他事业单位的管理模式，让科研创新的主要力量科研事业单位无后顾之忧，全心全意投入科技创新。

（二）单位整体支出中，项目支出无较大增长，省级科研事业单位在获得科研项目投入方面并不占优

调研单位2016～2019 年基本支出占单位总支出的40%左右，单位的大部分支出还在解决单位人力成本和管理性支出，负担重。项目支出虽然呈现逐年上升趋势，但增幅不明显，科研事业单位项目支出中80%以上为科研项目支出，省级科研事业单位在国家大力加大R&D 投入的趋势下，没有明显优势。（见表2）

表1 2016 年～2019 年收入结构分析

表2 2016 年～2019 年支出结构分析

（三）基本支出长年缺口大，公益性职能偏移

近年来，国家加大对科研的投入，2018 年全国共投入研究与试验发展（R&D）经费19 677.9 亿元，比上年增长11.8%；2019 年全国共投入研究与试验发展（R&D）经费22143.6 亿元，比上年增长12.5%。相对R&D 投入的增长幅度，调研单位2016～2019 年的基本支出财政保障度徘徊在64.94%～67.33%区间，缺口长年保持在35%左右（见表3）。为弥补基本支出的巨大缺口，科研事业单位人员分散精力搞创收，影响了科研事业单位工作人员对基础科研工作的研究深度和提供公益性公共产品的力度。本次调研，科研事业单位按科技计划项目专项资金管理办法，在科研项目间接费中开支的，为科研项目提供的仪器设备、水电气等相关管理费用支出，未并入基本支出数据进行分析，故实际基本支出缺口比调研数据缺口更大。

表3 2016 年～2019 年基本支出分析

（四）人均工资性支出低于同行业社会平均工资，不利于激发科技人员创新性活力

2016～2019 年调研单位人员人均工资性支出平均值8.16 万元，低于同行业社会同期平均工资水平。财政拨款人均平均值6.18 万元，工资性支出财政保障存在缺口。（见表4、表5）

科研事业单位是以科学研究为主要职能，单位工作人员主要为高知群体，人均工资低于同行业社平工资，与科技人员预期回报值形成落差，无法调动广大科研人员的积极性。财政保障存在缺口，工资性收入得不到有完全保障，还要找横向项目来解决生存问题，压力大。青年科研人员进不来、现有科研人员留不住的状况，不利于建立可持续的科研团队，限制科研创新发展。

表4 2016 年～2019 年人均工资性支出分析单位:万元

表5 2016 年～2019 年全国城镇非私营单位就业人员平均工资 单位:万元

（五）相对于人员支出保障力度，人均日常公用支出保障力度更低，严重影响单位日常运转

调研单位 2016～2019 年度，日常公用人均支出人均1.80 万元，财政保障度占比30%左右（见表6）。据了解，省级科研事业单位部门预算编制时，一般先尽量保障人员支出，再考虑日常公用支出。因基本支出的财政保障本身就不高，支付人员工资后，日常公用支出缺口就相当大了。

科研事业单位的日常公用支出是与人员情况挂钩的支出，属于单位基本运转性支出，一定规模和质量的日常公用经费支出直接影响各类支出绩效获取的完整性。日常公用支出与人员支出一样属于优先保障类支出[5]，只有加强公用支出保障力度，才能保证省级科研事业单位更好地履行其公益职能和自身的良性发展。

表6 2016 年～2019 年日常公用支出人均分析 单位:万元

三、省级科研院所经费配置的建议

（一）进一步完善科研事业单位改革，提高公益类科研事业单位基本支出保障水平

本次调研中，部分科研院所尚未完成事业单位改革，建议进一步完善科研事业单位改革，推进政事分开、管办分开。一是从2016 年～2019 年省级科研事业单位的调研情况来看，基本支出缺口较大，建议提高公益类省级科研事业单位基本支出整体保障水平，改变保了人员经费就无钱保公用经费的状况。二是对以前未明确该谁保障的事项，如退休人员一次性丧葬抚恤金等是否由社保基金统一解决，或是直接由财政保障，作出明确的规定。三是推进政府购买服务改革，作为公益类省级科研事业单位财政保障的补充，调动省级科研事业单位作为创新主体的动力。

（二）因科研事业单位的特殊性，应与其他事业单位经费管理有所区别，加大公益类科研事业财政保障度，建立动态的经费管理模式

科研事业单位特殊性主要体现在科研活动的创造性、探索性、长期性和结果不可预测性，科研人员具有较强的自主意识、独立的价值观和较强的流动性[6]。一是在部门预算编制时，根据科研单位公益性职能职责、编制人数，结合单位以前年度水平，测算单位部门预算财政总体控制数。二是为了保障科研事业单位的高质量科研活动，在人员支出方面，建议全额保障科研人员人头费，使科研人员全身心投入科研活动。三是日常公用支出方面，建立动态经费管理机制。在厘清公用支出与项目支出科目的基础上，分析单位历年日常公用支出保障水平、人员变动（含聘用人员）等，合理测算可供参考的日常公用支出定额标准及资产配置标准。在定员定额的标准下，结合社会发展水平和技术水平的变化，按季度或者年度比较定额标准与单位实际支出情况的差异，差异达到预警值频率过高时，即对其按一定的公式进行调整定额标准。

（三）结合社会发展水平与物价上涨因素，出台科研事业单位绩效工资动态化调整办法

近年来，虽然国家出台了一系列扩大事业单位薪酬分配自主权、横向项目经费使用自主权的利好政策，但在绩效工资总量的管理方式下，这些利好政策只是属于在不断地打补丁，科研事业单位仍面临招人难、留人难的问题。科研人员就是科研事业单位的主体，主体不稳，单位科研发展驱动不足，重心不稳。若能对绩效工资进行动态化管理，激发科研人员的积极性，必将恢复整个科研院所的创新活力。建议出台科研事业单位绩效工资动态化调整办法，考虑物价水平、市场同行业工资水平变动、以及单位收支等情况，结合单位科研人员水平的情况，以及单位承担的公益性科研属性职责，定期调整绩效工资总量，避免出现优秀人才流失、无法吸引优秀青年科研人才，创新积极性受挫、队伍不稳定等问题。

（四）设立省级科研事业单位基础研究、创新能力建设专项经费，长期稳定资助科研事业单位开展基础研究、创新能力建设工作

建议加强对省级科研事业单位政策支持，设立省级科研事业单位基础研究、创新能力专项经费，获取的稳定科研经费投入。加强对35 岁以下青年科研人员的培养，建立稳定的可持续科研团队，增强科研事业单位基础研究力、创新能力，更好地实施科教兴国战略、创新驱动发展战略。