贾康：以改革力释放高质量发展活力

张明丽

賈康。图/中新

改革开放40年来，中国在开拓创新中探索了自己的经济发展道路。

如果说过去40年改革开放是由点及面逐步铺开的改革，之后中国改革面临的问题将更加艰巨，改革触及的问题已经由浅层次转入深层次。“改革进入了深水区”。

华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康告诉《财经》记者，如果将中国过去40年的改革历程做一个简单的回顾，我们会发现，中国过去的改革开始于“摸着石头过河”，从基层、局部始，上升到宏观层面，寻求突破口。现在我们已经告别了简单通过寻找突破口进行改革的阶段，以后再谈改革，必须有系统化的“一揽子”思维。

贾康在其新书《中国改革真命题：迈向高质量发展》中提出，如果援引过去的改革经验，越是经济困难时期越可能逼出破釜沉舟的改革举措，我们寄希望于中国再出现新一轮改革力，从而释放发展的潜力和高质量跃升的活力。

当前中国改革面临怎样的形势？下一步改革开放在制定政策时需要考虑哪些因素？就以上问题，贾康接受了《财经》记者专访。

中国改革走向纵深

《财经》：为什么当前重提改革非常重要？

贾康：中国经过几十年的改革，剩下的都是难啃的硬骨头，改革进入攻坚期和深水区。党的十八届三中全会指出，要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。

2017年党的十九大提出，中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中央提出新发展理念，并强调，贯彻新发展理念是关系中国发展全局的一场深刻变革，要以高质量发展推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

《财经》：您强调改革进入了深水区，如果说过去40年改革开放是由点及面逐步铺开的改革，今后我们的改革应该率先从哪些领域开启？

贾康：如果将中国过去40年的改革历程做一个简单回顾，我们会发现：过去中国的改革开始于“摸着石头过河”式的改革，从基层、局部开始，上升到宏观层面的举措，以点带面寻求突破口。

基层和局部有三个概念：农村、企业、先行先试的城市。中国最典型的改革案例，是从农村开始的家庭联产承包责任制，“分田到户”使农村生产力空前解放，随之中国只用几年的时间就基本解决了粮食问题和“温饱”问题。

从企业层面来看，20世纪80年代，对国企的分配制度改革经历了“企业基金—利润留成—利改税—承包责任制—税利分流—恢复资产收益上缴”的变化过程。80年代我们已强调要让企业成为相对独立的商品生产经营者，要让它们活起来，后来强调的则是简政放权给企业松绑，如何形成规范化、可持续的制度安排。

城市改革开始于一种“撞击反射”式的改革举措，最典型的就是在深圳以特区方式率先启动的局部改革和在沿海以“开放城市”之名开启的局部改革，在特定城市取得一定改革经验后，再按照梯度推移方式，将改革观念与经验从沿海推移到中西部。在这个过程中也出现了“反梯度推移”，比如鄂尔多斯在80年代就有了“两头在外、三来一补”的对接国际市场的模式，通过利用原材料优势发展羊绒的轻纺加工完成原始积累后，又发展了重化工产业。

微观层面的改革逐步铺开之后，宏观层面改革也特别强调寻求突破口。因为中国的改革无法从一开始就有全面的设计蓝图，只能在探索开拓中寻找突破口。决策层的理性判断使中国的改革明显区别于俄罗斯那样一夜之间取消指令性计划，中国是以财政分配领域作为由上向下分权的突破口，进而松动传统体制，这就是20世纪80年代开始的“地方包干分灶吃饭”，也就是中央向地方下放财权，在探索中形成了不同类别的地方财政包干制度，随之各地在计划、投资、人事、金融、物资流通等方面的制度都有所松动。财政向下分权后，地方政府的权力扩大，积极性大幅提高，并开始有商品价格实行的双轨制。原本条块分割的格局，是从条条为主演变成块块为主，也带来了诸如地方保护和市场封锁、重复建设等新问题。这个阶段并未改变行政隶属关系控制企业的弊病，“放权让利”走到“山穷水尽”，企业却仍然不能真正“活起来”。所以，宏观层面如何推出协同配套的改革，就成了20世纪80年代中后期反复探讨的问题，最后是邓小平南方谈话后，确定了中国走社会主义市场经济的目标模式，这也就决定了整个中国的改革，必须对接以经济手段为主的宏观间接调控体系建设。

接着于1994年，中国进行了具有里程碑意义的分税制改革。我们现在对分税制改革贡献的总结其实不够：首先应强调，统一市场中的分税制，使各级政府与企业的关系，开始进入了一个对各类企业“不问经济性质、不看隶属关系、不讲大小、不谈行政级别，一律依法纳税、公平竞争”的新境界，所有的企业依法该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后部分由企业根据产权规范和政策环境进行自主分配。分税制使企业站在了公平竞争的“同一条起跑线”之上，同时，分税制也让中央和地方从反复探索“如何划分财力”的财政分配“体制周期”模式中跳脱出来，开始形成稳定而阳光化、规范化的中央地方财力分配制度。

1994年之后，帕累托式的改革基本没有了，现在谈改革，任何变动都会触动既得利益，要解决“冲破利益固化藩篱”的问题。

如果说改革进入纵深领域，政府与市场主体关系这个核心问题处理上的一大要点，是政府要按照负面清单让企业在市场竞争、创业创新中充分扩展其活动的舞台，而政府自己则要按照正面清单和责任清单来行使公共权力赋予的职责。政府如何深化改革“自我革命”，是改革纵深的艰巨任务之一。

另一块“硬骨头”是中国直接税的改革如何推进。中央早就说要逐渐提高直接税的比重。一个重要的直接税就是财产税概念下的房地产税。以房产税名义的沪渝两地试点也做了很多年，2021年终于有了启动试点扩围的苗头，今年因为形势所迫又暂停了，只能待以时日。

因此，我们已经告别了简单通过寻找突破口来进行改革的阶段，以后再谈改革，必须有系统化的“一揽子”思维。当然，在具体推进中，更要强调“最小一揽子”的配套改革及多轮推进。

《财经》：新一轮改革是全面深化的改革，同时对改革系统性、整体性、协调性等方面提出了更高要求。您有什么建议？

贾康：中国的改革经验印证了邓小平的话，“改革是生产关系的自我革命”，即改革是一场革命，而且是自我革命，也就是自己给自己动手术，这个难度非常大。就像医生对着镜子反向动作给自己割阑尾，自我革命的难度是极高的。而我们现在正面临这个问题的考验。

如何进一步强调系统性、整体性、协调性？首先，决策层要力求形成高水平科学决策制度。有一些学者激烈抨击新权威主义，但如果你仔细观察现实生活，可以得出一个结论：在中国特定历史阶段上，如果不靠“关键的少数人”来做高水平决策，很多事情都不可能有实质性进展。

但同时我们也必须强调，中国已经形成了明显的观念分化，甚至出现民粹主义和极端主义倾向。在这样的社会氛围里，要尽可能地凝聚理性的力量，尽可能调动从基层、企业到地方的建设性因素，必须继续鼓励基层、局部在改革事项上的先行先试。例如，海南自贸港是中国走在最前沿的自由贸易港区，它的配套改革应该冲在中国所有改革的最突出位置，别的地方不能攀比，由海南的改革产生的观念更新与可借鉴启示，将非常重要。

又比如，在各城市，深圳承担着打造中国特色社会主义先行示范区的重要功能。中央赋予深圳的这一功能不是简单地讲共性、讲配套，而是促使深圳冲在最前沿，敢想敢试有闯劲，敢为天下先，这样才能完成中央赋予它的任务。

所以，中国场景中“关键的少数人”首先决定改革总体能否实质性推进，同时一定要鼓励基层、局部继续试验，在先行先试的过程中发挥首创精神和主观能动性，在试错和创新中凝聚与扩大共识。这两者结合起来，是中国改革深水区攻坚克难的基本要领。

2020年11月30日，被譽为“中国淘宝村”的江西省德兴市新岗山镇体泉村，农家布艺女工赶制销往欧美的订单布艺产品。图/IC

《财经》：中国目前面临需求收缩、供给冲击、预期减弱等压力，呼吁新一轮改革的声量增大。但我们今天面临的问题多且更复杂。现在谈改革，矛盾和难点主要是什么？

贾康：现阶段谈改革确实有您说的特点。改革开放前，中国远远被甩在时代后面，逼着我们形成一个共识：不改革开放就是死路一条。

邓小平南巡之前，中国经济处于低潮，经济增速落至约4%，这对于改革开放后的中国来说，是一个很低的水平。那时候，回到传统体制的思潮曾在舆论场上大行其道。邓小平1991年在上海的重要观点，即“皇甫平”的系列文章发布后未解决问题，还受到围攻，才有了他关键性的“南方谈话”，解决了坚持改革开放大方向的“走市场经济之路”的问题。

再看当下，前些年中国经济随“引领新常态”的发展阶段转换，增速一路下行，随之而来的又有中美贸易摩擦、金融战、科技战，叠加新冠肺炎疫情冲击，2021年下半年出现了合成谬误、分解谬误等现象，这些综合地形成了中央说的三重压力。如果援引过去的改革经验，越是困难期越可能逼出破釜沉舟的改革举措，我们寄希望于中国再出现新一轮的改革力，从而释放发展的潜力和高质量跃升的活力。

每一次改革启动于困难与挑战之时，中国的老话“车到山前必有路”，强调的就是绝处逢生，既然没有别的选择，我们必须冲破三重压力交织网的束缚，改革就有可能成为共识，而且不会停留在说法上，而是落到做法上，壮士断腕、破釜沉舟。

中央早就提出，“允许改革犯错误，但不允许不改革”，但在实际工作中，许多同志反映做到这一点不容易。我们从基层能观察到，一个人在一线做事，后面可能会有七八十个人在挑他的毛病。就我接触到的地方书记市长来看，他们的状态就是日常迎接各种检查组、巡视组、审计组、约谈组，有时是上午来一拨人，下午来一拨人，晚上可能还来一拨人，来挑毛病的人不会说你是在改革过程中出现了一些瑕疵，有时候会上纲上线说你心术不正，这样的后果可能是很严重的。基层改革者如履薄冰，明哲保身越来越成为官场风气，这还带来了另外一种现象：干部尽量逢迎领导，而不去坚持基本原则，说套话官话最安全，创新突破却很危险。这样的风气越盛行，越会让真正有见解敢担当的干部没有生存空间，逆向淘汰的结果是阿谀奉承、见风使舵之徒越来越多。

在新一轮改革过程中，这种状态必须改变。中央也反复强调鼓励破除形式主义、官僚主义，在这个过程中，基层要办实事、敢担当、有作为。我认为这不是仅靠动员就能做到的，关键还要回到配套改革本身，深挖形式主义和官僚主义的根源。根源是什么？法治化、民主化得不到实质性的制度保障。如果不能从制度层面破除形式主义和官僚主义的根源，是做不到民主化和法治化的，这都是现阶段我们要总结的问题。

中国改革的新方向

《财经》：过去中国的一些改革是理论先行、实践跟上。今后中国谈改革，是否应考虑实践先行，理论跟上？如何破解无理论依据不实践的困局？

贾康：理论和实践是互动的关系，理论有引领作用。但是在创新的过程中，确实不能一味强调理论先行、规则先行，一定要鼓励试错，支持创新。在试错和探索过程中，及时总结经验，以求上升到理论层面。

改革开放之初重要的思想解放，就是肯定“实践是检验真理的唯一标准”。从学术层面来讲，实践是检验真理的唯一路径，标准是在反复实践的路径上反复验证得来的，没有一个具体的绝对真理。无数相对真理在不断探索、不断前行的过程中，动态地、无限接近地形成所谓的绝对真理。

这样的认识论在中国的改革过程中也得以体现。一开始，我们只是意识到不改革开放是死路一条，但是并没有完整的改革蓝图，所以更多强调先行先试，敢闯敢干，在试错中创新。当总结出一定经验后，我们就强调要有一个配套设计，但配套设计不可能非常细，还要反复回到实践中与实践结合使之优化。

所以，既不能把理论绝对化，也不能不要理论。某些改革深水区的事项，大的方向是要由基础理论来支撑的。比如建设统一大市场，它的理论就是经济学强调的生产要素应怎样在供给侧实现优化组合，一定是要素尽可能无壁垒流动，而无壁垒流动就首先要求有保护产权的规则，这才使有长期主义行为特征的要素流动可持续。

中国一些已经形成的理论，处于一个动态优化的过程中。对这个过程要强调实践中允许先行先试，允许有试错空间，要有包容创新的弹性。如果全都想清楚、想细致了再去创新，那就不叫创新，叫执行。

创新就要一轮一轮冲破原来的条条框框，所以，法律法规也必须是动态优化的，在动态中形成良法，以良法来约束和规范所有社会成员，这是一个永无止境的动态过程——但需要有一个基本的成熟度，中国是在努力提高成熟度。

邓小平曾说过，经过几十年，中国的制度可能会相对定型。在过渡期要有充分的战略耐心，社會主义初级阶段要经过几代、十几代，甚至几十代人的努力才能走完，这其中，理论与实践一定是反复互动的。

《财经》：中国经济增速下行周期已经超过十年，新一轮经济增长的红利是什么？如何有效释放？

贾康：供给侧结构性改革强调的结构优化，首先要从制度结构开始。怎么优化？这就是改革攻坚克难的命题，随之带来的是整个供给体系质量和效率的提高，涉及生产力布局结构、产业结构、技术经济结构、收入分配结构、区域结构等等。所有这些结构问题，都必须在制度变革的龙头下面得到系统性的优化，所以改革确实是领导人所说的中国现代化的“关键一招”，“最大红利”之所在。

经济发展需要具备六大基本要素投入，分别是劳动、资本、土地（及自然资源）、创新和制度，再加上数据信息。世界各国发展的经验都表明，前三项要素在经济体达到中等收入水平之前，比较容易表现出其对经济增长的支撑力，但随后转向衰减。五大基本要素在人类社会发展过程中各领风骚，在不同的发展阶段会体现出不同的支持增长的潜力。中国目前正转入“新常态”，结构性矛盾凸显，且要经受跨越“中等收入陷阱”的历史性考验，而前三种要素增长潜力显然处于下降态势，因此需要更多地挖掘科技创新和制度两大要素的作用，再加上数据要素的潜力发挥。

新供给经济学特别强调以制度创新和科技创新来替代我们类似劳动之类成本相对低廉的传统优势因素。除了劳动力成本提高，自然资源开发、征地拆迁综合成本等也都在提高。从正面来讲，这是社会进步的体现，说明老百姓收入提高了，生态环境保护约束力强了，带来的负面影响就是劳动力成本提高、资源开发利用成本上升，制约我们的增长动力。这个问题如果解决不了，中国就是被上下夹击——上有以美国为代表的发达经济体的压制，下有越南、印度等国家的追赶。中国只有找到新的动力源，才能顺利升级、腾笼换鸟，才能让制造业由大变强，逐步占据“微笑曲线”的左右两端，取得高质量发展的实惠。

如何看三次分配

《财经》：为什么您反复强调要改革分配制度？

贾康：改革开放以来，中国收入分配制度改革逐步推进。同时也要看到，收入分配领域仍存在不少亟待解决的突出问题，城乡收入差距和居民收入分配差距依然较大，收入分配秩序不规范，隐性（“灰色”）收入、非法（“黑色”）收入问题比较突出，部分底层群众生活比较困难，与宏观收入分配格局相关的一系列制度建设合理化改革任务难度很大、推进迟缓，这些问题的存在，事关中国经济社会转型与发展全局，迫切需要我们强化收入分配制度改革。

与此同时，还要推进税制改革。在优化收入分配格局上，政府作用是加强制度建设和政策优化。西方发达国家居民收入差距的缩小主要是通过再分配环节来实现的。

但在中国，税收仍是以间接税为主，再分配功能有限。税收调节弱化成为居民收入分配差距大的一个重要原因。

《财经》：三次分配提出有一段时间了。三次分配到底怎么分，或者怎么更好地分？

贾康：三次分配是一个系统工程，我和苏京春博士就这个话题专门写了一本书，现在只能粗略说一下。

初次分配是按要素分配而“各得其所”，它承担的主要是“做大蛋糕”的责任。有人称所谓“零次分配”，是讲前置条件，即规则公平、身份公平、起点公平。举例来说，农民进城务工和生活二三十年以后，还被称为“农民工”，就违背了身份公平，需要在零次分配的身份上面实现一视同仁，可在公民身份认同、劳工权益保护基础上，归为一个层次。

二次分配要求政府更多起作用，以直接税和转移支付的方式，抬低、限高、扩中，使整个社会形成橄榄形。

三次分配则主要体现为非政府为主的公益慈善机构和志愿者组织的道德驱动自愿行为。

这三次分配合在一起是一个系统工程，要在“做大蛋糕”基础上“分好蛋糕”。按中央现在的要求，就是要加快推进共同富裕，要按照系统工程来掌握好三次分配的制度设计和政策优化。

《财经》：目前农村金融改革仍缺乏系统性、集成性。农村金融仍需要解决一些深层次的问题，例如农村金融普惠化程度低、农民缺贷款担保抵押条件、农村金融产品和服务供给不足等问题。

贾康：我们过去在普惠金融方面已经有了一些探索。总体而言普惠金融是以财政为后盾的政策性金融，如贴息贷款，使“三农”主体的融资付息水平明显降低。还有是政策性的信用担保，它的机理和前面所说的贴息相通——不以盈利为目的，由财政作为后盾支撑，对于一些项目，承担一定限度内的“代偿”损失。虽然有点类似于贴息资金有去无回，但是总体风险可控的话，可以使总体而言的普惠金融制度机制可持续，资金的乘数效应得以体现。

另外我们也要鼓励以数字化经济创新，来扩大商业性金融对普惠金融的可能贡献。

一是数字化平台搭建的基础设施，支撑了多领域普惠发展，比如说使带有普惠特点的“三农”经济贸易有了发展机会，一些偏远地区也有淘宝户了，还可能发展成为淘宝村甚至淘宝镇。

二是数字化技术提供了小贷式普惠金融。网上信贷明显扩大了商业性金融的边界，很多三农、小微企业的草根创新创业活动，得到了网上信贷支持。

三是数字化的平台运用其基础设施还支撑了普惠的科技。比如阿里云对社会是开放的，很多创业创新者可以便捷地以付費购买服务的方式使用阿里云，有人研究认为，这使技术成本降低了70%以上，创新效率至少提升了30%以上。

四是数字化平台对于中国的行业、社会、民生的普惠效应应该加以肯定——行业领先者带动了行业的共同发展，少数的头部企业带动了大量的中小微企业形成产业集群。“社会政策托底”的工作，如精准扶贫，也得到了数字化平台的支持。

《财经》：由于农用土地不能抵押，农民资金财产有限，农民无法获得发展现代农业所需的金融信贷支持。现在谈乡村振兴，土地产权方面是否需要同步改革？

贾康：我认为农村集体所有制的土地产权，实际上难以适应统一大市场的商业文明规则。中国农村的土地制度被称为“集体所有制”（也被认为是公有制），其具体的决策机制是一人一票。但是这个“集体”圈子的边界是在不断变化的——比如村里的姑娘嫁出去了，她不是这个集体的人了，这时候怎么变动土地分配？外面的姑娘嫁到村里来，成为村集体成员了，她怎么取得土地实际对应的权属？还有其他生老病死各种各样的情况，集体成员的边界必然模糊和不断变化。在调研中，我们发现：所谓集体决策、一人一票，在实际生活中越来越变成一个小群体的决策，决策如果出偏差怎么纠正？怎么和外部的生产要素流动对接？

土地使用权的流转成了难题。集体土地是不动产，但是它的使用权需要流转，中央已经提出了确权，这是非常有必要的。农村集体建设用地能不能以同权的方式进入市场？目前也在试点。但我认为从全局和长远看，中国农村土地改革的根本之策是要借鉴深圳的经验。

深圳利用特区的立法权，已将深圳辖区所有的土地都划定为国有土地，也就是说深圳没有集体土地了。原来居住的农民，通过“两级谈判”形成一个利益兑现的方案，即政府与社区谈判、社区与原住居民谈判，最后形成一个解决方案。利益的兑现可以分为若干年慢慢来，但是方案是一劳永逸的。这就解决了土地终极所有权的问题，而在基本农田“占补平衡”的前提下（可借鉴重庆“地票”试点经验），农村区域的土地使用权怎样跟着市场的发展来流动、交易、划清权责利边界并实现合理结合、贯彻商业文明所要求的一整套规则等，这些就都有了在实践中与时俱进地解决的可能。这对于中国之后的土地改革走向，具有启示。