西安高陵区土地承包经营权抵押实证研究

雷渊

【摘 要】我国农村地区人口占全国人口数量的41.48%，农民最实在的资本便是土地，把土地资源转化为资本，实现土地资源的最大化利用，对发展现代农业具有重要的意义。我国农业正朝着现代化的方向逐步发展，但现代农业需要高投入，解决农民融资“门路”是解决这一难题的关键。为此，我国出台了很多政策，推行的基本步骤为政策先行—部分试点—最后立法。2018年最新修改的《农村土地承包法》中将土地承包经营权和土地经营权分别成权，这一改变为土地进行流转抵押带来了更多法律上的支持。但是在土地抵押实际操作中还存在许多法律上的相关问题，文章以西安高陵区为例，分析土地在抵押过程存在的问题，并提出一些可行性建议。

【关键词】土地经营权;土地抵押;抵押权实现

【中图分类号】F321.1;F832.4【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2020）03-0185-02

作为一个拥有众多人口的农业大国，有了土地意味着农民有了生存的基础，土地肩负着社会保障的功能，对社会的稳定有着重要的意义。随着经济的不断发展，农村地区人口获取经济来源的方式也发生了變化，由农转商或从事其他非农职业，这一转变使得农村土地闲置。除此之外，农村地区出现新型农业经营主体，例如一些种植大户、养殖大户等，我国农村地区农业逐渐朝着现代化的方向发展，但是农用机械设备、起步资金的投入等问题一直困扰着这些农户。为解决农村经济发展中遇到的融资问题，国家出台了相关的政策，许多地区也在积极地进行探索，西安市高陵区于2009年开始了土地抵押的试点工作，经过多年的探索，这一地区形成具有自己地方特色的抵押模式——高陵模式。

1 开展背景

西安位于关中平原腹地，发展农业具有得天独厚的条件，高陵区位于西安市北部，该地区位于泾河、渭河两岸，东与临潼区相接，南与未央区、灞桥区相邻，西与咸阳市渭城区、三原县、泾阳县相连，北与阎良区相临，地势平坦，土壤肥沃，素有关中“白菜心”的美称。西安高陵区优越的自然条件和地理位置条件，使该地区的大棚蔬菜等农产品有了良好的销路。随着经济的发展，近年来该地区农村人口大批拥入城市务工，该地区年龄偏大的人口在家从事农业活动，年轻人基本外出务工寻求更好的就业机会，土地荒废情况严重，大家对土地不重视。在农村地区，农民手里的资源并不多，土地对农民来说是最实在的一项“资产”，如何利用好这一项资源将土地价值最大化？农业发展对金融的依赖程度越来越高，扩大农业贷款中的抵押物范围，也是现在农村金融改革的主要方向。2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议通过了决定，在全国范围内的23个试点（市、区）和59个试点县（市、区）分别开展农村“两权”抵押贷款试点。西安市高陵区被确定为试点地区。在国家政策的支持下，该地区的抵押工作不断完善并取得一些成效。

2 高陵区土地抵押情况介绍

西安高陵区于2009年开始土地抵押的探索，在很大程度上解决了该地区发展农业的资金问题。土地可以进行抵押有利于该地区农业的大规模经营，对于农民增收也有一定的益处。网络技术的发展与普及也为土地抵押带来了更多的便利。该地区的产权交易平台创建了微信公众号，申请贷款人通过微信公众号留言并留下电话号码，工作人员会及时进行处理。在公众号申请贷款人可以下载申请贷款所需表格，方便了农户并提高了工作效率。2011年，该地区被确定为第一批确权登记试点，确权工作也基本完成，农地抵押有了充足条件。具体的抵押融资流程如下：申请人凭抵押证件和资料到金融机构填写申请书—金融机构受理并进行审核和调查—审核通过后，双方签订抵押合同—借贷双方到产权交易中心办理抵押登记—产权交易中心对抵押物进行价值评估—产权交易中心向金融机构出具他项权利证书及抵押物价值评估报告，收回并保管申请人的经营权证书—金融机构凭产权交易中心出具的相关证书、评估报告及借款合同发放资金—贷款期满申请人返还贷款本息领回他权证书—申请人凭借相关材料办理去产权交易中心办理注销手续，产权交易中心返还当贷款人经营权证书并收回注销他权证书。

高陵地区的土地抵押与银行进行合作，对地面附着物进行抵押贷款，合作银行有5家，分别是邮政储银行、陕西信合、长安银行、当地村镇银行、农业银行，其中农业银行主要是负责宅基地抵押贷款业务。对于不良贷款，该地区在2017年8月成立了产权收储中心，从以下3个方面开展工作：①为细化做法，该地区印发了《西安市高陵区“两权”贷款风险防范和抵押物处置办法（试行）》和《西安市高陵区农村产权收储基金管理办法（试行）》为售出的具体实施提供依据。②结合实际确定具体的收储办法，在印发的“两个办法”中规定了4种收储办法，即自愿协商收储、公开交易收储、司法拍卖收储、协议收储。③规范有序推荐，相关部门设计了详细的收储程序，保障农户利益：收储申请—抵押物价值的重新评估—征求原承包户意见—收储协议签订—收储资金划拨—抵押物权属变更。这一系列程序的设计确保了整个收储工作的顺利推进。

3 土地经营权抵押的阻碍及建议

农业的发展只有政策支持是不够的，还需要法律及相关配套制度的支撑。只有政策与法律相互配合，才能保证现代农业的健康合理发展，使得土地利用最大化且保障农户利益不受损，维护正常的社会秩序。高陵区在这方面的试点工作取得的成就显著，但也存在缺陷，笔者在分析存在问题的基础上，提出可行性建议，希望能解决土地承包经营权抵押贷款在实际操作中存在的问题，使得这一政策真正地惠农、富农。

3.1 土地经营权抵押的阻碍

2018年最新修改的《农村土地承包法》中，将土地承包经营权和土地经营权分别成权。关于土地经营权定性问题，以我国的土地政策为依据，农民对自己承包的土地不享有所有权，国家与承包户之间以契约的形式将土地的权利给予农民，从这一角度来看，农户的土地承包经营权被看做类所有权更为合理。土地经营权抵押在设立时的相关规则不明确。国家允许试点地区突破现行法律的规定，但对于抵押权如何设立并没有明确的规定。高陵区土地抵押实践过程中同样存在这样的问题。相关规定更偏向于贷款方面的规定，抵押设立方面的相关规定并不完善，如抵押合同的主体、土地经营权抵押登记的效力，以及采用登记生效还是登记对抗等问题。上述几点都未有明确而详细的规定，不利于土地经营权抵押的规范化。

土地价值评估体系不完善，价值评估机构也不够专业。土地经营权抵押的价格常以土地流转的价格作参考，但土地流转的价格是以上一年的农作物价格或土地的租金为参考的。此外，金融机构自己评估，与抵押人采用商量的方式确定价值，存在一定的道德风险。当有重大自然灾害时农业受损，政府方面更多的是给予农户的帮助，对于金融机构的损失考虑较少。用土地进行抵押，抵押物过于单一且不易流转，且农业生产依赖自然环境，风险大，获得担保难。农业方面的保险种类较少，政府虽然有相关的政策扶持，但扶持力度小。保险公司只对那些有政府补贴的农业险种进行承保。

3.2 完善建议

高陵区土地确权工作的推进为土地抵押做了前期工作准备。我国《物权法》中抵押权的成立以登记作为生效条件，也即登记生效。土地经营权是对不动产的使用，也应该遵循这一原则。登记生效可以确保抵押权的设立有通过专门的登记机关，也方便国家对农村土地经营权抵押情况进行跟踪，防止土地利用出现不合理的现象。抵押合同的设立应采取书面形式，涉及权利与义务的承担，抵押人的确定是其中的关键，土地进行抵押时抵押人为有本集体土地承包权的一方，但在抵押权实现时与合同当时的主体可能不一致。抵押人的确定要换个角度来理解，《农村土地承包法》中所说的以家庭方式承包集体所有土地是本集体农户，此处所指的“农户”范围过于狭窄，抵押人范围扩大至自然人这样才更符合实际。将抵押人具体到实际耕地个人，确保权利义务明确，使合同更规范，也有利于保护合同双方主体。

配套机制的完善是确保土地经营权流转的另一层保障。对于土地经营价值评估，要考虑到各方面的因素，土地的面積、产量、投入及地区差异都要考虑在评估标准中。由政府支持专业的土地承包经营权评估机构设立，科学合理地评估土地承包经营权价值，信贷机构以此为依据计算出贷款额度。有了科学的依据信贷机构就可以将风险控制在一个可承受的范围内，可以降低不良贷款的概率，这样一来，金融机构的贷款积极性就会被调动起来。建立抵押贷款风险分担机制，结合地域，根据当地农业的实际情况设立风险补偿金。农业大省可以由省、市、县（区）三级政府财政合作出资建立补偿金减轻负担。引进政策性担保公司，加入担保环节，分担金融机构的风险。农业保险方面政府也要加大扶持力度，扩大农业保险范围，让更多的农业产品纳入保险范围。解决了金融贷款机构的诸多顾虑，金融贷款机构的积极性才能被调动起来，使得土地承包经营权抵押能真正帮助到农户。

参 考 文 献

[1]孙忠宪.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2016（7）.

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[3]高圣平.承包土地的经营权抵押规则之构建——兼评重庆城乡统筹综合配套改革试点模式[J].法商研究，2016

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[4]时东，翁剑华，肖婷.农地经营权抵押立法思考[J].中国金融，2018（9）.