“以工代赈”求解农民工增收

焦建

7月初至今，中央为稳就业接连采取措施：7月13日，国务院常务会议部署加力稳岗拓岗政策举措;距此半月前，另一次国务院常务会议则提出将全面部署重点工程的“以工代赈”。

所谓“以工代赈”，是个对城市居民来说显得有些陌生的词汇。但在农村特别是贫困地区的农村，近年来其已成为劳动力就业增收的重要渠道。其操作模式为政府投资建设基础设施等工程项目，动员低收入农民工等参加建设获得报酬，以此取代直接救济。

相较于通过中央预算内投资的其他形式而言，以工代赈实施重点工程在增收方面往往相对精准。在就业下行压力仍较大形势下，该扶持政策适用范围不断延展，也有望进一步发挥“稳定剂”作用。

“近期，一系列有针对性的新表述可看出政策正从着重‘救急转变至‘扶困，力度亦在不断加大。”多位“三农”领域研究人士近期对《财经》记者解析。所谓“力度加大”，或可理解为政策“含金量”主要体现在两方面：首先，涉及范围从聚焦重点地区拓展至交通、水利、能源等建设领域的政府投资重点工程;其次，在中央预算内投资项目的劳务报酬占中央资金比例，亦由15%以上提高到30%以上。

在此基础上，“以工代赈凸显当前基建稳增长的迫切性，后续政策有望持续加力。”一家券商在近期发布的相关研究报告中预测称。

为何要“能用尽用”？

农民工和青年，是本轮疫情中受影响较大的两个群体。

据国家统计局6月中旬公布的相关数据显示：1月至5月，全国城镇新增就业529万人。5月，全国城镇调查失业率为5.9%，比上月下降0.2个百分点。外来户籍人口调查失业率为6.6%，其中外来农业户籍人口调查失业率为6.2%。

“我国的城镇调查失业率出现了比较严峻的征兆。外来户籍人口的失业率也从2月开始超过平均失业水平，在此之前从来没有发生过农民工失业率高于城镇居民失业率的情况，这足以说明目前的就业形势比较严峻。”中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员蔡昉在近日举办的“稳经济、保就业”论坛上表示。

整体而言，农民工群体较易出现就业难，与他们中的部分体力劳动者工作渠道较难从线下切换至线上有关;此外，部分地区出现的疫情防控措施不合理加码，也使快递、外卖、建筑等行业面临发展停滞现象，也或会导致低收入人群出现失业、返贫风险。

除失业率攀升，近期还出现了部分农民工退出劳动力市场（即返乡）的特殊情况。

“尽管他们返乡以后还是有一些就业，显然这相对在外就业的劳动生产率是低的，说明这个群体受到的冲击是比较大的。”蔡昉称。

在此背景下，以工代赈的综合性“稳定剂”作用或能有较大发挥空间。随着多年持续推动，其正由专项扶贫转向集就业促进、应急救灾、收入分配等为一体的综合性政策。

国家发改委发布的数据显示：自1984年启动实施以来，国家已累计安排以工代赈资金（含实物折资）超过1600亿元;自“十三五”以来，国家累计安排以工代赈中央资金约300亿元，地方同步安排以工代赈资金35亿元，在中西部地区实施了2.5万个以工代赈项目，为贫困群众提供110多万个务工岗位，发放劳务报酬近40亿元。

2021年7月，国家发改委发布《全国“十四五”以工代赈工作方案》。随着中国全面推进乡村振兴，其提出的扩大覆盖范围、受益面等系列升级，被认为是顺应了现实要求。

自2022年初起，随着国内经济及就业形势不断变化，该政策的执行力度呈现出加强态势。

进入7月后，该政策的涉及范围则进一步拓宽。在此之前，相关资金往往安排在进一步聚焦“三区三州”等原深度贫困地区、国家乡村振兴重点帮扶县、易地扶贫搬迁后续扶持任务较重的市县等重点地区。

7月12日，国办转发的国家发展改革委《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》中則明确提出：按照“应用尽用、能用尽用”的原则，充分挖掘主体工程建设及附属临建、工地服务保障、建后管护等方面用工潜力，围绕交通、水利、能源、农业农村、城镇建设、生态环境、灾后恢复重建等七大建设领域，推动政府投资重点工程项目实施以工代赈。

“以工代赈受益面大、带动效应强，能为群众特别是农民工、脱贫人口等规模性提供务工岗位，支持他们通过劳动增加收入，进而拉动消费特别是县域消费，是稳就业保民生的重要举措。”前述国务院会议如此解析其作用称，“政府投资重点工程要能用尽用。”

“先有群众、后有项目”

项目涉及范围拓宽，只是以工代赈力度加大的一个方面。在更多的项目中能否进一步保证精准提高农民工和脱贫人口等重点群体收入，则是衡量该政策执行效果的一个重要指标。

因此，在前述国务院相关会议明确提出的三点意见中，除“政府投资重点工程要能用尽用以工代赈”外，其余两点皆与此有关：劳务报酬占中央资金比例由原规定的15%以上提高到30%以上;在项目各环节明确以工代赈任务要求，督促及时足额发放报酬。

劳务报酬占比数字提升，是一个值得关注的细节：2020年，为应对疫情、灾情冲击，以工代赈项目劳务报酬占中央资金的最低比例从10%提高至15%;2021年，国家发改委还进行了试点：在不低于中央投资15%的基础上，相关示范项目发放报酬占中央投资的比例超过22%。

贵州省黔西南州的一位负责相关项目的人士曾对《财经》记者解析称，“之所以各方都比较关注这个占比数字，其实是希望让参加以工代赈的农民工群体和脱贫人口拓宽收入渠道。但是，此前个别地方也出现过‘重建设、轻赈济的现象。”

该人士还表示，“出现这一现象比较重点的原因是农村基础设施以往因公共性较强存在较大缺口，以工代赈专项资金正好能弥补这一缺口。村里的田地、道路等设施的修建对低技能劳动力的需求量较大，完善农业基础设施还可保障国家粮食安全，比较容易通过。”

据《财经》记者了解，为了增加發放劳务报酬总量，除了重申“工程是手段、赈济是目的”，以及“先有群众、后有项目，就业带着项目走”等政策导向外，进入2022年以后，通过“省负总责，省、市、县逐级审查把关”等原则，以工代赈投资计划由各省份分解到项目之后，预计发放劳务报酬占中央投资的比例将超过20%，部分项目劳务报酬占比将达到30%以上。

整体而言，截至2022年5月中旬的相关数据显示：国家发展改革委联合财政部今年已下达以工代赈中央投资66亿元，撬动地方各类资金约12亿元，支持各地共实施以工代赈项目1800余个。预计将带动13万余名农村脱贫群众和低收入人口等重点群体稳就业、促增收，预计参与工程项目建设的当地群众人均获取劳务报酬额将超过1万元。

拓宽政策的延展性及可持续性

随着项目推动速度提升，前述受益群体的人数规模及劳务报酬总额有望进一步增加。而在未来的政策执行过程中，能否克服以往的一些不足且进一步拓宽政策的延展性及可持续性，亦是目前相关学术研究人士关注的话题。

例如，以往采取以工代赈方式实施的项目，往往投资规模小、技术门槛低、务工技能要求不高，农村劳动力能够充分参与其中，不少人在增收的同时还能参加技能培训，这会提升他们外出务工的竞争力。

近期，在交通、能源、生态环境、灾后恢复重建等建设领域也引入以工代赈后，为吸纳务工群体中低技能、弱劳力等特殊群体，各方仍需进一步加强适合的项目筹划与储备。

此外，亦有相关观点指出，以往项目实施中存在资金供给不足、项目实施范围与覆盖面偏窄、相关政策支持不到位等现象。为更注重完善系统化的衔接机制，应加强政府与市场作用相结合，促进以工代赈更好发挥作用。

在这个方面，黔西南州的探索模式或许是一个值得关注的案例：自2020年以来，该地区实施的以工代赈示范项目均为产业配套基础设施建设项目，项目建成移交折股给村集体后，按照签订的资产收益分红协议督促龙头企业、政府平台公司等项目运营主体按照协议约定按期支付分红收益，让群众持续分享收益。

在项目形态向多主体、多职能延伸方面的一个案例，则与公益相关：2021年7月河南暴雨洪涝灾害后，中国扶贫基金会启动了“重振家园行动——灾后以工代赈家园清理项目”，累计从企业、机构和社会爱心人士处筹集款物超3.7亿元，惠及河南620个项目村。