我国基层公共文化服务基本标准的若干理论问题∗

陈 信

（1.云南师范大学图书馆 云南 昆明 650500；2.南开大学商学院信息资源管理系，天津 南开 300071）

1 引言

近年来，公共文化服务标准化均等化问题受到政府和相关部门的高度关注。早在2014年，《政府工作报告》就提出要“促进基本公共文化服务标准化均等化”。2017年，文化部（现为“文化和旅游部”）、国务院先后发布了《文化部“十三五时期文化发展改革规划”》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，旨在全面推进基本公共文化服务标准化均等化。公共文化服务标准化是促进均等化、提升服务效能的有效手段。为加强我国基层公共文化服务基本标准的建设，笔者以我国基层公共文化服务实践为背景，探讨了基层公共文化服务基本标准的目标、原则与思路，以及基本标准的特点与适用性等若干理论问题。

2 基本标准的设计目标、原则与思路

2.1 基本标准设计目标

我国基层公共文化服务总的目标是满足基层民众的基本文化需求，保障基层民众的基本文化权益，提升基层民众的文化素养，完善基层公共文化服务体系。从更宏观的层面来说，发展基层公共文化服务是社会主义文化大发展大繁荣、提升国家文化软实力、传承优秀民族文化的根基所在。具体来说，为了解决我国基层公共文化服务现存的一些突出问题，如不规范、不均衡、内容和数量偏少、质量和效能不高等，促进基层公共文化服务均衡、规范、有序发展，提高基层民众参与公共文化服务的主动性、积极性及对公共文化服务的满意度。

基层公共文化服务不规范主要表现在两方面：一是管理不规范，基层公共文化在设施建设、资金投入、人员配置等方面受地方政府的财政预算和领导个人的偏好影响较大。二是服务不规范，基层公共文化的服务方式、服务内容等尚未形成“菜单式”或“订单式”的供应，服务水平和服务能力取决于具体的服务人员。总之，在管理和服务方面“受制于人”，不同的人，无论在管理还是服务层面，会呈现出不同的管理水平和服务质量。

基层公共文化服务不均衡表现在城乡、区域和人群之间。长期以来的城乡二元结构，导致城市和农村地区的公共文化服务差距不断扩大，如在北上广等大城市，世界级的文化设施并不少见，而在不少农村地区，基本的文化需求可能都无法满足。各地区不同的社会经济发展水平和文化积淀，也使得区域之间的公共文化服务发展不均衡。目前全国人均文化事业费只有38.99元，仅相当于教育的1/40，卫生的1/15。人均文化事业费差别非常大，排名前三位的上海、北京和西藏都超过了100元，而排名后三位的河南、河北和安徽不足20元[1]，投入的不均衡也直接影响了基本公共文化的均等化发展。在经济发达、文化氛围浓厚的地区如浙江、江苏等地，基层公共文化服务就建设得比较好。经济基础对公共文化建设有很大的影响，像广东东莞地区，并没有厚重的历史文化，但其经济发达、财力雄厚，加上政府重视，借着国家创建现代公共文化服务体系的机遇，其基层公共文化服务的发展就走在了全国的前列。此外，教育水平、职业、年龄等因素也对基层公共文化服务发展产生重要影响。目前基层的情况是，老人、青少年、留守妇女儿童等群体对公共文化服务的需求会比较多一些。

基层公共文化服务的内容和数量偏少，服务质量和服务效能不高。公共文化服务的发展需要充足的经费和人员的保障，但在基层，三无现象（无编制、无人员、无经费）和三不专现象（文化专干不专职、不专业、不专心）等现象十分突出[2]，这些问题导致基层公共文化服务的内容和数量供给不足，工作人员为完成任务而设计的文化活动与群众的文化需求不对接，群众看不到想看的书刊、电影和文艺活动等，对基层公共文化服务的积极性和参与性不高。典型的案例如广播电视“村村通”工程建设的主要思路是让农村地区的群众能够看到更多的中央及地方省市台的节目，但在收视率的压力下，这些广播电视节目的内容主要以城市为中心，涉农或者对农节目普遍不足，对农民的吸引力自然不太高[3]。

2.2 基本标准的设计原则

制定基层公共文化服务基本标准的目的主要为了保障基层民众文化权益，提升基层民众的文化素养，完善基层公共文化服务体系。基本标准的设计应坚持目标和问题导向，以服务质量和基层民众的基本文化需求为主要评价标准，在设计基本标准时应坚持以下基本原则。

2.2.1 简单通用，可操作性强

基层的各种公共文化设施和服务往往混杂在一起，不像图书馆、博物馆、文化馆或美术馆这样具有一定的独立性，如乡镇综合文化站、社区文化活动中心均包含了多种文化活动和功能，评价这些功能和活动需要将它们一一剥离。因此，标准指标的选取应简单有力，聚焦于主要的活动和功能，方便指标的理解和使用。同时保持与现有的统计口径相一致，以尽可能利用现有的统计资料，减轻评价和统计工作的困难。

2.2.2 综合集成

基本标准的设计应综合集成现有标准和指标的优点，既要考虑到公共文化产品的数量、种类，也要考虑公共文化产品的质量、效益；既要考虑到丰富基层群众的文化生活，也要考虑到提升基层群众的文化素养、艺术素养。此外，由于文化效益具有模糊性和滞后性等特点，基本标准在设计时还要考虑到重点和非重点指标、短期效益和长期效益指标的关系。

2.2.3 动态发展

基本标准的设计不仅要体现当前基层群众的文化需求、当地社会经济文化的发展水平，也要根据客观条件和需求的变化，适当进行调整。这需要建立适当的群众文化需求反馈机制，以及标准指标的评价机制，使标准的设计不断趋于全面、完善，持续有效地保障基层民众的基本文化权益。

2.2.4 客观有效

基本标准要能客观地反映当前基层公共文化服务体系建设和发展的情况，准确测算公共文化产品的数量和质量，有效地反映基层群众看电视、听广播、读书看报、参与公共文化活动、进行公共文化鉴赏的状况，为当地政府和文化部门的文化决策提供科学、合理的依据。

2.3 基本标准的设计思路

目前有关基层公共文化服务标准设计的框架主要有3类：一类是《国家基本公共文化服务指导标准（2015－2020年）》：包括基本服务项目、硬件设施和人员配备；一类是《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》：包括设施网络建设、服务供给、服务组织支撑，资金、人才和技术保障和服务评估；一类是《全国乡镇综合文化站评估定级参考标准》：包括办站条件、队伍建设、公共服务和领导管理。

这3类标准的设计思路其实是一致的，大体遵从了文化部有关制定公共文化服务地方标准中的分类，将标准分为了保障标准、技术标准和评价标准三大类。这与国家标准委的划分思路不同，它不强调公共文化服务的提供主体，而是将政府要做的事按类别进行划分，将分类的基点上移。这种划分思路用在基层是适用的，因为基层的公共文化服务和设施是混杂在一起的，很难准确地区分公共文化服务主体。但这种划分也有待改进，如保障标准应该涵盖技术标准，而标准本来就有评价的作用。结合基层公共文化服务的实际和已有的标准研究成果[4]，笔者将基本标准的框架分为三大类：服务保障、服务供给、服务效能。

这三类标准的评价主体和评价内容各有侧重：服务保障主要评价基层政府在公共文化服务方面的基础保障能力，从人、财、物、技术等方面进行考察；服务供给主要评价公共文化服务机构在产品和服务方面的供给能力，涉及文化体育活动、书刊阅览、教育培训、数字信息服务等；服务效能主要评价公共文化服务在基层群众中的满意度和影响力，考察公共文化服务的效果和效率。服务保障是基础，没有保障就无法提供公共文化服务；服务供给是内容，有内容才能吸引群众的参与；而服务效能是目标，提高服务效能才能提升群众对公共文化服务的满意度，最终提升公民的文化素养。同时，基本标准顺应了我国图书馆评估由注重硬件设施、基础条件向注重服务质量和效益的转变，在指标设置中侧重对服务效能的考察。

3 基本标准的特点与适用性

3.1 基本标准的特点

3.1.1 体现国家文化法规和政策

国家文化法规和政策是对一个国家文化发展总的规定，体现着国家的文化意志和文化方向。标准规范属于国家文化政策范畴，因此，基本标准的设计应遵循、体现国家的文化法规和政策。近年来，国家密集出台了一系列的文化法规和政策，如《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》《博物馆条例》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》《文化标准化中长期发展规划（2007-2020）》等。据笔者不完全统计，在2017年，国家就制定了9部有关文化发展的规划文件，包括《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》《十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》等[5]。《中华人民共和国公共文化服务保障法》要求公共文化体系具备“公益性、基本性、均等性、便利性”，规定地方各级人民政府要“将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金”，基层综合性文化服务中心“为公众提供书报阅读、影视观赏、戏曲表演、普法教育、艺术普及、科学普及、广播播送、互联网上网和群众性文化体育活动等公共文化服务”等，在基本标准的设计时均应重点体现。

3.1.2 与现有标准相衔接

自国家开始重视文化领域的标准化工作以来，公共文化方面的标准规范逐渐增多。公共图书馆界已经开展了6次评估，每次都有相应的《公共图书馆评估定级标准》。此外，国家还制定了《国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准》《公共图书馆建设标准》《公共图书馆建设用地标准》《公共图书馆服务规范》等标准规范。文化馆也已经进行了4次评估，有相应的文化馆等级必备条件和评估标准，以及文化馆建设标准。博物馆有《全国博物馆评估办法（试行）》《博物馆评估暂行标准》等。我国专门针对基层的标准有：《乡镇综合文化站管理办法》《乡镇综合文化站建设标准》《社区图书馆服务规范》等。基本标准的设计过程应详细参考这些标准，做到与这些标准相衔接，避免指标体系之间彼此冲突。

3.1.3 对接基层群众的文化需求

目前基层公共文化服务存在的最大问题之一是政府提供的公共文化服务与基层群众的文化需求不对接，或者说供需不对称。一些基层政府可能为了完成上级政府的要求，在形式上提供了基本的公共文化服务，但在内容上却与基层群众的文化需求相去甚远。如建设了乡镇综合文化站，但其选址却远离当地群众的活动中心；为基层群众送去了大量的书籍、电影、文艺演出，但基层群众的热情与参与度不高。存在这些问题的主要原因在于提供基层公共文化服务时未能深入地调查基层群众的文化需求，政策的制定往往以一种“自上而下”的方式在进行。基本标准的设计不仅需要考察公共文化服务和产品的种类、数量，还要考察其质量和效益，注重其满足基层群众文化需求的程度。

3.1.4 因地制宜，分类指导

由于基层公共文化服务发展的不均衡性，基本标准在设计时除了遵循国家指导标准，还根据各地的经济社会文化等实际情况制定实施标准。在公共文化服务薄弱的边疆、少数民族和贫困地区，注重对公共文化基础设施完备情况的考察；在农村地区，对老年人和留守儿童妇女设计更有针对性的标准和服务；在外来人口多的地区，如东莞针对外来人口的特点设计相应的标准，同时注重本地具有独特价值的历史文化资源的评价，在各地区形成了既有共性又有特色的实施标准。

3.2 基本标准的适用性

在现代汉语词典中，对“适用”的解释是“适合使用”。在公共文化标准化工作实践中，适用性指标准能够客观反映和评价群众对文化需求的实际情况，这里有两层意思：一是准确地反映基层群众的文化需求，保障基层群众的文化权益；二是标准在测量和评价基层公共文化服务方面具有可行性。

确切地说，基本标准的指标值不能太低，也不能太超前，“度”要适中。标准设计太低不能起到“兜底”的作用，保障不了民众的基本文化权益。标准太高会带来经济性方面的问题，群众的需求可能也达不到这个层次。特别是经济性问题，一直是基层政府考虑的首要问题，基层公共文化服务体系的建设需要大量的经费投入，标准太高意味着投入增多，“跳起摸高”的思路有一定道理，但太高了够不着就很可能会使地方政府放弃。如乡镇综合文化站的面积并不是越大越好，关键看其选址和其功能的发挥；农家书屋的图书也不是越多越好，关键还看其内容对农民、农村的适用性；送电影下乡、送文艺下乡也并不是频率越高越好，关键还看满足基层群众的需求程度。

适用性的第二层意思是标准在测量和评价基层公共文化服务方面具有可行性。即基本标准要能客观地评价和测量基层群众的文化需求，并且在现行地经济、技术条件下能够做到，被人们所接受。山东省东营市文化广电新闻出版局于2015年制定的《东营市乡镇（街道）综合文化站（综合文化服务中心）服务标准》[6]（试行）在国家指导标准和建设标准的基础上有大幅度地提高，如规定图书馆乡镇（街道）分馆（书刊阅览室）的藏书1万册以上，文体广场（健身公园）的面积在2000平方米以上，文化站年度活动经费不少于10万元，而国家颁布的最低标准中这三项分别为：2000册，500平方米和1万元。对于很多财政吃紧的中西部地区的乡镇来说，国家最低标准更具可行性、更容易被他们接受。但国家和各地区的标准更多的是数量标准，是对量的规定，如规定组织综合性大型文化活动、举办单项性文体活动、举办展览（次）分别为1次、3次和2次，但这些展览和活动的效果如何却没有具体的测量指标，也就是说，现有的标准缺乏对效益和质量的测量。虽然每个标准都有“公众满意度”调查这一项，但这是一种总的、笼统的调查和评价，单项活动和业务在满足基层群众的文化需求方面仍然无法精确测量。国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准在制定时可能意识到这一问题，如在东部标准中规定“市、县两级图书馆平均每册藏书年流通率1次以上；人均年增新书在0.04册次以上；人均到馆次数0.5次以上。”使用了3个人均指标来测量公共图书馆的使用效率，但这种类型的标准和指标还比较少。

4 结论

基层公共文化服务基本标准涉及的内容众多，探讨其理论问题应瞄准其“基本面”。笔者主要探讨了我国基层公共文化服务基本标准的设计目标、原则与思路，以及基本标准的特点与适用性等。笔者认为，基本标准设计目标应着力解决我国基层公共文化服务现存的一些如不规范、不均衡，内容和数量偏少，质量和效能不高等突出问题；基本标准的设计应体现简单通用、可操作性强、综合集成、动态发展、客观有效等原则。基本标准应符合国家文化法规和政策，与现有标准相衔接，对接基层群众的文化需求，因地制宜，分类指导，并且能够准确地反映基层群众的文化需求，保障基层群众的文化权益，在测量和评价基层公共文化方面具有可行性，以增强其适用性。