广西农村集体土地使用权流转问题研究

樊艳红

【摘 要】农村集体土地流转是当前政府及学术研究者关注的热点。农村集体土地流转可以有效地解决农业生产力低下的问题，提高土地收益，促进“三农”发展。文章介绍了广西土地流转的基本情况，分析了广西农村集体土地流转存在的六大主要困难和问题，并提出了完善农村土地产权关系，明确土地流转利益主体；深化经济体制综合配套改革；建立农民土地产权市场交易制度；建立扶持奖励的优惠政策，推进土地流转进程等对策建议。

【关键词】广西；农村集体土地；土地流转；对策建议

【中图分类号】F301 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）03-0191-04

2008年，党的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”[1]从此，农村集体土地确权、流转、产权制度改革成为政府及学术研究者关注的热点。国内外学者就土地产权制度、土地流转方式、入市影响因素做了较多研究[2-5]。部分学者从流转理论、经济收益、流转绩效等方面对广西农村集体土地使用权流转进行了相关研究[6-8]，但对于广西农村集体土地流转问题研究相对较少。因此，分析广西农村土地流转困难与问题，提出符合实际需求的对策建议尤为必要。

1 广西农村土地使用权流转现状

截至2016年12月底，广西农村承包土地流转面积累计57.3万hm2，占农户承包地总面积的25%以上，占全区农户总数的19.53%。在流转总面积中，各种流转方式如下：转包9.9万hm2，占流转总数的23.6%；出租25.2万hm2，占60.2%；入股0.58万hm2，占1.40%；转让0.69万hm2，占1.70%；其他方式流转5.51万hm2，占13.10%。共有29个县开展土地流转规范化管理试点示范建设，其中有4个县进行流转有形市场建设。全区已成立农村土地流转服务中心448个，其中县级40个，乡（镇）级408个；已建成农村土地流转服务大厅104个，其中县级16个，乡（镇）级88个；已建农村土地流转信息管理服务平台100个，其中县级16个，乡（镇）级84个。全区建立仲裁委员会的县（市、区）达81个，占全区涉农县（市、区）总数的73.60%。

目前，广西连片承租农户承包地3.33 hm2以上的企业或大户达11 028家，总承租面积为17.73万hm2，占全区流转面积的42.40%。其中，3.33～6.67 hm2的有6 495家，承租面积为3.14万hm2；6.68～13.33 hm2的有2 314家，承租面積为2.17万hm2；13.34～33.33 hm2的有1 318家，承租面积为3.03万hm2；33.34～66.67 hm2的有478家，承租面积为2.39万hm2；66.68～100 hm2的有200家，承租面积为1.71万hm2；133.40～333.33 hm2的有111家，承租面积为2.11万hm2，333.34 hm2以上的有25家，承租面积为2.16万hm2。

2 广西农村集体土地承包经营权流转情况分析

（1）广西农村承包土地流转速度进一步加快。2008—2013年以来，全区农村土地承包流转率平均速以年19.12%的速度快速增加。原因在于以下方面：一是以农村土地整治和小块并大块等基础设施建设改善了农业生产条件；二是专业大户、家庭农场、农业企业和农民合作社等新型农业经营主体快速发展，土地流转的流入方的实力有明显增强；三是农村土地流转信息服务平台建设不断加快，为流转双方提供了比较便捷的服务；四是为规模经营提供产供销各环节服务的专业户和经营公司的不断发展，农业社会化服务水平不断提高。

（2）广西农村承包土地流转率差异大。全区农村承包土地流转面积和流转率最大的是玉林市，农村土地流转面积达到8.13万hm2，占全市承包地面积的45.98%，不仅高于全国平均水平，也是全区平均水平的2倍多；农村承包土地流转率高于全区平均水平18.38%的还有贺州、南宁、钦州和崇左4市，分别是23.02%、22.14%、21.22%和20.43%。农村承包土地流转率最小的是防城港市，仅为9.47%，承包土地流转率低于全区平均水平的還有桂林、北海、梧州、贵港、百色、柳州、河池、来宾和防城港9市，分别是16.59%、15.89%、15.79%、15.29%、11.51%、11.18%、10.83%、10.56%和9.47%。玉林市的农村承包土地流转率几乎是防城港市的5倍。

3 广西农村集体土地流转存在的困难和问题

从现实角度而言，农村土地的问题日益成为容易引发社会矛盾的问题，农民土地纠纷已成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

3.1 确权不清

确权不清导致虚化的土地流转利益主体难以适应现代农业市场化的要求。农村土地的权属边界的模糊往往成为各方主体争夺利益的借口。即使是土地权属归农村集体所有的土地边界是明确的，土地的权益边界也会由于地方政府、村集体组织、村民小组甚至地方家族势力等方面的影响而变得模糊。模糊的产权及其利益主体的虚化是引发土地纠纷的根源，给土地流转和农业的市场化带来了很大的负面影响。

3.2 土地使用权缺乏有效的流转机制

目前，农村由于土地产权不清晰的原因，土地尚未能通过市场进行交易，既不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。在流转中，许多是农民私下协商交易，没有规范的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利和义务，难以形成流转效应；土地流转的中介组织不健全，土地流转渠道不畅，缺乏规范统一的土地流转市场，急于流转土地的农民只能低价或无偿把土地转让给别人耕种。农村集体土地流转价格缺乏完整的价格评估机制，限制了土地流转。

3.3 土地分散经营制约着土地流转

由于土地“肥瘦”不一致，不同片区土地的耕作条件、灌溉条件不一致，土地承包到户时，大块的土地被分割成条条块块，留下的种种弊端，严重制约着生产力的发展和产量的提高。有些地方人均耕地不足0.07 hm2，而且每户的承包土地相对分散。这种土地的分散经营，要转为集中规模经营，由于涉及的农户多，农户之间的思想认识不一致，增加了土地流转的难度和成本，影响了土地规模效益的发挥。

3.4 农民缺乏社会保障制约着土地流转

农村土地对于农民来说，兼有社会保障和就业两大功能。由于目前城镇化水平还不高，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城镇转移空间有限，以及农民自身知识技能的储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入。因此，农民始终把土地作为自己的最后保障。有钱的农民不在乎土地流转所得的收益，没有钱的农民更惦恋土地，有的宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地转让出去。

3.5 效益价格低廉制约着土地流转

虽然政策倡导土地要有偿流转，但是土地流转的价格偏低。造成这种现象的原因是农业比较效益低。有些地方农民种植水稻，扣除生产成本（不算人工成本），平均每公顷利润仅为7 500元左右。受此影响，土地流转的价格难以提高，流转农户难以获得较高的土地收益，因此选择粗放经营而不流转。

3.6 农业规模经营风险大制约着土地流转

农业规模化经营一般前期投入资金大，回笼周期长。加之缺乏配套的风险防范机制作保障，自然灾害、市场波动、经营不善等不确定因素均可导致产业效益降低甚至血本无归，一旦发生这类情况，就难以保障农民的土地收益，将造成新的矛盾，影响社会稳定。

4 促进广西农村集体土地流转的对策建议

4.1 完善农村土地产权关系

完善农村土地产权关系，明确土地流转利益主体，搞好确权登记，推进农村土地产权制度改革。明晰产权，确立农民的土地产权主体地位，切实赋予农民对土地的经营权和处置权，从根本上解决农民在土地上的权益保护问题。要确权、流转、调处纠纷并重，稳定现有土地承包关系，积极推进土地确权、登记、颁证工作，全面建立健全农村土地承包经营权登记制度；认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料，做到承包地块、合同、证书、台账“四相符”和“四到户”，为土地承包经营权依法自愿流转打下坚实基础，为搞活农村土地承包经营使用关系做好充分准备。结合农村产权制度改革工作，探索开展农村经济合作社股份合作制改革，着力建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、运行有效”的集体资产产权制度，建立健全新型农村集体所有制。进一步明晰和扩大农民地权，让农民享有更加充分而有保障的土地承包经营权。

4.2 深化经济体制综合配套改革，大力发展股份制土地合作社

围绕转变农业发展方式，提高农民组织化程度，推进现代农业发展，积极发展农村土地股份合作社。鼓励扶持农村种植大户、农村经纪人、村委会等主体牵头创办土地股份合作社。政府可以制定相关扶持发展优惠政策，在资金、税收、技术、产品认证等方面提供帮助，推行项目资金捆绑使用，不断推进农村土地股份合作做大做强，实现更好更快地发展。同时，加强业务指导，帮助土地股份合作社制定章程，完善各项管理制度，提供发展规划指导咨询等，引导土地股份合作社规范经营。

4.3 支持建立农民土地产权市场交易制度

坚持“依法、自愿、有偿”的原则，政府制定配套政策法规，建立农村土地产权交易市场，让部分有意愿、有条件迁居城镇的农民将其土地产权在农村土地产权市场上交易出售，变现为资本。完善农村土地流转价格制度，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定不同类型农村土地流转的指导性价格。

4.4 深化农村土地使用产权制度改革

探索建立土地承包经营使用权抵（质）押贷款和土地流转风险保障金机制，深化农村土地使用产权制度改革。研究探索流转后土地承包经营权颁证工作和抵（质）押贷款试点，促进解决其生产资金临时性紧缺问题；指导有条件的县（区）探索建立风险保障金制度，着力化解因流入方经营不善或自然灾害导致流出土地农民拿不到租金的风险。积极发展村镇银行、小额信贷担保公司、农民资金互助组织等农村金融组织，将龙头企业、农民合作组织、家庭农场、专业大户等规模经营主体作为信贷支农的重点，对实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度。

4.5 强化土地流转管理体系建设

县、乡两级农村经营管理部门，是具体承担农村土地流转管理的工作机构。一是要切实加强县、乡两级农村经营管理体系建设，加强土地流转管理，促进土地规范、有序流转，切实维护土地流转双方的合法权益，防止流转土地“非农化”和“非粮化”。二是要加强土地流转服务体系建设。以县区、乡镇（办事处）农村经营管理部门为依托，建立县乡两级农村土地流转服务平台，完善服务网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询、合同签订指导、价格监测等服务。

4.6 建立扶持奖励的优惠政策，推进土地流转进程

市、县两级财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。同时还要采取多渠道扶持、多部门发力的方式，加快农业产业化进程，促进农业规模化、集约化经营。在项目建设扶持方面，要优先安排农田水利设施建设、中低产田改造、优势农产品基地、农业综合开发、土地整理、农业科技入户等各级基建类和财政专项补助项目，引导土地有序流转。

参 考 文 献

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[责任编辑：高海明]