我国图书馆立法过程中的问题及对策

李博涵

（中国科学院金属研究所图书馆，辽宁 沈阳 110016）

1 图书馆法的产生及意义

1.1 图书馆法的产生及历史背景

图书馆法是图书馆出现后的必然产物。它是调整图书馆社会关系、人际关系的基础和保障，是用来规范图书馆自身各项活动的法律。图书馆立法的过程是针对图书馆与社会存在的各种关系，寻求解决办法并使之法律化、制度化的过程。

许多国家在公共文化发展和建设上都走了一条法制化道路，即通过制定相关法律法规，确定国家发展公共文化的基本政策，保障政府公共财政对公共文化建设的投入，支持社会发展公益性文化事业，明确公共文化单位的法律地位、义务和责任等。公共文化在立法上的模式大体有两种：一是制定文化方面的基本法，这类基本法既包括公共文化方面，也包括文化产业方面；二是制定公共文化机构方面的专门法律，如图书馆法、博物馆法。

图书馆法的制定和发展已成为现代社会文明发展、科技进步的标志之一。美国于1846年颁布了世界上第一部公共图书馆法，英国也于1850年颁布了公共图书馆法，立法大大加快了欧美图书馆事业的发展，从而极大地推动了其文化、科学教育事业的迅速发展。目前全世界已有60多个国家和地区制定了250多部图书馆法，全世界有1/3的国家有图书馆立法。亚洲、非洲的发展中国家如印度、加纳、尼日利亚、坦桑尼亚等自20世纪50年代起相继制定了图书馆法。我国台湾地区2001年也制定了图书馆法。

我国也曾是较早制定图书馆法的国家之一。清末宣统元年（1909），学部曾奏拟图书馆章程共19条，宣统二年（1910）颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》是以政府名义颁布的第一部图书馆法。中华民国四年（1915）北洋政府教育部颁布《通俗图书馆规程》14条。1949年以前，中华民国政府曾颁布过许多部有关图书馆组织条例、呈缴本等方面的法规性文件，如《图书馆条例》（1927）、《图书馆规程》（1930、1939）、《国立中央图书馆组织条例》（1940）等。

新中国成立后，国家及有关政府部门曾多次颁布了关于图书馆事业的文件、条例和行政法规。但这些已经颁布实施的有关图书馆工作的文件大多数是行政规章，由于是由非国家立法机关制定，所以缺乏法律的严肃性和权威性，其实施效果也无法与正式的图书馆法相提并论。随着我国经济文化的不断发展，迫切需要出台一部适合我国图书馆事业发展的具有专业性的图书馆法。

1.2 含义

图书馆法是由国家立法机关制定或认可的有关图书馆事业和图书馆活动的专门的图书馆法法规。它是建立与管理图书馆，制定图书馆行政法规和规章制度的总依据。图书馆法是调节国家与图书馆之间、图书馆与其他组织之间以及图书馆与读者之间等在图书馆活动中所产生的各种关系的法律规范，是国家领导、组织和发展图书馆事业的重要手段，具有强制性、规范性、概括性、稳定性等特点。

1.3 作用

图书馆法能够保证、监督和规范图书馆事业的发展。作为具有文献信息收集、传播以及情报交流职能的社会文化公益型机构，在新的形势下，图书馆的社会职能、藏书结构、技术方法、服务方式都发生了很大变化。在这种情况下，只有通过法律的手段才能协调好国家与图书馆、社会与图书馆、图书馆与图书馆之间及图书馆内部的各种关系；只有通过立法才能实现和加强国家对图书馆事业的宏观管理，才能明确图书馆在信息社会中的地位和作用。图书馆法的作用主要分为以下几个方面：①从法律角度上来保证国家与各级政府对图书馆的领导，把握图书馆事业发展的正确方向，规范依法行政。②保障广大读者享有使用图书馆的合法权益，调动读者利用图书馆的积极性；保障图书馆从业者在管理图书馆和服务读者方面的合法权益，公正客观，奖惩合理。③通过法律对图书馆运营的各个方面作出规定，保证图书馆的社会地位和发展图书馆事业所必须的各项法律权益，加强图书馆的统一管理，维护图书馆的正常秩序，保障图书馆事业的健康发展。

2 我国图书馆立法过程中存在的问题

2.1 法律观念和立法意识薄弱

造成法律观念和立法意识薄弱的原因主要从两方面看：一方面，图书馆是为社会公众服务的，独立的、依赖于社会公众或政府支持的公益性机构，目前我国图书馆事业的发展主要依靠政府对图书馆事业的经济扶持，这样图书馆事业的发展就极易受到政府部门的制约。因此，对图书馆的文化传播作用和社会影响往往直接决定于政府部门对图书馆的重视程度，即相应的政策制定、领导管理及经济投入等方面。当前图书馆事业的经费在文化、教育经费中所占的比例相当有限，而且其数额的增长与当前社会经济的发展完全脱钩，对图书馆在社会主义现代化建设中的作用认识不足，已经在多方面延误了我国图书馆事业的发展进程。另一方面，图书馆管理者和从业者的法律观念也远远没有跟上图书馆事业的发展步伐，不是认为通过现行的图书馆相关规章和制度对图书馆有关问题予以规定就已经足够了，就是认为图书馆作为一项“冷文化”事业，根本没有重要到要从国家法律的层面对其进行保护和扶持。对图书馆事业的重视程度不够，没有从全社会的整体范围内、从社会发展的高度看待图书馆立法问题，对于图书馆立法没有给予其应有的重视，直接造成了图书馆立法制定、颁布程序的滞后。

2.2 缺乏全面、统一的交流与互动的标准

我国目前存在的图书馆种类主要分为国家图书馆、公共图书馆、大专院校图书馆以及专门图书馆等，图书馆立法是国家对图书馆进行宏观控制、实行协作协调的重要保证。需要建立起统一的专门体系，领导统筹整个图书馆事业的发展，协调各类型图书馆的工作。但从我国图书馆事业发展现状来看，尚缺乏对各类图书馆的统筹安排和全面规划，缺少行之有效的管理手段，综合协调能力也不足，图书馆事业尚未达到标准化、规范化，管理体制仍处于低级、分散状态。由于标准不一，监管不力，管理方式的客观科学性与操作的可持续性都无法保证，各地区、各系统及各行业图书馆的建设标准、经费使用、互动流通都存在着办馆理念有高有低，综合管理混乱无序，业务水平参差不齐等问题。各类型图书馆之间、同类型图书馆之间的信息沟通、业务交流严重不足，壁垒化、封闭化的局面依旧，甚至还有闭关自守、恶性竞争等现象的存在。这些都在相当程度上阻碍了图书馆立法目标的实现。

2.3 相关条例和法规已不适合立法的客观要求

从某种程度上讲，图书馆立法就是对当前的相关条例和法规进行完善化、科学化、权威化的过程，图书馆立法，需要依靠当前图书馆已存在的各项条例和法规来提供最基本的立法基础。已经颁布实施的图书馆法规、规章属于行政性法规，多是由图书馆各系统的主管部门制定的，它们的职能大多是对图书馆工作的内部要求，适用于规范各自系统的图书馆行为，维护本系统内部的正常秩序。但目前我国图书馆的条例和法规普遍存在着陈旧、落后、单一的问题，已不适合当前图书馆的发展需要。条例和法规的滞后直接导致执行的效力不够，只有行为模式而没有后果模式，实施时容易受到外来因素的影响和干扰，发生违反的行为也缺乏追究和处罚责任的能力和手段。因此，没有客观、完善和科学的条例和法规，使图书馆立法缺失了最基本的基层规范体系支撑，法律框架无法建立，法律条文无法界定，更谈不上实现图书馆法制建设。

3 解决图书馆立法存在问题的相关对策

3.1 彻底转变思想，加强法律观念，提升立法意识

《世界图书馆事业——比较研究》一书的作者克尔齐斯认为：“图书馆立法依赖于一个国家的政治家和立法者对图书馆的认识，对图书馆事业的性质、目的和需求了解的越多，这些官员制定的图书馆法就越充分。”西方国家的图书馆之所以能够成功立法并经过多年不断修订之后其职能和效力能够日益科学、完善，首先就是从国家政府层面上承认了图书馆的法律地位，而只有在承认并尊重图书馆的法律地位这个大的前提下，才能实现在法律的规范下提升和拓展图书馆的功能和作用，在法律的保护下健全和发展图书馆事业。同时，图书馆的管理者和从业者同样具有高度的法律意识，这样才能确保各项工作的开展都严格以图书馆法为基准，充分保障了从业者自身在管理图书馆和社会参与者在使用图书馆两方面的法律权益。由此可见，我国图书馆要想立法成功就要从客观实际出发，要从政府做起，从社会做起，从图书馆界做起，彻底转变自身的固有观念，首先就要在观念上把图书馆的社会地位、功能和作用提升到法律高度，强化行政领导者、图书馆管理者、从业者和参与者的法律意识，尤其是行业领导者的重视意识和扶持意识、图书馆管理者的发展意识和奖惩意识、从业者的服务意识和保护意识、参与者的维权意识和规范意识。同时要进行广泛的社会宣传，提高全社会的法制观念，大力强调图书馆的法律地位，为图书馆立法工作的顺利开展打下良好的社会基础。

3.2 建立交流与互动标准的相关机制，实现全面、统一的目标

首先，要继续大力加强行政主管部门对图书馆行业的领导，要进一步明确管理、指导和协调各类型图书馆管理工作的权力，在保证竞争健康、发展合理的前提下，积极采取各种方式鼓励和加强图书馆之间的交流与互动，通过行政权力保障和监督图书馆之间的交流与互动，把实现交流与互动的重要性提升到硬性标准和要求的高度上来。其次，图书馆管理者和从业者也要通过改变思想和加强学习在主观意识上理解、认同和支持图书馆之间的互动与交流，充分发挥主观能动性，在具体工作中实现各图书馆间理念交流，情报互动，资源共享，相互促进，取长补短。通过图书馆之间的互动与交流，使行政主管部门和图书馆能够集思广益，及时发现问题，集中解决问题，推行科学管理，统一发展思路。最后，在办馆理念、工作方式和行业交流等方面具备了一定条件之后，行政主管部门要以明文的形式总结、归纳出全面、统一的标准，并推广到全国各类型图书馆加以贯彻和执行，从而为图书馆立法的顺利实现提供必要的行政决策基础、明文支撑基础和工作风格基础。

3.3 根据当前实际，大力健全、完善适合图书馆立法和自身发展的条例和法规

各地区、各类型的图书馆由于地域环境、经济水平、自身规模和受益人群的不同，所制定的条例和法规也必须根据自身客观实际进行。图书馆立法，必须要把图书馆自身的条例和法规作为参考基础，将其中具有共性的内容法律化，即将所有图书馆需要共同遵守和执行的内容直接由条例和法规转化成法律条文，此外，要对其中具有特性的内容，即不同图书馆根据自身实际制定的特殊条例和法规作出相应的法律要求和解释。要想真正实现这一目标，首先必须彻底改变条例和法规陈旧、落后、单一的局面，要根据图书馆当前实际情况和未来发展前景，制定和修正出更加客观、完善和科学的条例和法规。新的条例和法规要遵循普遍性和特殊性统一的原则，图书馆的性质决定了部分条例和法规必须具备普遍性和一致性，而不同图书馆的客观情况则在针对具体工作的条例和法规部分更需要具有特殊性和机动性。条例和法规必须以图书馆法为准绳，图书馆法需要以条例和法规为依托。最大限度地规避外来因素的影响和干扰，通过法律保障追究和处罚责任的能力和手段。

4 结论

宪法第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”这为我国公共文化法律制度的建立和完善提供了宪法依据。2011年10月18日，党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。《决定》中也明确指出：“加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。”

实践证明，当行业的客观需要上升为国家法律，这个行业的发展必将迅速步入规范化、法制化轨道。图书馆立法对于保障公民基本文化权益，满足人民群众获取知识和信息需求，促进全民终身教育和科学、文化事业的发展，推动社会主义物质文明和精神文明建设，具有十分重要的意义。在彰显图书馆社会价值、实现图书馆职业使命、促进图书馆事业发展等方面，法律具有不可替代的功能和作用。图书馆立法是图书馆事业持续稳定发展的必然要求和最根本保障，也是国家构建公共文化服务体系、促进公共图书馆事业长远发展的重大举措，每一个图书馆人都应该以积极、负责、理性的态度参与其中。

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