提高部门预算编制质量的探讨

郑刚

摘要：文章探讨了部门预算编制过程中存在的问题，并提出一些可行的解决办法，希望能给相关单位更好的完善部门预算编制工作提供一些有益的建议，目的就是为了提高部门预算的编制水平，

关键词：部门预算；预算编制；探讨；对策

部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。提高部门预算编制质量有利于充分发挥财政资金的效能，有利于提高宏观调控能力，有利于规范政府部门收支行为。因此，各部门要努力提高预算编制的准确性、真实性、合理性、科学性。在各部门的具体实践中，部门预算的编制工作依然存在一些问题，还有进一步完善和提高的空间。

一、当前部门预算编制的不足

（一）部门预算编制人员业务能力参差不齐

预算编制是一项专业性很强的工作，将这项工作交给各部门，尤其是一些基层部门，不可避免会导致预算编制质量不高。由于基层单位人员少，工作多，往往一人兼职好几项工作，缺乏专业人员，对预算的重视程度也不够，从而导致预算编制工作只重大数目，忽略细节，对项目的细化工作不充分。突出表现为：预算编制人员图省事，不对单位的各项收入计划进行详细的测算：对于支出预算采用过时的“基数加增长”的老办法。有的单位怕麻烦，没有按照《政府集中采购目录》编制政府采购预算。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差，预算约束力不强。

（二）各部门各自为政，预算编制只考虑本部门需要，缺乏全局观

目前多个部门拥有预算分配权，部门之间由于职能和分工的不同，信息交换不及时，使财政部门无法获得详细、全面、准确的预算编制资料，也就无法全面掌握各部门的预算收入、预算支出，从而导致预算审核只能以预算单位的意见为主的局面，财政部门无法从全局上对各个部门的预算进行掌控。各部门站在各自不同的角度，为分管部门争资金、争项目。例如，有的地区风能发电项目节能环保，但却开工不足，大量发电机组闲置：而有的地区却加大预算投入开工新的火力发电项目。其原因就是各自只想到发展本地经济，带动本地就业。这种只从自己角度出发编制的预算必然会造成社会资源配置的无序和低效，必然会导致落后、低效项目重复建设，造成产能过剩，环境污染，大大降低了预算对于提高财政资金利用效率的作用。

（三）项目支出预算编制科学性不高

项目支出预算分为经常性项目、跨年度项目和一次性项目。各部门往往是为了争取预算资金而盲目编制项目预算，多立跨年度项目和一次性项目。这种盲目立项的失误是不能通过其后的计划和预算来弥补的，必然会导致预算资金的低效利用。盲目立项之后，各部门在项目预算编制工作中，通常是预算员来完成预算编制工作，但预算员又不是非常了解项目的实际工作内容，不了解项目的实际支出，也不了解项目的间接费用，这就导致项目预算编制与项目实际脱节，从而导致项目预算编制粗糙，不科学。

（四）对预算编制的奖罚不分明

当前的部门预算编制工作缺乏行之有效的绩效考评、追踪问责机制。一项工作干得好没有奖励，干不好没有惩罚，可想而知，相关工作人员的积极性肯定不高，责任心肯定不强。现阶段计生、安监、城管、综治、防台防汛等工作都有相关的绩效考核办法，但预算编制执行工作却没有类似的考核办法，由于没有绩效考核的推动，预算编制人员的积极性就不高，预算编制的质量就不高，导致很多预算人员的编制工作处于应付了事的低水准状态。那么对于这种低质量的预算，人大监督应该会起到一定的监督作用吧，理论上讲是有作用的。但在实际工作中，有些单位的人大部门对预算的监督作用卻流于形式主义，约束力不强。现阶段，本级单位的部门预算由本级人大审核，都在一个单位工作，都是处于维护本级部门的利益，可想而知，本级人大对预算的监督作用肯定不会太好。

二、提高部门预算的措施和建议

（一）提高预算编制人员的素质

人的素质决定着工作质量，部门预算编制涉及面广，政策性强，专业性强。因此，必须采取各种措施，努力提高预算员的素质。要大力做好预算编制人员的培训工作，提高他们的政策水平和业务能力。这种培训不能仅仅是为了完成预算工作而进行的简单业务授课模式，还要去预算工作质量高的单位进行观摩学习，将专业课程和工作实践结合在一起，效果才更好，还要向预算员介绍一下国际上的先进范例，启发预算员的思路，开拓他们的眼界，高屋建瓴，高瞻远瞩才能将预算编制质量推上一个新台阶。同时还要给预算员配备先进的预算编制信息化软件，用计算机信息系统来提高预算编制的质量。目前一些地方推行的预算信息化系统规范了人员支出和公用支出的编制，大大减轻了预算员的工作强度，提高了预算编制工作的质量，这样的信息系统值得大力推广。

（二）进一步扩大预算公开范围，提高预算透明度

群众的眼睛是雪亮的，让公众对预算编制起到监督作用，在报纸、网络等媒体上登载财政预算报告和其他所有政府或部门预算数据、决策过程，让公众参与到预算编制过程中，让老百姓有知情权、监督权，这样才能提高预算编制的质量。部门预算说白了就是“纳税人的钱政府怎么用”，既然是纳税人的钱，政府是代理纳税人花钱，所以必须公开政府预算的制定和实施。需要公开预算信息的单位是所有以履行政府职能为主要活动的机构，其范围应包括所有中央政府单位和次级单位，以及由政府单位控制并提供资金来源的非盈利机构。而在披露内容上，预算应具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度，以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。在此基础上，重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付等内容。要改变我国现行的预算报告只列举收入总额、支出总额、主要收入和支出的情况。预算公开还要列出详细预算数据，列出上一年的相关数据。

（三）建议试点推行项目预算准入负面清单机制

为了避免部门预算中的项目预算各自为政，盲目立项，可以参考市场准入负面清单的做法，由国务院或财政部推出预算项目准入负面清单目录，对各类项目进行分类标示，红色项目为禁止立项的项目，黄色为不建议立项的项目，绿色项目为鼓励立项项目。以此引领预算编制部门合理编制预算项目，避免项目重复建设，造成产能过剩，浪费资源。可以在部分地区现行进行试点，探索预算项目编制准入负面清单制定、实施和调整程序：探索负面清单管理模式：推动试点地区不断深化改革，建立健全与这项制度相适应的体制机制。在试点成功的基础上，总结经验教训，逐步推广落实。尽快使我国的部门预算编制更具有全局观，在宏观调控层面达到高效利用财政资金的目的。

（四）加强预算监督，建立预算绩效评价体系

欲成事，必赏罚分明，监督与激励并行。提高部门预算编制水平，首先要建立健全人大对预算编制的监督力度。人大要全程介入部门预算编制，全面了解部门在制定预算过程中的具体情况，尽快实现由程序性审查转变为实质性审查，同时要加强对预算超收收入的安排使用和预算外资金管理的监督。人大对预算的监督要经常性与阶段性相结合，全时段，全方面，无死角的进行监督。人大要建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，落实对预算违法行为的法律及行政制裁，增强预算的约束力。

建立预算绩效考核体系，一要对对公共工程预算投资效益进行考核：二要对经常性支出预算进行考核：三要对对专项支出预算进行考核。对预算的编制、执行实行全面的追踪考核，不断提高财政资金的使用效益。

总之，提高部门预算编制水平是市场经济不断发展的必然趋势，是提高财政资金利用效率的关键措施之一。各部门预算编制单位要想方设法提高部门预算的编制水平，使部门预算编制日趋完善。