《国家情报法》规制下的国家安全与个人信息保护之考量——兼论英国情报监听制度及其借鉴

邓灵斌

(南华大学管理学院，衡阳，421001)

2017年我国情报界和公共安全领域发生了一件大事：我国第一部情报方面的法律——《中华人民共和国国家情报法》(以下简称“《国家情报法》”)经全国人大常委会审议通过，于2017年6月28日起正式施行[1]。《国家情报法》的制定、颁布以习总书记提出的“总体国家安全观”为指导，在保障国家安全和国家情报工作、全面推进我国法制化进程、有效维护国家安全和人民利益等方面具有重要意义[2]。《国家情报法》分为五章，共32条，对该法律制定的目的、国家情报工作的作用及原则、赋予国家情报工作机构的职权、国家情报工作的法律保障、情报工作人员违反法律的追责、正式实施时间等均做出了明确的规定[1]。条款总数不多，但每一法律条文却具有丰富的内涵。笔者重点关注到《国家情报法》有条款明文指出，“国家情报工作机构及其工作人员要依法办事，(搜集情报时)不得泄露国家秘密、商业秘密和个人信息。若发生此方面的违法违纪行为，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任[1]”。这一条款将引发人们对新形势下国家安全、国家情报工作与个人信息保护问题的重新思考。早先学术界针对“个人信息保护”主题作了较多的探讨，但结合国家安全和国家情报工作来具体研究个人信息保护的寥寥无几。从国际范围来看，英、美等国均建立了较为健全的情报监听制度，以维系国家安全情报与个人信息(隐私)保护之平衡。那么，如何借鉴国外有益经验，正确认识《国家情报法》规制下的国家安全与个人信息保护之间的冲突和联系，寻求二者之间的平衡？这正是本文研究的侧重点。

1 国家情报工作机构搜集个人信息的法理性——《国家情报法》的相关保障条款

近些年来，国际、国内恐怖主义、强权政治横行，安全形势和经济形势发生了较大变化，我国的国家安全和利益面临新的挑战。为了应对复杂的国家安全局势，我国努力构建和完善国家安全和国家情报法律体系：2014年成立国家安全委员会，审议通过《国家安全战略纲要》；习总书记提出“总体国家安全观”指导思想，将国家安全的内涵延伸至所有与国家核心利益相关的“11种安全”领域，并强调在新形势下贯彻执行[3]；同年制定了《中华人民共和国反间谍法》。2015年7月，颁布实施新版《中华人民共和国国家安全法》，2016年1月起实施《中华人民共和国反恐怖主义法》[4]。在这些有关国家安全法律的基础上，2017年6月28日起正式颁布实施《国家情报法》[1]，这是一部与我国国家安全和利益密切相关的重要法律。

《国家情报法》中有多项条款为国家情报工作机构搜集个人信息提供了法律保障和依据。如，该法第一条明确指出，法律制定的宗旨和目的是“加强和保障国家情报工作，维护国家安全和利益”；“国家情报工作机构应当依法搜集和处理危害国家安全和利益行为的相关情报”(第十一条 )，把维护国家安全和利益放在至关重要的位置。《国家情报法》所指的国家情报工作机构主要包括“国家安全机关、公安机关情报机构、军队情报机构，相互配合，做好情报工作”(第五条)。“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合国家情报工作，保守所知悉的国家情报工作秘密”(第七条)。“国家情报工作机构依法开展情报工作，可以要求有关机关、组织和公民提供必要的支持、协助和配合”(第十四条)[1]。从《国家情报法》的这些条款可以看出，国家情报机构出于国家安全和利益之需要，履行情报搜集和情报分析、传递之职能，按照法律规程收集公民的个人信息具有法理性，得到法律的保障和许可；而作为公民，应当积极配合国家情报工作机构的情报工作，服从国家安全和利益，提供所需要的个人信息。举例来说，为了应对恐怖袭击、打击毒品犯罪和黑社会性质犯罪，维护国家安全，保护人民群众的生命财产，国家情报工作机构可以运用一切可能的科学技术手段搜集犯罪分子的个人信息和活动轨迹情报，为防范和降低危害国家安全的风险提供强有力的情报支持。若有必要，国家情报工作机构还可以依法通过行政命令要求互联网公司和通信公司提供特定用户的个人信息。

从国际范围来看，作为情报强国的美国特别注重发展和完善情报监视和情报搜集系统，其制订的《爱国者法》(USAPatrionAct)及其修正案赋予了美国联邦机构强有力的情报收集能力，包括收集公民的电话通讯记录等个人信息[5]。1994年，英国首部《情报法》(IntelligenceserviceAct)获准通过，确立了英国政府通信总部(GCHQ)、军情五处(MI5)及军情六处(MI6)等情报机构进行情报活动的权限；而后制定的《调查权利法》(RegulationofInvestigatoryPowersAct)则为该国情报机构通过技术搜集个人情报提供了更详细的法律支持[6]。随着计算机网络通讯技术和信息技术的发展以及云计算、大数据、互联网+、无线监控等先进技术的运用，我国国家情报工作机构搜集个人信息的途径、方式将更加多样化(如图1所示)。

图1 国家情报机构搜集个人信息途径

2 保护个人信息是国家责任，事关国家安全——《国家情报法》的相关追责条款

《国家情报法》赋予了国家情报工作机构依法搜集公民个人信息的法定权利，同时，也规定公民个人信息应受到保护，不得随意泄露，若违反，将依法追究责任。相关的追责条款主要有第二章第十九条规定：“国家情报工作机构及其工作人员应当严格依法办事，……不得侵犯公民和组织的合法权益，……不得泄露国家秘密、商业秘密和个人信息”，第四章第三十一条规定：“国家情报工作机构及其工作人员有超越职权，滥用职权，侵犯公民和组织的合法权益，……泄露国家秘密、商业秘密和个人信息等违法违纪行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，国家情报工作机构在开展国家安全和情报工作时，也要遵守《国家情报法》的相关规定，保护个人信息，不能随意泄露。

国际上有保护个人信息安全的典范，如美国在个人信息保护相关的立法方面较为成熟，较早通过了《隐私法案》，而后又通过了《电子通讯隐私法案》、《电脑匹配与隐私权法》等法律[7]；加拿大从2001年1月起实施《个人信息保护和电子文件法案》[8]。

我国没有专门的《个人信息保护法》，但对此比较重视，也制定了与个人信息保护相关的条例、规程等。在我国，个人信息对应的是人权，与公民的名誉权和财产权同等重要，受法律保护。当今互联网是社会公众获取信息的重要渠道和交际媒介，但个人信息泄露事件频发，加之互联网的核心技术、服务大多数被国外信息技术公司掌握，潜伏的间谍将国家机密、商业秘密和企业高管的个人信息泄露到国外，从而对我国的国家安全构成威胁；除此之外，网络窃听、网络攻击、网络恐怖主义等也已严重危害国家安全和人民利益。为了打击网络个人信息窃取等网络犯罪，我国相继出台了一系列法律、法规：2016年11月全国人大审议通过了《网络安全法》[9]；同年12月，国家互联网信息办公室发布了《国家网络空间安全战略》[10]；2017年4月，国家互联网信息办公室起草了《个人信息和重要数据出境安全评估办法(征求意见稿)》[11]。以上法律、法规的实施，有效地维护了国家安全和网络空间主权，保障了公民个人信息和重要数据的安全，同时也维护了广大人民群众在网络空间的合法利益。

3 走向平衡：国家安全与个人信息“冲突中的协商”——兼论英国的情报监听制度

3.1 全面考量国家安全与个人信息保护

《国家情报法》为国家情报工作机构依照法定程序搜集个人信息提供了法律保障，为了国家安全和利益，“任何组织和公民都应当依法支持、协助和配合”；但也规定“国家情报工作机构及其工作人员要依法办事，不得侵犯公民和组织的合法权益，不得泄露国家秘密、商业秘密和个人信息。”表面上看似矛盾的法律条款引发了人们对于新形势下国家安全和个人信息保护的重新考量。

首先，国家安全与个人信息保护确实存在一定的冲突。一方面，为了维护国家安全和利益，国家情报工作机构在“总体国家安全观”思想指导下，依靠现代先进的情报技术手段(如监视监控、跟踪定位、窃听辨认等)搜集包括个人信息在内的大量情报并进行研判、分析和利用，为“国家安全重大决策提供情报参考，为防范和化解危害国家安全的风险提供情报支持”[1]，这符合国家安全和利益的正当需要，也是《国家情报法》通过立法形式加以保障的。尽管有“个人信息在当事人不知情的情况下被国家情报机关搜集”的可能，但广大公民应给予理解和支持。另一方面，个人信息受到保护是我国法律赋予公民的一项权利，也是最基本、最普遍的人权之一；国家政府和信息机构有保护公民个人信息安全的责任，公民也有捍卫个人信息的自由。

其次，国家安全与个人信息保护存在一致性。国家情报工作机构出于维护国家安全和利益的最终目的搜集公民个人信息等各种情报，为防范、制止和惩治危害国家安全和人民利益的行为提供情报依据和支持，这本身就是为了保护公民个人的合法权益；而公民积极配合和支持国家情报工作机构对个人信息的正当搜集与使用，从大局来讲也是为了国家安全和社会公共利益。二者是相辅相成的。在国家安全与个人信息保护之间寻求平衡、实现“冲突中的协商”关键是为了保障国家安全和利益,对国家情报工作机构搜集和管理公民个人信息的行政程序加以规范，实施有效地审查监督；同时对个人信息保护进行制度化、法律化管理，力求在国家权力和公民个人权利之间取得平衡。举例来说，美国的法制虽然非常健全和发达，但在国家安全与公民隐私权之间的平衡方面仍然“碰壁”，如美国联邦调查局(FBI)与苹果公司的解锁之争(即苹果“解锁门”事件)。该案例虽然最后以FBI借助第三方技术力量破解犯罪分子的苹果手机密码并撤诉暂时告终，但国家安全与公民隐私权保护这一对矛盾并未得到根本解决。这也说明了国家安全与公民隐私权之间的考量受到特定现实环境、社会政治、技术力量等多种因素的影响，并在动态调整中趋向平衡[12]。

3.2 英国的情报监听制度介绍及分析

为了谋求国家安全与公民个人信息等基本权利保障的平衡，国际上情报事业较为发达的美国、英国等推行“侦查监听”这种情报搜集模式，并建立了较为完整的国家情报监听法制体系，以规范政府部门的情报收集工作，防止侵犯公民的个人权利[13]。下面简要介绍英国的情报监听制度。

英国的情报机构主要由三大部分组成：国家安全局(曾名为“军事情报第五处”，MilitaryIntelligence5，MI5)、军事情报第六处(MI6)、政府通信总部(GCHQ)[14]。国家安全局主要负责英国国内安全。军情六处全称是英国陆军情报六局，代号MI6，被视作世界情报界和英国情报机关的“开山鼻祖”，主要职能是通过直接监视、通讯截取、侵入式监听、智能窃取等先进的情报手段或方式，负责搜集国内外军事、安全情报和恐怖组织活动及个人成员信息，为英国的国家安全提供情报支持和保障[15]。美国中央情报局(IARPA)、联邦调查局(FBI)等情报机构都曾效仿其构建和运作模式。政府通信总部是英国秘密通讯电子监听中心，主要负责通信领域的技术监控，通过电子通讯装置进行监视、截收、破译各种密码和信号，搜集、提供政治和军事方面的通信情报。它在全世界拥有100多个监听站，并与美国、加拿大等国进行合作，分享情报。英国早在1994年就已颁布《情报法》，赋予英国情报机构各类监视行为，包括监视外国外交官的个人权力；而后制定的《调查权利法》又为英国情报机构通过技术手段搜集各种情报提供了更加细致的说明，如为了国家安全和经济的需要，可针对性地搜集和拦截个人信息[6]。近几年来，由于国际安全形势复杂、恐怖袭击事件频发，英国强化网络监管和情报监听，加大对社交网站和社交应用软件的监控力度，在反恐行动中抢占“情报预警先机”，引起了英国媒体和舆论的热切关注。事实上，英国一直都在不断进行着网络监管和情报监听[16]，英国民众也在不断呼吁尽快颁布保护公民个人信息和通信自由的相关法律。

值得指出的是，尽管英国的情报机构盛行“侦查监听”的情报搜集方式，但英国也建立了完善的情报监听制度，以便尽量实现国家安全和个人权益保护之间的平衡。下面针对英国情报监听制度如何从制度上、法律上、形式上保护个人信息进行简要分析。

(1)制度上：建立了独特的信息专员(InformationCommissioner)制度，保护公民个人信息。信息专员制度追求的目标是保障公民获取政府公共信息的权利，同时确保个人信息不受侵犯，可以说是集信息公开监督职能与个人信息保护于一体。信息专员对情报机构搜集国家安全情报和个人信息的工作职责行为进行监督，英国相关法律从多个方面对信息专员制度予以规范，确保其完全独立的法律地位，典型的如保障信息专员办事处不受行政的干涉，从而可以充分履行保护公民个人信息的职责[17]。

(2)法律上：英国虽然较为重视个人信息的保护，但迄今为止仍没有制定专门的《个人信息保护法》。近些年来，随着泄密事件的增多，民众关于制定专门法律以保护个人信息的呼声越来越强烈。在英国，目前保护个人信息的法律法规主要有：《数据保护法案1998(DataProtectionAct1998)》《信息自由法2000(FreedomofInformationAct2000)》《自由保护法2012》《2015公共部门信息再利用条例(TheRe-useofPublicSectorInformationRegulations2015)》[18]《网络安全：个人在线数据保护2016(CyberSecurity:ProtectionofPersonalDataOnline,2016)》[19]，这些法律法规对英国情报监听制度中保护个人信息的相关规定起到了很好的规范指导作用。英国对个人信息的保护不仅体现在相关法律法规中，还体现在政府部门的开放数据政策中。可以说，英国形成了较为完善的个人信息法律保护体系。

(3)形式上：英国的情报机构在搜集国家情报和个人信息时，采取的是“侦查监听”形式，但必须按照规范的流程操作，防止侵犯公民的个人权益。MI6、GCHQ等情报机构在搜集和提供政治、军事安全情报时，受到严格的法律制约，确保不干预和侵犯公众的个人合法权益。例如，通讯拦截中有专员负责监督情报机构的工作行为；MI6的特工们执行任务时有专门的律师跟随，以提醒和督促其行动应遵守英国的相关法律。

4 我国学习和借鉴英国情报监听制度的建议

通过上述介绍和分析，英国的情报监听制度给予我们以启示，即我国应构建和完善情报监听制度及法律体系，以维护国家安全和个人利益。笔者提出相关的具体策略建议，供我国情报工作部门参考。

(1)学习、贯彻《国家情报法》，充分认识构建和完善情报监听制度及法律体系的重要意义，借鉴英国的先进经验，构建和完善我国的情报监听制度及法律体系，提升国家情报工作机构的情报搜集技术和能力，推进国家安全法治化建设进程。

(2)建立和实施有效的监督机制，寻求国家安全和个人信息保护之间的平衡。实施有效的情报监听和搜集审查监督机制。组建相关部门，对国家情报工作机构搜集和监听公民个人信息的关键环节实行跟踪监督，规范其行为，确保国家安全和个人权利的互助互益。在《国家情报法》的指引下，借鉴英国情报监听制度的有益经验，进一步完善我国情报监听制度的基本内容和运行模式，确保情报监听的实践性和可操作性，努力做到国家安全与个人信息保护之间的平衡。

(3)制定专门的情报监听法。我国《国家情报法》第十五条规定，“国家情报工作机构根据工作需要，按照国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施和身份保护措施。”[1]这里暗含着“情报监听”这一手段，是对情报监听制度的笼统性、概括性规定，其中“根据工作需要，按照国家有关规定”，“经过严格的批准手续”是相对模糊的语言。情报监听工作具有较高的隐秘性、广泛性，若没有完善、合理的法律规制，将有可能对国家安全和社会公众的个人信息(隐私)及通讯自由造成影响或侵害。因此，要按照社会主义法治国家建设的内在要求，建立和完善我国的情报监听制度，保障国家安全和个人合法权益[13]。在《国家安全法》、《国家情报法》的统领下，我国可借鉴英国情报监听制度的经验，考虑制定专门的情报监听法，确保国家情报工作机构情报搜集和监听的可操作性，平衡国家安全和公民个人基本权利，从情报监听的客体、规程、监督制约、资料的使用、救济程序等多方面进行法律规范。