治理视角下利益集团对公共政策形成的影响

摘要：中国正处于社会转型期，利益多元化的背景下不可避免地产生了多个利益集团，他们对公共政策产生了或积极或消极的影响。那些消极的影响给党的十八大以及十八届三中全会反复提及社会公平和正义的贯彻施行造成了一定的阻碍，对和谐社会的发展提出了挑战。因此规制利益集团的运行就显得突出和迫切。这不仅是政治民主化的必然要求，也是国家实现治理体系和治理能力现代化的应有之义。

关键词：利益集团；公共政策；治理

治理，作为新公共行政与新公共管理的最新代名词，对于当代很多国家已产生巨大作用，因而成为了全球治国理政的主流理念。中共十八届三中全会提出，要推进治理体系和治理能力的现代化。这个奋斗目标无疑是顺应时代潮流，与时俱进的体现，更加重要的是对于治理的逻辑前提分析，即“经济人”假设、公民参与、自组织治理等更是破除改革阻力——利益集团的一剂良药。本文将在治理的逻辑前提基础上分析三大利益集团出现的必然性，揭示其对公共政策产生的不利影响，从而在问题的导控下对症下药，提出规范利益集团的几点建议措施。

一、利益集团概述

在西方国家，利益集团对于公共政策的影响之大早已是司空见惯的事情。在中国，利益集团其实也早已形成。市场经济的特征决定了利益多元化。利益的共通性驱使形成各个利益集团。强势利益集团会凭借自身的优势影响公共政策，使其为自身的利益实现提供上层建筑层面的法律保护或政策优惠。弱势利益集团也会以一定的方式与手段与之博弈。一般而言，强弱势利益集团的博弈同样遵循弱肉强食的规律。然而，利益集团的出现是社会政治经济发展的必然规律。在尊重这一客观现实的前提下，才能合理规范利益集团。利益的博弈环节中，对于公共政策的影响虽然有所不同，但是只有使其和谐发展，让强弱势利益集团，以及强势或弱势利益集团之间并行不悖地发展壮大，形成愈来愈多的公共利益，也才能使其真正对公共政策产生积极的导向作用。中国行政学院教授、行政体制改革研究会副会长汪玉凯提出，中国当下已经形成了三大利益集团。利益集团在当下中国有四个基本特征：有足够的权力资源；有足够的垄断能力；有影响政府政策制度的渗透力甚至决断力；通过利益形成边界获取集团利益。汪玉凯认为，按照上述标准，中国已经形成了三大利益集团，第一是以官员为代表的权贵利益群体；第二是以官员垄断企业为代表的垄断利益群体；第三是以房地产和资源行业为代表的地产资源利益群体。与之相对应，中国社会实际上产生了三大富豪群体：权贵富豪、经营垄断富豪以及地产资源富豪。“从改革之初的利益分化开始，到利益博弈，形成利益集团，把既得利益固化下来，就逐步形成了一个既得利益体制。”

二、利益集团给当代中国发展带来的问题

（一）利益集团的趋利动机

治理的思想基础主要是公共选择理论和管理主义，而二者都是以“经济人”作为其出发点的。根据亚当·斯密的观点，“每个人都是理性经济人”，他们会不自觉或自觉地选择利己行为。十八届三中全会将市场在资源配置中的作用，由基础性提升到决定性，就给我们发出了强烈信号——市场在强调有序发展的同时，也需更加注重释放市场活力。政府开始将自己“有形的手”抽离出来，只是安心做好“守夜人”的角色。这给“三大富豪群体”，尤其是“以官员垄断企业为代表的垄断利益群体”带来了不小冲击，也打击了那些通过官商勾结，权力寻租等方式上位或者谋取暴利的官员和商人。因此，这些利益集团的存在与发展极有可能成为改革制度的绊脚石，使得制度被困在一个没有效率的轨道上止步不前。同时，他们“不愿意看到规范化的平等竞争市场的建立，而是希望维持甚至扩大目前的市场混乱和行政权力广泛干预市场的状态，以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租、发家致富。”这里的“他们”正是指大量存在的富豪性利益集团，这类强势利益集团在改革中得到了进一步发育，其对政策制定环节的影响明显增强。

（二）利益集团对公共政策的渗透

新公共行政倡导公民广泛参与公共事务，力求增加在组织事务和公共政策形成中所有公共部门员工的参与，同时鼓励公民以个体或集体的形式广泛参与公共行政，从而使公共行政更加响应公众呼声。这种强调组织参与与公民参与的理论无疑是治理理论的一大特色。它在保障公民权利的同时，也为无效政府的行政失灵提供了解决路径。然而，现实状况是利益集团通过各种手段加强对公共政策的渗透，迫使政府作出一定程度的让步。Barber指出，政府的无能表现在三方面，即行政机构的瘫痪、公共事务的私有化及民众对政府的疏离和冷漠。在当今社会中，各种强势利益集团已经逐渐地向政府渗透，以其强大的资源优势影响政府的政策过程以增进自身的利益，同时也对其它利益集团带来不利的影响——不利于社会公平的实现。“他们提高了富人、特权者以及那些能够接近财政、教育、组织和其他资源者的发言权，从而加剧了政治不平等。”这些利益集团由于拥有大量的组织、信息、财力、社会关系等资源，从而可以影响政府的决策，如房地产和资源行业为代表的“地产资源利益群体”。他们会通过自身优势迫使政府做出有利于他们的公共政策。一旦意识到自身利益受损，更会想方设法通过影响政府决策，以维护自身私利，较少顾及到公共利益。

（三）利益集团影响社会风气

治理的基本条件是公民社会。没有一个发达与健全的公民社会，就不可能实现真正的治理。实际上，治理是国家权力向社会的回归，是还政于民的过程。公民社会对国家的支持作用主要表现在理性参与自律自治方面，其达此目的的主要工具是社会资本。社会资本是公民社会的黏合剂，公民社会正是通过社会资本实现比国家对个人的强制管理更为有效的个人制约。若是无法做到还政于民，还权与民，那么社会的氛围与风气必将受到挑战。就利益集团而言，某些富豪利益集团的存在影响了社会风气。以“官员垄断企业为代表的垄断利益群体”为例，布坎南认为，政府往往借公共利益为名，运用手中的决策权力为特殊利益集团服务，制定对他们有利的公共政策，进行着寻租活动。因为政府实际上是由一个个官员组成，官员既是“行政人”，也是“经济人”。面对角色冲突，一些官员迷失了原本的价值取向，贪污腐化，官商勾结，官黑勾结，权力寻租等行为屡见不鲜。当前在我国，垄断性的官商勾结利益集团已经形成。他们主要是由有权势的政府官员与获得巨大利益的企业家结成的权钱交易的互利集团而获得了巨额的利益。

三、引导利益集团对公共政策形成积极影响

党的十八届三中全会明确提出“要加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化之地。”政府要在立足本国国情的基础上，具体问题具体分析，依据治理的理论与实践，寻找具体的解决方案，为中国改革的顺利进行探索出一条光明的道路。

（一）引导利益集团培养公共精神

利益集团在充当理性经济人的同时，也要记住自身行政人的身份。虽然利益集团由于代表本集团或本阶级的特殊利益，而不可避免地具有趋利动机。但由于他们同时也包含有一部分的官员，他们也有“行政人”的相关属性，所以他们在某些方面的做法也必须考虑到公共利益。比如房地产业，石油行业，煤炭行业等，他们就经常打着“公共利益”的幌子来谋求他们集团的特殊利益，企图将他们“经济人”的自利动机掩盖起来，以逃避公众视线和舆论压力。但是，也有一些利益集团在面对舆论压力或者法规政策威慑力的条件下，会放弃部分所得利益。放弃利益时，也往往会以“为了公共利益”的宣传手段来获取群众的支持。对于这种种利益集团的不良做法，政府应该本着“公平正义”的行政理念，着力于培养利益集团真正的“行政精神”，培养他们的“业界良心”。宣传教育与监督治理双管齐下，同时还要完善公共政策制定中的公民参与机制，只有社会的弱势群体也能参与到政策的制定中来，发出他们的声音，利益集团能意识到自己“行政人”的责任和使命，同时他们在政府和公民的监管下不能肆意妄为，他们的公共精神才能真正得以建立。于此同时，政府作为一个特殊利益集团，也要培养自身的公共精神，积极主动地接受社会各界的监督，要不断完善公民参与机制，完善各项法规制度，把权力关进制度的笼子，“让权力在阳光下运行”。培养公共精神才不仅仅是一句政治口号，才能真正落到实处。

（二）促进利益集团协调发展

根据汪玉凯教授的分类，我们国家存在着三大富豪利益集团，他们拥有着社会大量的资产，甚至能够渗透与左右政府的决策权力。从特征上判断，这三大富豪利益集团应属于强势利益集团，而与之相应，另一个集团由于占有的社会财富比较匮乏，处于社会底层或中下层，我们暂且可以把他们称作弱势利益集团。这里所提到的利益集团要协调发展，不仅是指强势利益集团内部要协调发展，也指强势利益集团和弱势利益集团之间要协调发展。只有当利益集团能够达成某种程度的协调，他们在不违反社会规则的情况下，通力合作，才能创造出较大的社会财富，推动政治体制改革和发展社会主义的民主政治。于此同时，强弱式两种利益集团也应该要协调发展。然而，这两种利益集团由于实力悬殊的问题，很难保证他们之间的这种平衡，尤其是很难保证弱势利益集团的部分利益。这就需要政府真正发挥好调节作用。值得注意的是，强弱式两种利益集团协调发展并不是指通过损耗强势利益集团的正当利益来维护弱势利益集团发展此种类似于“零和博弈”的调节思路，而是在承认这种力量悬殊的基础上，通过建立公平合理的竞争市场体系来使两者并行不悖的发展，坚决打击类似于“权力寻租”的扰乱市场竞争的违法犯罪行为。“自愿、竞争的利益集团存在防止了单一权力的支配，但却不能避免利益集团的数量和规模的发展，结果便是大的、实力雄厚的利益集团主宰了影响政治的主要渠道，从而在强弱不同的利益集团之间引起冲突。”因此在某些方面限制强势集团，对其行为加以规制和引导也势在必行。

（三）完善利益集团的话语权

虽然利益集团的存在和发挥作用对公共政策有一定的消极和阻碍作用，对社会的安定也有一定的不良影响。可利益集团作为一种部分富豪群体的利益表达媒介，也是社会发展的必然趋势。因为追求利益是人类发展的必然要求。亚当·斯密曾经在《道德情操论》中为论述了人类自私的好处，“如果某个人不是为了家庭和朋友的缘故，却不爱护自己的健康、生命或财产，不去做本来只是自我保护的本能就足以促使他去做的事，那么这无疑是一个缺点，虽然说这是某种可爱的缺点。”，“满不在乎和不节俭的品质，一般不为人接受，并不是由于它讨人怜悯，而是由于它缺乏对自己利益的恰当关心。”换言之，利益集团的存在对社会的发展也并非全无益处。因此，我们应该要正视它的存在，认可它的合法性地位以及在公共政策中的作用，赋予它一定的话语权，让它可以以一种合理合法的方式来表达自身利益诉求。对于强势利益集团，应重在引导其发出对公共政策有益的呼声。这就要求他们的话语权必须要在一定的法规制度范围之内，因此政府应该要加强对利益集团的法规制度规避和保护。只有这两种方式双管齐下，才能真正将强势利益集团控制在合理合法的范围之内，从而有益于公共政策的制定与执行。同时，对于弱势利益集团，更应该要赋予他们平等的话语权，要让他们的利益诉求公开化，能让社会听到他们的呼声。在我国目前，这些弱势群体的利益一旦受损，多半是以上访的方式传达给官员或者以示威的方法让社会能够对他们引起关注。所以有关部门应该要完善公民上访制度，更要保护公民的游行示威权。总之，对于这些利益集团，需要给予他们充分的话语表达权，这不仅是对人权的尊重，也是将他们纳入社会正轨的重要途径。

参考文献：

[1]汪玉凯.当前中国的三大“利益集团”[J].前沿参考，2011（12）.

[2]（英）亚当·斯密.国富论[M].谢宗林，李华夏，译.中央编译出版社，2010.

[3]吴敬琏.十年纷芸话股市[M].上海远东出版社，2001.

[4] Barber B. Strong Democracy： Participatory Politics for a New Age[M].Berkeley，CA：University of California Press，1984.

[5]刘丽霞.中国利益集团在公共政策过程中作用与影响研究[D].东北财经大学，2011.

[6]（美）布坎南.自由、市场和国家[M].平新乔，莫夫民，译.三联书店，1989.

[7]张静.法团主义[M].中国社会科学出版社，1998.

*基金项目：2014年南华大学研究生科研创新项目“大学生参与两型社会建设的现状调查与研究”（项目编号：2014XCX04）。项目负责人：王妮。

（作者单位：南华大学政治与公共管理学院）