环境公益诉讼原告主体范围研究

徐梓捷

（中南财经政法大学经济学院，湖北武汉430073）

在公益诉讼的逐步发展和影响力日趋扩大的情况下，环境公益诉讼也顺应着时代的潮流，开始频繁的出现在人们的眼中。而作为诉讼中原告的范围一直是专家学者和民众争论的热点。在已经闭幕的十二届全国人大常委会第五次会议上，其主要议题之一便是环境保护法修订草案的审议。而进一步明确环境公益诉讼主体范围便是这次审议的热点之一，该修订草案再次对环境公益诉讼主体的范围进行了规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”虽然在这次草案中扩大了原告的范围，但是按这个标准，我国目前能参加环境公益诉讼的主体还是过窄。

一、公益诉讼和环境公益诉讼的概念

公益诉讼，在国外称为“publicinterestlitigation”，学者关于公益诉讼下的定义有很多种。有些学者认为：“公益诉讼就是指某些特定的主体（例如特点的国家机关、相关的组织、个人），在获得法律的授权后，以该行为违法法律法规，侵犯国家社会利益或者特定的他人利益为由，向法院提起诉讼。”该种学说也就是“救济对象广义说”。另一种观点则认为公益诉讼主要针对的是损害社会公共利益的行为，而该行为并没有直接损害原告的利益，也就是原告提起的是与自己没有直接厉害关系的诉讼。环境公益诉讼制度，是指社会成员，包括公民、社会团体、企事业单位等依据法律的特别规定，以为了维护国家和社会公共利益为目的，在环境受到或者有受到污染和破坏的可能性的情况下，起诉有关侵害人的破坏环境利益和社会公共利益的行为，由法院依法追究违法者责任的行为制度。

二、我国环境公益诉讼的现状和缺陷

长期以来，环境问题是我国一直以来的常发性问题，环境污染现象和环境污染事件日益增多，引起了社会的广泛关注度。但是，在社会公共利益、人类生存环境遭到严重损害的同时，却普遍存在无人起诉、无人追责的问题。这并不是公民良知的丧失，更多的是我国的公民在现有的法律规定下，实在是有心无力。

在公益诉讼被推出之前，就有一些公民针对影响和破坏环境的行为提起诉讼，其诉讼目的是出于对环境保护的公益目的，但这些诉讼多以败诉告终。比较具有代表性和影响性的有北大教授授权代表松花江受污染的鱼向中石油吉林分公司双苯厂提出诉讼案。2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江高院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡。此案最终以法院不予受理而收场。类似的案例很多，结果大都是殊途同归。

根据我国现行法律对环境公益诉讼的主体规定，是很不利于我国环境资源的保护的，其主要缺陷表现在：

1、确定环境诉讼主体资格的标准过于严格

无论是环境民事诉讼还是环境行政诉讼，其诉讼理论均将主体资格限定在直接利害关系的范围内，如果没有直接的利害关系，那么其则不具备原告主体资格。然而，环境作为一种被生活在其中的公民共有的公共物品，其利益也是一种公共利益被享有。因此，当这种公共利益遭到破坏时，生活在其中的公民的健康权等权利也会同时遭受破坏，那么这些被侵权公民便应该拥有维护自己权益的权利。社会上的每个人有选择生活在优良环境中的权利，虽然现在环境的一些破坏和侵权对部分人属于间接的影响，即间接利害关系，但是众所周知，环境的影响往往都是扩散性和长时性的，谁也不能保证这些间接的利害关系，日后是否会发展成为直接利害关系。因此由于暂时的没有直接利害关系而丧失了起诉的权利，明显是不公平的，其结果往往是公共利益没有得到法律保护而流失，环境侵权行为也没有得到应有的制裁。而且，根据我国立法规定只有与侵权行为所造成的危害结果有直接厉害关系的人才可以提起诉讼。但是，现实中很多情况是受害人没有能力或者意识提起诉讼，那么根据我国的诉讼原理中的不告不理原则，实施危害行为的人就堂而皇之的逃避了法律的制裁，进而法律所追求和保护的公平和正义无法实现。

2、环境公益诉讼主体的范围过于狭窄

首先，如上文所述，直接的利害关系这个约束一存在，便导致环境诉讼主体范围变得很狭窄。具体表现为：

其一，检查机关无环境诉讼权。我国《宪法》第一百二十九条、《人民检察院组织法》第四条、第六条规定了人民检察院是国家的法律监督机关，负有监督法律实施的责任。《民事诉讼法》第十四条、第十五条和《行政诉讼法》第十条，也规定了检查机关的审判监督权，还有支持起诉权。但是，检察机关提起民事诉讼和行政诉讼的公诉权在目前的法律上是得不到支持的。因此，在实践中，检查机关往往只能通过抗诉的方式来行使法律监督责任。

其二，环保部门在环境诉讼中作用受限。环保部门是我国环境保护行政职权的享有者和执法者。但是往往环保部门在针对污染环境和破坏环境的行为时，只是通过罚款、停业整顿等行政手段来处理。而且实践中，环保部门常常是作为环境诉讼的被告，由法院对其的具体行政行为作出合法性审查。但是这样往往达不到直接处理污染者、破坏者的目的。因此，应该认为环保部门在环境诉讼中，在作为被告的同时，也应当有权对污染环境和破坏环境的行为提起环境公益诉讼。

3、现行法律对环境公益诉讼原告主体的规定不明确

根据2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这里的法律规定的机关和有关组织，看似范围很大，其在实践操作中，具有很大的任意性。

三、环境公益诉讼原告辨析

合格的原告是走向公益诉讼的第一步，也是关键的一步，也是引起了激烈争议的一步。纵观一些域外经验，我们可以发现，不同的国家在针对环境公益诉讼原告主体范围的问题上，都会根据自己国家的国情的不同，而侧重点也会有所不同。在我国，对环境公益诉讼的原告主体所持的观点主要有：检察机关、行政机关、环保组织、公民，以下是对这4个主体的辨析。

1、检察机关

之所以会选择检察机关，其支持性理由是因为在我国所有的国家机关中，检察机关由于它本身所具有的特殊公共性质，加上法律赋予它的权力，使得它在公共利益发生损害的时候，是有着责无旁贷的义务的，是不能袖手旁观，而应该是有所行动的。也是由于它本身所具有的特殊公共性，让它在履行职责的时候，不但代表着国家权力，也应该同时代表着公共利益。所以，它是最适合来代表公共和社会利益来参与诉讼的主体。与此同时，我国宪法也对检察机关的性质和检察权的行使方式做了明确的规定。检察机关的性质是法律监督机关，顾名思义，其具有的是法律监督权。它主要是通过对社会主体的行为的合宪性和合法性进行监督来实现自己的权力。这便又给其作为公益诉讼主体参与诉讼提供了法律支持。而且作为国家机关，其有国家财政的支持可以负担公益诉讼的成本，在诉讼人员上，检察机关内部也拥有充足的专业人员可以应对。

但是，选择检察机关作为公益诉讼原告，也有很大的否定性意见，因为在我国的民事诉讼制度设计中，强调原被告双方地位是平等的，不允许任何一方拥有特权。如果检察机关提起诉讼和参与诉讼，同时还具有监督民事审判的监督权，这必然会导致法院在审判过程中难以做到中立审判。原告一方的特殊的权力和身份象征，使得原被告双方在诉讼还没开始，便出现了地位不平等，进而其后的辩护、对话、调解等过程是更难以做到平等。因此，检察机关的职权范围如果扩大到参与民事诉讼，不但不能达到所设想的结果，反而会导致其角色的混乱和不必要的冲突。检察机关作为公权力的代表，直接介入民事诉讼，也会出现公权力干预私权的现象发生，这个也是有违民事诉讼自身的特点的。

2、行政机关

这里的行政机关主要是指行使环境保护、管理、监督职能的机关，如环保部门、林业部门等其他有环境保护、管理、监督、职权的机关。支持行政机关成为环境公益诉讼的原告的理由是以上所诉类型的行政机关，它们本身便是对环境和环境资源进行保护和管理的部门。仅仅是通过监管，必然是很难完全做到法律赋予它的职能。这便是不少地方环境问题一直不停发生的原因之一。那么，作为具有公共职能的上述部门，其应该是具有代表环境公共利益来提起诉讼的资格的。同样的，行政机关也具有足够的财政能力，同时还具备相应的专业人员，使得它能够承担公益诉讼的诉讼成本。

对行政机关作为公益诉讼原告持否定性意见的则认为环保等部门作为行政机关，本身就具备了行政法上的行政处罚、行政强制等手段来实现其职能，而没必要运用诉讼的手段，来引起可能会造成公共资源浪费的风险。同样，行政机关也是公权力机关，在诉讼中也会导致当事人诉讼地位不平等等问题。而且，往往对环境破坏的一些企业同时也是当地的纳税大户，给地方政府提供了大量的税收等方面的利益，这便容易导致受政府行政管理的行政机关，在作出一些决定时容易畏手畏脚，有时也会受到利益的趋势而有失公正。便导致了现实中，该类行政机关不会站在公众或者弱势群体的一边来主张权利。

3、环保组织

在目前已经建立了环境公益诉讼制度的国家中，普遍的采用的原告主体便是环保组织。在我国，民间的环保组织自1978年便开始起步，经过长时间的发展，其职能和作用在社会发展中变的日益重要，其在推动我国环保事业的发展、进步的过程中有着不可忽视的作用。赞同环保组织作为公益诉讼原告的学者认为其与其他的主体相比较，有着以下的优势：首先，环保组织具有公益性。环保组织的成立目的便是为了保护环境利益，提升人们保护环境的意识，其从一开始便具有了代表公共利益的合法基础。其次，环保组织是以为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织，其独立于政府等行政机关，可以保持良好的中立性。再次，环保组织内部设置总体比较健全，有自己的专业人员支持，而且有自己的资金来源途径，可以承担诉讼成本。最后，环保组织大多都是会员制，其会员大多都是来自人民群众，也正因为这一点，也使得他们更加明白公众的想法，也能更加了解公众普遍的需要。由此看来，环保组织是具有良好的群众基础和现实基础的。

持否定性态度的学者则认为环保组织的劣势有：其一，我国目前现有各类环保民间组织2700多家，从业人员也有20多万，这个数字带来的问题就是环保组织自身的实力和其内部成员的素质必然是良莠不齐的。如果把权力赋予他们，那么他们在行使权力的时候，即使是出于对公共利益保护的目的，也会因为权力行使方式、途径的不同，给公共利益带来不可忽视的风险。其二，也正是因为这些组织本身的良莠不齐，会导致不同团体之间的利益趋向性相差很大，其不可能能代表全部阶层、社会、团体或群体的利益，而且它的中立性一样不容易得到保证。其三，环保组织的资金主要来自其组织成员和企业的捐赠，其势必容易受到出资人的影响，受其左右。

4、公民

目前来说，许多国家都注重公民在环境公益诉讼中起到的作用，并有相关规定来支持公民可以作为公益诉讼的原告主体来参与诉讼。认为公民有权成为公益诉讼主体的人的理由是，我国宪法明确规定，国家的权力属于人民。那么，公民行使手中权利参与公益诉讼，是宪法规定所蕴含的应有之义。而且，作为公共利益的最终受益者，同时也是环境资源损害的最终承受者，保护公益利益其实就是公民保护他们自身的利益。因此，在出现环境污染等情形下，每一个公民都应该有权以保护自己的环境权益不受损害而提起诉讼。而且公民往往都是环境破坏的最先发现者，赋予他们公益诉讼原告的身份，更有利于提高他们维护环境权益的积极性。

而否定公民可以作为公益诉讼原告的人则担心，公民有权提起公益诉讼，可能会让公民为了一己私利，滥用公益诉讼权，加重法院的负担。而且，公民个人的资源不足，自身的水平、经济能力，往往很难承受公益诉讼的成本。

四、最合适的环境公益诉讼原告

笔者认为，检察机关作为法律的监督机关，对任何侵犯和损害国家利益的人和行为是负有检察职能的，它应该是具有对公共利益（本文主要指环境公共利益）的行为提起民事诉讼权力的。当然，检察机关在环境公益诉讼中，更主要应该是起到监督和领导作用的。当没有权利主体主张权利，或者权利主体无力提起诉讼，从而向检察院申请检察院代为起诉（类似与刑事诉讼中检察机关的身份）时，检察机关才有必要提起民事诉讼。

行政机关是代表国家进行环境保护和管理的机关，为了保护环境资源和环境利益，其在可以采取行政措施的同时，也确实应该拥有提起环境公益诉讼的权利。这样，在针对一些特别严重的环境破坏事故发生时，行政机关有更多的方式来追究破坏环境者的责任。在行政处罚外，也可以通过诉讼来获得一笔费用来改善和保护环境资源。但是，行政机关不应该成为环境公益诉讼的主要原告，而且参与诉讼的行政机关及诉讼事由应限于适当范围。

公民个体参见公益诉讼，从一定程度上虽然降低了提起诉讼的难度，但也在一定程度上增加了诉讼过程中法官的难度。因为目前的诉讼条款对公民提起公益诉讼规定不明，导致法官很难做到依法来支持公民的公益诉讼。而且法官也很难判断做为公民的原告，其诉讼目的到底是为了公共利益还是跟自身的利益也有一定的关联性。其次，目前我国的公民存在法律意识淡薄，自身权利保护意识的缺乏，加上个人力量的有限等情况，都会影响诉讼中公民所欲达到的诉讼效果。而且正如上诉所说，扩大公民诉权范围有导致滥诉的风险，会导致司法资源的浪费，这在另一个角度来看，等于是公共资源二次浪费。综上所述，我国公益诉讼的原告主体目前是不宜把公民考虑进去的。

环境公益诉讼由环保组织提起在目前来看是比较普遍的做法，即使目前我国的环保组织存在的问题不少--比如上述的自身素质和自身的业务水平不高，但是其是具有完成好公益诉讼的目的的潜力的，应该将其作为潜力主体加以培养。在利益多元化的当今社会，公共利益的范围越发广泛，环境的破坏，是对不特定的多数人的公共利益的损害。笔者认为环保组织因其自身的特点最适合成为公益诉讼的原告。其作为环境公益诉讼原告，有如下的优势。

首先，文章开头提到的环境保护法修订草案对环境公益诉讼主体范围作出的调整，规定了连续5年从事环境公益活动且经过依法登记的全国性社会组织可以向法院提起公益诉讼。这为环保组织参与公益诉讼提供了合法性基础。

其次，环保组织以保护环境公益为目标，其是具备组织性、志愿性、非营利性、民间性、自治性和公益性特征的社会组织。就如本文上述所说，它可能会面临投资人利益的驱使，那么，我们可以像环境保护法修订草案规定那样，给它设定一定的标准，来挑选出一些合适的环保组织。而且，与其他的几个主体相比，其受到利益影响力应该是最小的了。

最后，面对大型的破坏环境权益的主体时，公民个体往往显得力不从心。而环保组织作为一个社会组织，它是有自己的一定影响力的，能在很大程度上改变原、被告的悬殊力量对比。其内部组织构建完善，也能立足于理性的角度来维护环境公共利益。

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