土壤污染认定找到新路径

郭鹏

闲置的农用地上堆满了垃圾，地下水因此被污染，土地使用人对此却毫不知情;开发企业竞得建设用地后，施工过程中却发现地块有污染并且不符合建设要求，只好放弃开发。众所周知，土壤具有鲜明的公共属性，那么土壤出了问题，到底该由谁负责呢？

近年来，许多地方把一些重污染企业迁移到工业园区，但原厂区土壤已经“遍体鳞伤”，而且留下了严重的后遗症，进行土地修复，其背后付出的代价可想而知。不但修复成本非常高，而且土壤是固体，不同于水体，很多污染物是跟土壤颗粒结合的，一旦处理不好，就有可能造成二次污染。那么代价很大的土壤修复工程，该由谁来埋单呢？

日前，生态环境部与相关部门联合发布了《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》（以下简称“两个办法”），有专家表示，这或许会让存在多年的土壤污染责任主体难认定、土壤修复治理遭遇困顿的困局找到解决之道。

全国各地都在积极开展土壤污染治理，图为武汉市汉阳区原武汉农药厂厂区拆迁后进行土壤修复。

保障科学合理的责任认定

《民生周刊》记者了解到，关于土壤污染的责任认定，在2019年1月1日开始实施的《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤法》）就有规定，“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。”

“而此次‘两个办法‘的出台，将为在土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展责任人认定提供依据，进一步落实污染担责的原则。”生态环境部土壤生态环境司有关负责人表示，“两个办法”适用于行政主管部门在依法行使监督管理职责中，开展的土壤污染责任人认定活动。

土壤污染责任人又该如何界定？

“两个办法”明确，土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地或建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。

需要指出的是，依据《土壤法》，土壤污染是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。

而在现实的操作环节，如何保障科学合理认定土壤污染责任人，一直是社会比较关注的问题。

对此，上述生态环境司负责人表示，土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，是需要在实践中深入探索的一个难点问题。为确保科学合理认定土壤污染责任，“两个办法”制定了严格的认定程序。

记者梳理发现，认定程序大致分为开展调查、审查调查报告、作出决定三部分。

在开展调查环节，认定部门可以成立调查组开展调查，也可以指定或者委托调查机构启动调查工作，主要是调查污染行为，判断污染行为与土壤污染之间的因果关系。随后，行政机关专职人员和有关专家成立土壤污染责任人认定委员会，对调查报告进行审查，并出具审查意见，包括调查报告提出的事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确;调查程序是否合法合规;以及是否通过审查的结论。

土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，是需要在实践中深入探索的一个难点问题。为确保科学合理认定土壤污染责任，“两个办法”制定了严格的认定程序。

有业内人士认为，成立土壤污染责任人认定委员会，有利于培养稳定的认定队伍，提高认定工作的水平。

当行政主管部门在收到土壤污染责任人认定委员会报送的调查报告及审查意见后，作出认定决定，并连同土壤污染责任人认定委员会审查意见告知相关当事人。

同时，“两个办法”还规定：在土壤污染责任人调查、审查过程中以及作出决定前，应当充分听取相关当事人的陈述、申辩。相关当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。

责任认定不向企业收费

事实上，我国对于土壤污染责任的认定，此前大多采取的是“谁污染谁担责”的原则。

但是“土壤污染具有滞后性、累积性的特点，如果发现污染的时候可能已经找不到责任人了”，全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙此前在接受媒体采访时表示，“无法认定责任人时，则由土地使用权人负责。”

张桂龙认为，土地使用权人作为权利主体，在享有使用收益处分权的同时也负有相关的义务，物权法也对此进行了规定。此外，作为土地的权利主体，无论是自己直接使用还是出租出借提供给他人使用，他对地上活动是有影响力和支配力的，“比如他允许什么样的企业到这里开厂、开什么样的厂，他是有权力支配的。此外，他也是有收益的，有收益就有责任”。

所以，拟取得土地使用权的单位或个人如何尽可能避免出现土壤污染责任纠纷就显得尤为重要。

“以后房地产开发者在接受土地时，就应当注意这个地块的污染情况。”张桂龙说，“房地产开发者对有污染风险的地块要开展调查、评估等一系列的活动。对已经列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不能开工建设任何与风险管控、修复无关的项目，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地，除非达到要求移除名录之后才可以。此外，在土地開发利用的时候，也要采取有效措施防止和减少污染。”拟取得土地使用权的单位或个人可以依法向相关单位了解土壤污染状况，以避免可能存在的土壤污染带来后续土壤污染责任纠纷的风险。

污染认定一定要可续合理，而对于社会上对责任人认定的费用是否会加重企业负担的担忧，“两个办法”明确，开展土壤污染责任人认定所需的资金由相关行政主管部门依法向同级人民政府申请，不得向申请人收取任何费用。因此，土壤污染责任人认定工作不会加重企业负担。