我国非营利基金会治理结构问题探讨

张志宇　沙飞莲　刘俊杰

摘要：良好的治理结构是推进非营利基金会组织能力和公信力建设的关键。目前，我国因非营利基金会治理结构不完善而导致的诚信危机、社会责任缺失、组织效率低下甚至中饱私囊的现象层出不穷，使基金会难以有效的发挥作用，因此完善非营利基金会治理结构尤为重要。对我国基金会治理结构的问题及改进措施也正是文章的研究重点。

关键词：非营利基金会；治理结构；对策

一、非营利基金会治理结构的意义和分类

自新中国成立以来，从1981年7月28日我国第一个公益基金会成立到2014年12月31日，我国基金会数量已超过4200家，捐赠收入约380亿元人民币，公益支出约310亿元。伴随着非营利基金会在中国迅速发展，其治理薄弱问题也随之而来，从郭美美事件到河南省宋庆龄基金会事件，从玉树地震汇缴事件到李连杰壹基金危机，类似的管理人员违规操作，制造虚假信息，公费旅游，公款吃喝，滥用救济金等现象层出不穷。这些问题的产生昭示着基金会治理结构某种程度上已经存在问题。

良好的治理结构是实现非营利基金会功能预期的核心制度装置，既包括内部治理，即法人机关权力的合理分配；也包括外部治理，即利益相关者权力和利益的平衡。以立法模式观之，基金会的治理结构可归纳为三种样态：第一个是以美国法和德国法为代表的“理事会中心”一元结构模式：理事会为唯一的法定机关，其他法人机关为意定机关。基金会不存在成员，故无社员大会；该模式下监督机制来自理事会下设的财务和审计部门以及外部的税务机关和州检察官，监事会仅为意定机关。第二个是以我国法为代表的“理事会-监事会”二元结构模式：理事会和监事会均为法定机关。相比较一元结构模式，二元结构模式的目的在于兼顾基金会的内部监督和外部监督。第三个是以日本法为代表的“评议员-理事会-监事会”三元结构模式，评议员理事会和监事会均为法定机关。与德国的一元结构模式强调基金会外部监督不同，三元结构模式着重强调基金会内部监督。

二、我国非营利基金会治理结构的主要问题

（一）治理结构不严谨

理想情况下，基金会的内部治理结构由三个团队构成，一个是负责决策的理事会团队，然后是负责执行理事会决议的执行团队，还有就是监督整个理事会工作的监事会团队。但是，我国的非营利基金会，有的没有设置董事会和监事会机构，有的董事会结构不规范，董事长与首席执行官是同一个人，监事会也没有起到作用。领导者缺乏组织的监督与制约，再加上非营利基金会的外部捐赠者和受赠者的监督作用没能充分发挥，所以受赠者受益少，而领导成为了最大受益者。

（二）外部监督薄弱

非营利基金会与商业公司治理结构相似，商业公司的股东不参与日常经营管理，而是通过股东会议选出董事全权负责公司的运作。虽然，非营利基金会与商业公司都属于财团法人，拥有独立的财产，但是商业公司的运作在于股东通过把财产转让公司获得了股权。而非营利基金会的捐赠者并未获得类似股东的权力，这就使捐赠者只能对其进行外部监督而缺乏必要的手段。《基金会管理条例》第39条第1款规定了捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，基金会应当及时如实答复。根据第 2 款，在基金会违反捐赠协议使用捐赠财产时，捐赠人有权要求其遵守或者向人民法院申请撤销捐赠行为，解除捐赠协议。但法规只规定了捐赠人事后可以追究基金会责任，但这种事后监督不仅不及时，而且也有赖于捐赠人对财产使用情况的知情权。而且该信息仍由基金会内部人员发布，如果其故意掩盖事实，中饱私囊，捐赠人作为外部监督力量，没有识别信息真伪的能力，也就没有控制资金走向的权力。另一方面非营利基金会的受益者大多数是弱势群体，让其进入基金会实行外部监督难以实现。这就再次将捐赠者的财产完全交由基金会的理事支配。

（三）薪酬制度过于严苛

非营利基金会不同于商业公司，它是不以营利为目的的组织，所以对其内部员工也强调完全的“志愿性”。而商业公司伴随着员工绩效的提高会有相应的物质奖励，这也大大提升了员工的工作效率和工作质量。但基金会注重精神激励而缺乏物质激励，所以组织绩效和效率也大大下降。非营利基金会和商业公司不同，不能以利润为衡量标准，也没有一个严苛的绩效评估标准。即使有些非营利基金会存在评估体系，可能也是不合理的体系，没有将员工工作的积极性与报酬挂钩，员工们工作的积极性也不会提高，也就导致机构的效率低下。

（四）人事制度不合理

我国的非营利基金会，尤其是一些与政府有关联或由政府创立的基金会，行政色彩浓厚，机构官僚化严重。这些非营利基金会的高级管理人员以及监事、理事，大多数不是按照法律规定的章程选举出来的，而是由政府以及上级主管部门直接任命的。他们虽然有一定的管理能力和专业知识，但大多数缺乏高尚的道德素养，组织内部容易滋生腐败。同时，在组织内部其他人员的选任上也缺乏完善的考虑。作为一个不以营利为目的的非营利组织，其服务对象大多数都是社会的弱势群体。所以基金会的内部人员需要有善良的性格，接纳和尊重身为弱势群体的服务对象，这就要求非营利基金会的内部人员需要有一定的受赠者代表当选，但我国的非营利基金会现在还没有做到这一点。

三、我国非营利基金会治理结构改进对策探讨

（一）加强利益相关方对非营利基金会内部的监督

有相关人士认为，利益相关者对公益基金会的监督应侧重在外部监督上，即通过基金会披露信息实现。但如果要求利益相关者对非营利基金会形成完全的外部监督有赖于多方面因素：一方面是捐赠者有责任心，对其投资的资金去向是否感兴趣，当今捐赠者由于业务繁忙，无暇顾及非营利基金会的运作，也就对其没有起到外部监督作用；另一方面，假设捐赠者对其捐赠于非营利基金会的资金完全感兴趣，并且尽力起到外部监督的作用，但由于非营利基金会信息披露不及时或者内部人员有意篡改事实等现象，捐赠者无法辨别事实，对其外部监督的实现也就存在一定困难。

所以，加强利益相关方对非营利基金会内部的监督尤为重要。保证监事和理事人员中有利益相关方的代表，或者在选举监事和理事的时候，利益相关方有投票权或发言权。并且在监事或理事有违法条例的行为，利益相关方有权对罢免其职务提出意见。另外，应该批准有专业知识，道德高尚的受益人参与组织的内部治理，作为监事的组成人员，从而对理事会和高级管理人员的决策进行监督。

（二）完善薪酬制度

非营利基金会与商业公司都属于财团法人，商业公司属于以营利为目的的组织，所以其内部人员的薪酬也随着公司的利润有所改变。但非营利基金会是不以营利为目的的组织，其内部的监事和理事也就没有了积极性，做事没有效率，甚至部分会出现公款吃喝，中饱私囊等现象。所以完善非营利基金会的薪酬制度非常重要。

非营利基金会的薪酬制度可以仿照商业公司进行规定，一方面可以设置多种省级或国家级的荣誉称号和奖项，对工作积极、任务完成较好的监事和理事给予奖励，该方法在于精神鼓励工作人员积极认真的对待工作；另一方面，根据马斯洛的需求理论，从低到高分别满足监事和理事的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。尽全力满足他们的预期目标，这样可以大大增强他们的工作积极性。另外，也可以引入绩效评定标准，根据监事和理事完成的任务量和质量对他们的薪酬进行调整，并且对违反规定的员工，给予一定的处罚。

（三）加强监事会监督职能

监事会是非营利基金会内部监督的一支重要力量，所以加强监事会监督职能也变得尤为重要。不仅监事会的选任需要有利益相关者的参与，监事会也应具有足够的经验、能力和专业背景，以独立有效地行驶对公司财务的监督和对管理者履行职务行为的监督。法律必须赋予监事会独立地位，它既不能与政府机关有关联，也不能和理事会高级管理人员同流合污，而应该帮助捐款人、受益人获得相应的利益、履行相应的职责。监事更要避免与理事串通而损害组织和受益人的利益。非营利基金会的监事必须时刻保持清醒，积极履行职责，拥有良好的道德素养，勇于揭发组织的不良行为。所以，为了选任对非营利基金会内部和外部都有利的监事，立法部门还应尽快补充规定。

总体而言，我国非营利基金会要想在漫长的发展道路上保持一路凯歌，那就要具备合理、有效的治理结构，建立一个严谨的管理机制，加强组织的内部监督和外部监督，保证非营利基金会运营完全透明。由于非营利基金会不以营利为目的，员工积极性不高，所以应确立合理的薪酬标准。同时，我国的非营利基金会应尽量减少对政府的依赖，脱离政府的控制，避免出现行政化的弊端。非营利基金会是从事公益事业的非营利性机构，造福于弱势群体，所以基金会良好的治理无论是对国家还是对政府企业都有重要的作用。

参考文献：

[1]李晓倩.论我国基金会治理结构的改进——以监督机制的完善为中心[J].江汉论坛，2014（04）.

[2]辛悦.慈善组织信息披露与审计监督——由“郭美美”等系列危机事件引发的思考[J].审计监督，2012（03）.

*本文系“北京市本科生科学研究与创业行动计划项目”资助。

（作者单位：北方工业大学）