PPP模式对财政可持续性的影响

黄芳娜　王悦

摘要：PPP模式即公私合作模式，是公共基础设施中的一种融资模式，在该模式下，鼓励社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。在不增加财政风险的情况下，推广PPP项目可以缓解地方政府融资难的问题，保持基础设施建设的持续运作，对财政可持续性具有积极影响。

关键词：PPP模式；财政可持续性；政府债务

PPP模式即公私合作制，是指政府和社会团体在基础设施建设与公共服务提供方面共同合作的一种模式，该模式适合投资回报周期较长的项目。推广PPP是贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革。从传统的政府包办基础设施及服务提供模式向新模式PPP的转变，不只是简单的方式更新，更是涉及政府职能转变、社会资源再整合、预算管理模式更新、减少腐败现象发生的一场体制机制变革。在中国地方政府债务规模庞大，结构不合理的背景下，政府大力推广PPP项目对于缓解政府债务困境，促进财政可持续性具有重要的积极作用。

一、PPP模式的涵义及推广的必要性

（一）PPP模式的涵义

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作制，是指政府和社会团体合作建设基础设施、提供公共服务与产品的一种合作模式。在该模式下，合作双方风险共担、利益共享，在传统的基础设施建设与公共物品及服务提供模式上引入市场竞争机制，提高供给效率与产品质量。

（二）推广PPP模式的必要性

PPP模式可以理解为政府和社会资本在基础设施的建造和公共服务提供领域形成的一种长期合作的关系。该模式下的特点可以总结为以下几点：在社会资本层面，承担基础设施或者是公共服务的前期设计、期中建设、后期运营和维护的大部分工作和成本，在项目投入使用后以“使用者付费”及“政府付费”的形式获得在合理盈利范围之内的投资回报。在政府层面需要以政府部门监督的形式对基础设施和公共服务的质量和价格采取有效的监管，以达到公共利益最大化的目的。从目前我国正在“十二五”期间继续实施的新型城镇化发展战略以及我国在公共建设上的具体国情以及国际上的成功经验来看，PPP模式在公共建设领域的推广，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。

1. 推广运用PPP模式，有利于我国实施的新型城镇化和经济转型升级战略的实施。在PPP模式下政府向社会开放基础设施建设和公共服务项目，以此种形式不仅能拓宽城镇化建设融资渠道，并且能够在资金投入的机制上达到多元性、可持续性，对社会资源的利用更加有效充分，还能刺激民间投资，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

2. 推广运用PPP模式，有利于加快政府职能的转变和国家治理能力的提高。在PPP模式下，政府从大包大揽地提供公共服务的束缚中解脱出来，将其逐渐让位给社会群体，减少了政府在社会微观事务上的参与。同时还能利用社会资本在高效率的管理水平和极强的技术创新能力中，更好的发挥政府发展规划、市场监管、公共服务职能，从而提高公共服务的效率与质量。此外，PPP模式的发展要求政府为社会团体公平参与项目提供条件，在程序上达到公开与透明，在项目中要按照合同的要求来实施，体现了政府职能转变中的简政放权，符合现代国家治理理念的要求。

3. 推广运用PPP模式，有利于财税体制改革的深化，以及现代财政制度的建立。现代财政制度要求建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、以及提升财务报告中对政府资产负债状况的完整披露等，这也是2015新预算所透露的信息。在PPP模式下，公私合作的实质是政府购买公共服务，以前我们的预算收支管理采用的是历年制，现在就要求政府在基础设施建设和公共服务提供上逐步向中长期财政规划模式转化，这与深化财税体制改革的方向和目标几乎是一致的。

二、财政可持续性的涵义及评估标准

（一）财政可持续性的涵义

财政可持续性是指在一定规则、制度的约束下促使政府的收支行为达到一种均衡合理的发展状态。若一个经济实体没有资金支撑其偿还债务，那么这个经济体存续的可能就不存在；而当它有足够的偿还债务的能力时，那么这个经济体就可存续。所以，可以说对于财政可持续性的研究也就是对政府债务清偿能力问题的研究。

（二）财政可持续性的评估标准

Buiter（1985）和Blanchard（1990）曾提出指标法，选定某些特定的债务，以它们的可持续性指标上限作为标准，并将满足该标准的国债规模称为可持续的。1992年欧盟《马约》规定债务可持续标准是债务与GDP之比不得高于60%。但是，这种方法很难构造出一个各国普适的比率。还有一种方法以现值预算约束条件（PVBC，Present Value Budget Constraint）为依据，在该方法下，能够称为可持续的国债规模是指那些满足现值预算约束的国债规模，这个条件着重于比较政府未来预算盈余现值和未来债务现值是否一致。然而由于未来充满不确定性，所以这个条件在现实中的实用性有待考察。

财政可持续这个概念衡量国家财政存续状态和能力，其中心是测量政府所面临的债务风险与以及对政府偿还债务的能力作出评价。一个有效的财政可持续性评估体系的核心是一套兼顾合理性与完整性的指标体系。所以，指标的选择要适合我国国情：首先，要同时满足理论要求和现实要求，理论含义要求能够充分反映中国财税制度特点，现实含义能动态反映财政运行状况和政府债务负担水平。其次，要综合考虑各种因素，如经济、社会、政治等，分别选择出能反映经济、社会、政治状况的指标，如：GDP增长率、人口总出生率、政府清廉指数等。此外，要重点突出对财政风险的衡量，一是描述基本财政运行情况的指标，如财政支出变化率、税收变化率等，二是更为重要的能够直观展现债务状况、衡量财政债务的指标，如债务负担率、国债依存度等。最后，要将存量指标与流量指标结合起来，既反映变化过程，又反映时点上的结果，流量指标如财政收入、财政支出；存量指标如债务余额、居民人均储蓄率。

三、PPP模式对提高财政可持续性的积极作用

（一）PPP模式能够提高政府债务的透明度

2014年，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》赋予地方举债的权利。这样地方政府就可以有效利用PPP模式在基础设施建设及公共物品和服务提供方面做出一些改变，从而降低风险，减少债务的发生。此外，财政部规定融资平台和地方政府控股国企不得以社会资本的身份进入PPP项目，此举有利于政企债务分离，防止被腐败现象钻了空子。另外，对于每一个PPP项目国家给予的财政补贴以及政企双方的合同义务都将纳入预算中明确记录，使得债务资金的使用公开透明规范。还有，由于PPP模式是政府与企业合作的模式，所以政府债务也将转化为企业债务，债务共担。同时，由于引入市场竞争机制，项目的效率提高，债务也会更加透明。

（二）PPP模式能够优化政府债务结构

中国地方政府事权较多，但却没有与之相匹配的财权供其做事，又由于其资金来源、融资渠道较为狭窄，于是地方政府借债问题严重。而对于使用PPP模式，不管是政府还是融资平台，只要项目形成优良资产，就会有现金流回报，债务自然也会减少。由于PPP模式是政府与社会资本的结合，那么就减轻了政府部分负债，使得民间分担一部分，优化了政府债务结构，如其债务结构不合理，可以寻找债务结构更为合适的PPP项目进行债务重组，从而有利于财政可持续性。

（三）PPP模式有利于降低公共项目成本

政府和企业在项目初始阶段共同参与研究项目可行性，可以缩短工作周期，降低项目费用。由于PPP项目是在得到政府审批后才可以让私人部门获得收益，所以减少了项目失败风险以及由于失败造成的损失，同时也会降低无谓的成本开支。有研究表明，运用PPP模式会比传统政府包揽模式费用减少17%，并且项目都能完工。降低了公共项目成本，那么财政支出就能够减少，有利于减少财政赤字，促进财政可持续性。

（四）PPP模式有利于提高政府部门的管理水平

在PPP模式下，政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、以及技术创新都被有机地结合起来，此举有助于厘清政府与市场边界，增强政府的法制意识，全面提升公共管理和服务水平。此外，PPP项目投资回报周期较长，所以政府就需要从以前的历年制预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，这样有利于提高财政的规划性和可持续性，减少中长期财政风险。

（五）PPP模式有利于促进经济增长

PPP模式引入了民间资本，从而促进了民间投资。作为国民经济的三驾马车之一的投资对经济增长具有拉动作用。经济增长了，那么国民可支配收入就会增加，从而税收收入就会增加，税收收入的增加有利于财政可持续性。

四、PPP模式蕴含的财政风险及防范措施

（一）PPP模式蕴含的财政风险

1. 政府盲目投资PPP项目所带来的投资过剩。由于政府推广PPP模式的使用，以及受PPP项目前期费用较低的影响，PPP项目迎来许多投资，但有些投资是盲目冲动的，他们只顾眼前利益，不顾长远效益，很多项目没有做评估就采取PPP，但实际上并非所有项目都适合通过PPP模式来运营。是否采用PPP模式，应该对项目进行可行性分析。一般来说，采用VFM（Value for money）即“物有所值”法来判断一个项目是否适合使用PPP模式。该方法是指在项目运营前，计算该项目在PPP模式运营下的全周期成本，然后折为现值。同时，计算在传统模式下该项目的成本。如果PPP模式下的成本小于传统模式下的成本，那么说明采用PPP模式更为合理；反之，则应采用传统模式。没有经过这一评估过程的项目，使得投资过多过滥，加大了政府的投资性支出，支出增加，财政负担就会加重，不利于财政可持续性。

2. 监管不到位所带来的财政风险。在PPP模式中，企业追求的主要是经济利益，政府追求的是社会效益，二者之间的差异在政府监管不到位的情况下，可能会由于企业节省成本的考虑而影响服务和产品质量。当前相关规定虽然提出从市场准入、完善特许经营制度、运行安全、产品与服务质量、价格与收费、成本等方面对PPP项目进行监管，但由于先天不足，我国缺乏完善统一的PPP法律体系，又没有实施细则，可操作性不强，导致政府监管基本上形同虚设。对于获得特许经营权的企业，规定其应至少两年进行一次经营情况的中期评估，而实践中基本没有评估，或者五六年之后有一个简单的评估。而地方政府对监管也只是做出笼统的规定，并未涉及到在监管过程中责任的分担及相应的法律后果。所以，如监管不到位，私人部门在PPP模式中有可能侵占政府部门的利益，造成财政投资损失，利益得不到补偿，不利于财政可持续性。

（二）防范措施

1. 科学评估PPP项目。对PPP项目进行科学评估有利于PPP项目的顺利进行。首先，科学评估依赖于项目前期论证工作，利用VFM评估方法决策项目是否可行于PPP模式。其次，评估投资环境，包括当地人文素质、法律环境、政府效率、政府对私营企业支持政策、财政经济实力、人民富裕程度及购买力、城市现有的基础设施水平等。此外，评估社会资本。第一，分析各类社会资本投资人（国有企业、外资企业以及民营企业等）的优劣，并选择适合该项目特点的社会资本投资人。第二，客观评估社会资本投资人的融资能力和资金来源，确认其无违法资金。第三，从投标方案中选择最符合项目要求且投资金额最小的单位作为私营合作伙伴。只有对项目进行科学评估，才可不浪费多余成本，不造成不必要的损失，获得最大收益，有利于财政可持续性。

2. 强化PPP项目的监管。地方政府应从参与者变为监督者，转变政府职能。要建立政府监管、企业负责、社会监督的项目监管格局，强化项目的全生命周期监管，防止借PPP之名形成新的政府债务，切实防控财政风险。因为，在PPP模式下，虽然政府负责参与的具体事务较少，看上去责任减轻，但监管责任重大，不得掉以轻心，否则易造成公共产品和服务供给不足、私营部门暴利、甚至项目失败等不良后果，从而不利于财政可持续性。

参考文献：

[1]邓晓兰，黄显林，张旭涛.公共债务、财政可持续性与经济增长[J].财贸研究，2013（04）.

[2]国家发改委经济研究所课题组.积极财政政策转型与财政可持续性研究[J].经济研究参考，2012（02）.

[3]温来成.有效管控PPP模式的财政风险[J].财会研究，2015（03）.

[4]陈建奇，刘雪燕.中国财政可持续性研究：理论与实证[J].经济研究参考，2012（02）.

*本文系“北京市教育委员会2015年度社科计划面上项目《基于北京市财政可持续性的政府投融资体系研究》（项目编号： SM201510038004）”的阶段性成果，并得到“北京市属高等学校高层次人才引进与培养计划项目（The Importation and Development of High-Caliber Talents Project of Beijing Municipal Institutions）”的资助。

（作者单位：首都经济贸易大学）